劉紅春

論社會組織促進平等就業(yè)的法律角色

劉紅春①

伴隨著就業(yè)體制轉(zhuǎn)型與社會組織的發(fā)展，促進平等就業(yè)領(lǐng)域的立法也在不斷地發(fā)展，2007年至今的1部國家立法與26部各地就業(yè)促進立法，賦予了社會組織平等就業(yè)“協(xié)助促進者”的角色。經(jīng)過多年卓有成效的“協(xié)助促進者”角色實踐，該法律角色的具體化可概括為四類：司法救濟的援助者、法律法規(guī)的倡導(dǎo)者、促進實踐的研究者、促進信息的傳播者。這些具體的角色實踐面臨諸多內(nèi)部與外部困境，面對促進平等就業(yè)及其角色體系發(fā)展的內(nèi)在需求，通過采取政策立法等對應(yīng)性措施化解這些困境，將有效促進社會組織促進平等就業(yè)法律角色的社會生成與國家理性建構(gòu)的有機結(jié)合，推進促進平等就業(yè)角色體系的不斷完善。

平等就業(yè)權(quán)；法律角色；法律援助；政策倡導(dǎo)

一、問題的提出

在1978年認(rèn)識到“全能主義國家”*中國改革開放以前的國家政治權(quán)力框架是全能主義的，指國家政治權(quán)力對政治、經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)和一般社會生活的全面控制與干預(yù)的那樣一種政治局面。參見李景鵬《后全能主義時代：國家與社會合作共治的公共管理》，《中國行政管理》2011年第2期。的不足之后，我國逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向,逐漸放松了對社會領(lǐng)域的行政控制，尤其是1980年開啟的國家就業(yè)體制轉(zhuǎn)型及與之相伴的政府促進平等就業(yè)工作角色的調(diào)整，讓社會組織獲得了承擔(dān)促進平等就業(yè)的角色空間；并且，1978年以來的社會組織不斷發(fā)展壯大，使角色具有了主體基礎(chǔ)。同時，第三部門、多中心治理、角色分立等多學(xué)科理論也為其提供了理論支撐。不僅如此，國家也在不斷地通過法律賦予社會組織參與各種事務(wù)的法律主體資格。2007年出臺的《中華人民共和國就業(yè)促進法》(下簡稱《就業(yè)促進法》)不僅批判性的繼承了1990年到2006年間，國家和地方立法對社會組織促進平等就業(yè)角色的先行法制經(jīng)驗與有益實踐成果，還首次明確了社會組織在促進平等就業(yè)中“協(xié)助促進者”的法律角色定位。*該法第9條規(guī)定：工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會以及其他社會組織，協(xié)助人民政府開展促進就業(yè)工作，依法維護勞動者的勞動權(quán)利。由于“工會”在就業(yè)時并沒有介入平等就業(yè)權(quán)保障的資格，所以沒有作為協(xié)助者角色列入研究范圍。隨后，26部*數(shù)據(jù)來源：全國人大法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫、新法規(guī)速遞及有關(guān)政府網(wǎng)站，截至2015年底。各地方促進就業(yè)的專門立法都紛紛賦予了其平等就業(yè)“協(xié)助促進者”的法律角色。而且，促進平等就業(yè)已經(jīng)被列入國家創(chuàng)新性發(fā)展社會事業(yè)與治理的頂層設(shè)計中。如國家的“十一五規(guī)劃”“十二五規(guī)劃”和第一個“促進就業(yè)規(guī)劃(2011～2015年)”，以及中國共產(chǎn)黨十八大以來的歷次會議及決定中都有相關(guān)內(nèi)容。從理論支撐的視角來看，落實上述促進平等就業(yè)的頂層設(shè)計與規(guī)劃，需要不斷研究健全促進平等就業(yè)的體系，尤其是法律角色體系的研究。然而，在以往的促進平等就業(yè)體系研究中，主要關(guān)注的是立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、用人單位、勞動者等主體對平等就業(yè)的促進作用。而通過對典型社會組織協(xié)助促進平等就業(yè)的具體實踐進行實證研究和文獻分析后發(fā)現(xiàn)：社會組織是促進平等就業(yè)體系中一個不可或缺的法律角色。從促進平等就業(yè)的實踐來看，很多官方的或是草根的*依據(jù)社會組織設(shè)立的主體屬性，可以把社會組織分類官方的與草根的。官方的社會組織指的是由各級政府或企事業(yè)單位設(shè)立的社會組織；草根的社會組織指的是由公民個人或私人性組織自下而上自發(fā)設(shè)立的社會組織。社會組織已經(jīng)通過多種角色，積極投身促進平等就業(yè)的多個領(lǐng)域，這在一定程度上創(chuàng)新了促進平等就業(yè)的主體結(jié)構(gòu)、范式，以及角色類型，緩解了政府及有關(guān)部門的壓力與社會矛盾，提高了法律的實施及平等就業(yè)效率。然而，社會組織在促進平等就業(yè)中的角色定位、具體法律角色實踐、角色功效發(fā)揮的要素、生成、動力機制、障礙和掣肘因素、法律角色及其體系發(fā)展完善等問題亟待系統(tǒng)性梳理、研判與解決，這些對于在促進平等就業(yè)中還處于起步階段的社會組織法律角色的未來實踐與發(fā)展具有重要作用。

二、社會組織促進平等就業(yè)的法律角色實踐

在國家立法與地方立法中，都認(rèn)為社會組織在促進平等就業(yè)中的角色是“協(xié)助促進者”，該法律角色的具體協(xié)助促進行為有兩種：協(xié)助政府開展促進就業(yè)工作與協(xié)助勞動者依法維護勞動權(quán)利。從這兩項協(xié)助促進行為的內(nèi)容來看，該角色定位屬于一種總體性定位，是一種總體性角色。因現(xiàn)有的“促進就業(yè)工作”與“依法維護勞動權(quán)利”都是高度抽象而非具體化的界定，在具體的促進平等就業(yè)角色實踐中，必須把“促進就業(yè)工作”與“依法維護勞動權(quán)利”具體化。換而言之，該法律角色定位及其要求，需要在平等就業(yè)協(xié)助促進的實踐中具體化，筆者通過結(jié)構(gòu)訪談與文獻梳理發(fā)現(xiàn)：2008年到2015年，部分婦聯(lián)組織、北京A組織、南京B組織、深圳C組織等4個典型社會組織多年的平等就業(yè)協(xié)助促進實踐，表明了這些社會組織的法律角色包括：援助者、倡導(dǎo)者、研究者與傳播者，即社會組織作為平等就業(yè)“協(xié)助促進者”的法律角色，通過援助者、倡導(dǎo)者、研究者與傳播者等具體角色實踐得以實現(xiàn)。

(一)平等就業(yè)司法救濟的援助者

如果沒有司法救濟作為促進平等就業(yè)的國家司法強制力后盾，平等就業(yè)的促進將由于其缺位，而顯得不完整與不公正?；诖?，《就業(yè)促進法》賦予了勞動者獲得司法救濟的權(quán)利。*該法第62條規(guī)定：違反本法規(guī)定，實施就業(yè)歧視的，勞動者可以向人民法院提起訴訟。但是，由于司法救濟的中立性及嚴(yán)格的事實、證據(jù)與程序要求，導(dǎo)致平等就業(yè)法律糾紛中成為受害人的勞動者，與用人單位相比總是處于相對弱勢的地位。當(dāng)法律糾紛的司法裁決中出現(xiàn)弱勢一方當(dāng)事人的時候，從程序公正與結(jié)果公正的基本法治原理出發(fā)，法律應(yīng)當(dāng)賦予弱勢一方當(dāng)事人享有獲得法律援助的權(quán)利。在這些法律原理的指導(dǎo)下，社會組織在協(xié)助促進平等就業(yè)的法律角色實踐中，開始了對乙肝攜帶者、艾滋病患者、女性、基因缺陷者、殘障人士等勞動者的司法救濟援助實踐。*參見李 松，黃 潔等《首例乙肝就業(yè)歧視案勞動者勝訴 申請強制執(zhí)行判決》，《法制日報》2008年9月4日；佘 暉《公務(wù)員第2名考生遭淘汰 被乙肝后向最高法申訴》，《華商報》，2013年10月23日；王英占《省婦聯(lián)支持女大學(xué)生起訴用人單位和醫(yī)院》，《成都商報》2014年12月4日；顧 春《浙江性別歧視第一案宣判》，《人民日報》2014年11月14日；周 偉等《法庭上的憲法——平等、自由與反歧視的公益訴訟》，濟南：山東人民出版社，2011年，第575～589頁；趙文明，阮占江《全國公務(wù)員考試招錄色盲歧視第一案在湖南提起》，《法制日報》2011年12月14日；魯 琳《全國公務(wù)員考試殘疾歧視第一案開庭》，《法制日報》2012年6月7日；張 維《首例戶籍就業(yè)歧視案原告獲賠11000元》，《法制日報》2014年8月4日。

(二)平等就業(yè)法律法規(guī)的倡導(dǎo)者

平等就業(yè)法律法規(guī)的倡導(dǎo)，是社會組織在實踐平等就業(yè)“協(xié)助促進者”總體法律角色中的一個重要角色，主要目的是推動涉及平等就業(yè)法律法規(guī)制定、修改與實施的理性化，進而推動社會的進步。主要是指社會組織依法通過一定的方式影響平等就業(yè)法律與法規(guī)的制定、修改與執(zhí)行的決策。因社會組織在參與促進平等就業(yè)的過程中已經(jīng)成為“弱勢群體的利益代言人，幫助弱勢群體表達其政策主張和利益訴求”。*王 名：《非營利組織的社會功能及其分類》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第9期。而且“在其他一些社會組織發(fā)達的國家，存在各種各樣的專門性倡導(dǎo)型社會組織，為公共價值或第三部門的共同價值代言并進行政策倡導(dǎo)是它們的核心功能之一。所以，它們也被稱為代言組織?！?賈西津：《民間組織和政府的關(guān)系》，載王 名《中國民間組織30年——走向公民社會1978-2008》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第201頁。在我國，有關(guān)理論對此也有研究，有學(xué)者提出：“西方的非營利組織可以按照功能定位大體分為服務(wù)型和倡導(dǎo)型兩大類型?！?賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第129頁。實踐中，結(jié)合對女性、殘障、艾滋、戶籍等領(lǐng)域平等就業(yè)司法救濟援助的基礎(chǔ)上，社會組織開始了平等就業(yè)政策法律的制定、修改以及具體執(zhí)行的倡導(dǎo)，這些倡導(dǎo)的目的，都是為了改善侵犯平等就業(yè)的“制度性”基礎(chǔ)——法律法規(guī)。在具體的倡導(dǎo)者角色實踐中，較為典型的是婦聯(lián)及有關(guān)社會組織，在涉及女性及所有公民平等就業(yè)法律法規(guī)制定、修改與具體執(zhí)行方面的倡導(dǎo)。此外，社會組織還通過舉報、建議、公開信、社會行動、行為藝術(shù)等方式，對平等就業(yè)相關(guān)政策法律的具體執(zhí)行進行倡導(dǎo)，即倡導(dǎo)式監(jiān)督。*參見《天下公兩周年報告》，南京B組織網(wǎng)站，http://www.tianxiagong.org/；陳麗平《全國婦聯(lián)提案建議保障男女平等權(quán)利 消除招錄女大學(xué)生性別歧視》，《法制日報》2013年3月13日；嚴(yán) 鏵《婦聯(lián)副主席批企業(yè)性別歧視：要武大郎棄穆桂英》，《南方都市報》2014年3月9日；黃小希《全國婦聯(lián)權(quán)益部：支持女大學(xué)生向性別歧視說“不”》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/edu/2013-02/01/c_124307984.htm。

(三)促進平等就業(yè)實踐的研究者

平等就業(yè)權(quán)是所有公民的法定權(quán)利，所有法律都必須公平公正的保障全體公民的此項權(quán)利。但在法律實施層面，由于作為平等就業(yè)權(quán)利主體的公民間客觀存在差異性，并主要體現(xiàn)在行業(yè)與群體屬性方面。這些差異性塑造了平等就業(yè)及其促進的專業(yè)性，這要求承擔(dān)協(xié)助促進平等就業(yè)法律角色的社會組織具備一定的專業(yè)知識。但目前的現(xiàn)實是：一方面，學(xué)術(shù)界對整個領(lǐng)域的專業(yè)性研究非常少；另一方面，僅有的研究存在“不接地氣”的情形。面對支撐促進平等就業(yè)專業(yè)理論知識的匱乏，以及高度專業(yè)性及實踐性的要求，社會組織從自己援助者與倡導(dǎo)者的協(xié)助促進法律角色具體實踐出發(fā)，尋找適宜的專家團隊，開創(chuàng)了一條援助、倡導(dǎo)與研究相結(jié)合的促進平等就業(yè)及角色專業(yè)知識研究之路。這些研究的成果，依據(jù)研究的對象不同，可以分為平等就業(yè)的綜合性促進研究與專門性促進研究兩種。*參見北京A組織網(wǎng)站，http://www.yirenping.org/；深圳C組織網(wǎng)站，http://www.ejicn.org/index.asp；林 露《調(diào)查顯示9成女大學(xué)生遭遇就業(yè)性別歧視》，人民網(wǎng)，http://edu.people.com.cn/n/2013/0510/c1053-21442553.html。此外，為了集思廣益，更為有效的研究出適用于促進平等就業(yè)的多樣化成果，一些社會組織還舉辦了不少專題性研討會，吸引促進平等就業(yè)工作相關(guān)領(lǐng)域的政府人員、大學(xué)教授與法學(xué)研究生、律師、NGO(非政府組織)志愿者，以及勞動者等群體參與。

(四)促進平等就業(yè)信息的傳播者

社會組織在促進平等就業(yè)的過程中，具有雙向性傳播的作用，即在有效溝通政府與公眾的同時，向政府與公眾進行平等就業(yè)及其促進信息的傳播：對于政府而言，社會組織能夠有效收集促進平等就業(yè)的全面與真實信息；對于社會及公眾而言，他們的促進平等就業(yè)意見、訴求等，可以被社會組織進行集中、理性的整合，并傳播給政府。如此，政府就可以依據(jù)社會及公眾的平等就業(yè)需求，做出更為科學(xué)的促進平等就業(yè)決策并執(zhí)行。研究發(fā)現(xiàn)，社會組織的促進平等就業(yè)信息傳播者的角色實踐，可以就平等就業(yè)問題向社會公眾、有關(guān)社會組織進行有效傳播。*參見重慶市婦聯(lián)，重慶市勞動和社會保障局《宣傳貫徹〈就業(yè)促進法〉深入開展“春風(fēng)送崗位”活動》，《中國婦運》2008年第9期；黃溢智《反對招聘中性別歧視的法律行動及其基礎(chǔ)》，載劉小楠，黃 理《反就業(yè)歧視的機制與原理》，北京：法律出版社，2013年，第107～108頁；曹大鵬，周逸雄《武漢光谷步行街頭女生“疊羅漢”呼喚公平求職》，《楚天金報》2012年4月6日；姬 娜，王戈凡等《“花木蘭”穿越現(xiàn)代找工作也得女扮男裝》，《三秦都市報》2012年4月12日；周 竟《女大學(xué)生：行為藝術(shù)抗議就業(yè)性別歧視》，《新華每日電訊》2012年4月27日。為了提高社會組織的協(xié)助促進法律角色的能力，一些社會組織開展了針對社會組織涉及促進平等就業(yè)的知識、技能與經(jīng)驗等信息的傳播活動，這種促進平等就業(yè)傳播者的法律角色主要通過培訓(xùn)的方式展開。*參見北京A組織網(wǎng)站，http://www.yirenping.org/。

三、社會組織促進平等就業(yè)法律角色的闡釋

社會組織在促進平等就業(yè)中扮演著不同的角色：援助者角色豐富了平等就業(yè)司法救濟援助者的角色體系；倡導(dǎo)者角色通過積極參與平等就業(yè)公共事務(wù)決策與立法的討論，增進了社會的韌性與寬容度，積極影響平等就業(yè)公共決策與制度變革，增加了平等就業(yè)立法與決策的合理性基礎(chǔ)；研究者角色總結(jié)、概括與提煉了有益的平等就業(yè)援助與倡導(dǎo)等方面的法律角色促進經(jīng)驗，為社會組織協(xié)助促進其他社會組織、公民平等就業(yè)提供了方向與行動的指引；傳播者角色間接性地承擔(dān)了一些平等就業(yè)信息傳播、法治宣傳與訴求表達的公共職能，塑造了社會組織成為促進平等就業(yè)領(lǐng)域中國家聯(lián)系社會公眾的一個橋梁與紐帶。且公民自發(fā)成立社會組織，或者通過既有的社會組織參與平等就業(yè)政策制定過程，創(chuàng)造了政府和單位體制之外的公民有序政治參與的新渠道，提高了平等就業(yè)公共政策的認(rèn)同程度。同時，社會組織的上述角色功能及其衍生的法律監(jiān)督與法律咨詢效果，還緩解了體制轉(zhuǎn)型過程中的社會合法性危機，填補了某些公共服務(wù)的空缺，為我國社會的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

(一)社會組織促進平等就業(yè)法律角色的特征

在平等就業(yè)司法救濟援助中，這些在殘障群體、基因健康群體、社會出身(戶籍)群體與視力健康群體中開展的平等就業(yè)司法救濟援助，不僅進一步拓展了社會組織援助促進平等就業(yè)的領(lǐng)域，更為這些群體及相關(guān)用人單位帶來一次普遍性的“平等就業(yè)”有司法救濟保障的“啟蒙”與“示范”。這其中，作為被告的用人單位從單純的私人企業(yè)、國有企業(yè)等企業(yè)組織，拓展到了公務(wù)員局、人力資源與社會保障廳/局等“國家機構(gòu)”，以及公辦學(xué)校等“事業(yè)單位”等多元性主體；在訴訟類型方面也開始出現(xiàn)多元化的趨勢，從最初的“民事訴訟”延伸到了“行政訴訟”；勝訴率在不斷提高，無論是乙肝領(lǐng)域、戶籍領(lǐng)域、殘障領(lǐng)域，還是艾滋病領(lǐng)域等，都開始出現(xiàn)勝訴的案件；訴求請求開始涉及增加或修改政策或法律的要求。例如在“全國公務(wù)員招考?xì)埣财缫暤谝话浮钡脑V訟請求中就要求：“判令安徽省人力資源社會保障廳依法制定保障殘疾人參加各類資格、任職類考試的規(guī)范性文件”*魯 琳：《全國公務(wù)員考試殘疾歧視第一案開庭》，《法制日報》2012年6月7日。等；在案源獲取方面，改變了過去被動等待的做法，轉(zhuǎn)為被動與主動相結(jié)合。例如，南京A組織官方網(wǎng)站上發(fā)布了“公益機構(gòu)天下公公開征集第四起艾滋就業(yè)歧視案原告”*南京B組織網(wǎng)站：http://www.tianxiagong.org/show.asp?id=92。的公告；在援助方式方面，也變得更加豐富，已經(jīng)從單純的提供免費法律咨詢、幫助和公益律師，發(fā)展為向媒體及學(xué)者通報案情，接收媒體采訪、報道等，擴大了案件的影響力，持續(xù)推動了艾滋病患者等群體平等就業(yè)議題在國內(nèi)的討論；在援助主體方面，開始由草根社會組織的援助擴展到了諸如婦聯(lián)這樣具有官方背景的社會組織的援助。

在平等就業(yè)法律法規(guī)倡導(dǎo)中，社會組織的平等就業(yè)政策法律倡導(dǎo)者角色實踐展現(xiàn)出了一些特征：與援助者角色相比，社會組織的參與和合作增多了，典型代表是部分婦聯(lián)及其他社會組織間的合作；倡導(dǎo)的領(lǐng)域比較多元，不僅有乙肝攜帶者、女性群體，還有艾滋病患者等；依法并理性地展開倡導(dǎo)，而且倡導(dǎo)的方式多樣，不僅有單獨的口頭與書面建議、立法建議稿、公開信、舉報信、譴責(zé)信、呼吁信、行為藝術(shù)等，還有協(xié)同聯(lián)合的倡導(dǎo)，例如聯(lián)合人大代表與同類機構(gòu)及結(jié)合具體個案等；準(zhǔn)備較為充分，基本都是在大量調(diào)查、研究與實際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出倡導(dǎo)；倡導(dǎo)的對象多元，不僅有向立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)的倡導(dǎo)，還有向企業(yè)、事業(yè)單位的倡導(dǎo)，即不僅倡導(dǎo)制定、修改政策、法律，還倡導(dǎo)平等就業(yè)政策法律的執(zhí)行以及監(jiān)督，甚至還倡導(dǎo)有關(guān)司法解釋的出臺；開始朝一個選定的目標(biāo)與方向，有效整理實踐與倡導(dǎo)經(jīng)驗。

在促進平等就業(yè)實踐的研究中具有非常獨特的優(yōu)勢：首先，研究的實用性強，幾乎都是在多年促進平等就業(yè)協(xié)助援助者與倡導(dǎo)者角色實踐的基礎(chǔ)之上進行，以規(guī)范化、效率化的實踐促進平等就業(yè)，并且，研究者的角色實踐還努力做到與時俱進；其次，研究的類型多樣，從促進平等就業(yè)本身的復(fù)雜性出發(fā)，梳理出了綜合性促進與專門性促進的研究區(qū)分，并在專門性促進研究中區(qū)分地域、勞動者與用人單位等不同群體對象繼續(xù)展開研究，這不僅類型化了研究成果，更增加了成果的實用性與針對性；再次，研究主體的多元性，不僅有各級婦聯(lián)，還有其他一些草根組織的參與；最后，研究方式的復(fù)合性，不僅獨立開展研究，還通過研討會的方式充分吸納促進平等就業(yè)領(lǐng)域中政府工作部門、專家學(xué)者、律師、當(dāng)事人及其群體和同行的建設(shè)性意見。

在促進平等就業(yè)信息的傳播中，不僅可以改善勞動者對平等就業(yè)政策法律的習(xí)慣性質(zhì)疑與抵觸心理，從而幫助勞動者認(rèn)知、理解政府的促進平等就業(yè)有關(guān)政策法律及動向，有效加強政府及政策法律的權(quán)威，還可以幫助同類或其他社會組織了解、學(xué)習(xí)促進平等就業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)，并為愿意參與的社會組織部分角色提供能力支持，如援助者、倡導(dǎo)者、研究者等角色實踐，同時構(gòu)建協(xié)同促進的合作網(wǎng)絡(luò)?？傊?，社會組織促進平等就業(yè)的協(xié)助傳播者角色，符合社會治理中平等就業(yè)及其信息促進，有效“上傳下達”與橫向傳播等的基本需求，該角色能夠有效的填補政府在此領(lǐng)域的不足，促進勞動者平等就業(yè)意識的內(nèi)化，與平等就業(yè)的“社會關(guān)聯(lián)”*[法]涂爾干：《社會分工論》，渠 東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第249頁。鏈條的形成，推動法治社會的建設(shè)。

(二)社會組織促進平等就業(yè)法律角色的困境

經(jīng)過多年的促進平等就業(yè)協(xié)助者角色實踐，對乙肝病毒攜帶者、艾滋病患者、女性等群體與領(lǐng)域中的促進平等就業(yè)已經(jīng)取得了多元的社會與法律效果。如多起平等就業(yè)司法救濟援助第一案、多項平等就業(yè)政策法律倡導(dǎo)、多種促進平等就業(yè)實踐研究報告、多向促進平等就業(yè)信息傳播的出現(xiàn)，以及一些官方機構(gòu)和媒體的認(rèn)可與報道等。同時，促進平等就業(yè)領(lǐng)域中“自下而上”與“自上而下”雙向協(xié)同促進型的共同體正在逐步形成。但總體上看，“協(xié)助促進者”法律角色在促進平等就業(yè)體系中的介入與參與，與《就業(yè)促進法》等有關(guān)法律的預(yù)期，與巨大的現(xiàn)實需求相比還有很多需要突破的困境。而且，研究表明，政府的開放程度越高，即政府允許社會組織在促進平等就業(yè)領(lǐng)域的參與程度越高，給予的扶持越優(yōu)越，則社會組織的能動性與積極性越強，取得的成效也越多越廣。其中，最重要的是政策條件等制度環(huán)境，它們在很大程度上了決定了社會組織協(xié)助促進平等就業(yè)法律角色活動的空間與成效，以及持續(xù)性。這里的制度指的是“一個社會的有效規(guī)制，更為規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定社會演進方式”。*[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第3頁。然而，當(dāng)下的整體制度環(huán)境是：政府觀念陳舊、立法相對滯后、執(zhí)法環(huán)境受約束、司法救濟渠道不暢通等。這些制度性因素的制約，加上社會組織在“協(xié)助促進者”法律角色認(rèn)知、法律角色功能、法律角色屬性與法律角色動機等方面的羈絆，以及促進地域、合作網(wǎng)絡(luò)、組織治理、專業(yè)能力、社會認(rèn)知度、資金籌資、財務(wù)管理、組織身份等方面的限制，使得促進平等就業(yè)中的社會組織法律角色承擔(dān)面臨著各種內(nèi)部與外部、主觀與客觀、宏觀與微觀等并存的困境。這些困境相互交織在一起，嚴(yán)重影響了促進平等就業(yè)的“協(xié)助促進者”法律角色功效的發(fā)揮。

四、社會組織促進平等就業(yè)法律角色的發(fā)展

(一)化解法律角色的內(nèi)部困境

社會組織要不斷轉(zhuǎn)變對“協(xié)助促進者”法律角色制度性空間的認(rèn)知，改變過去“敏感”的項目對象或是領(lǐng)域的“自我設(shè)限”，并在此基礎(chǔ)上尋求具體而適當(dāng)?shù)膮f(xié)助促進法律角色具體類型，規(guī)范自身的法律角色行為，依法做到“補充”而不“主導(dǎo)”“到位”而不“越位或錯位”“理性”而不“激進”，不斷提升法律角色的能力與積累良好的信譽，豐富援助者、倡導(dǎo)者、研究者與傳播者等具體協(xié)助促進角色類型，并促使這些具體促進角色獲得更多的制度性支撐。另外，還要協(xié)調(diào)好角色的“公益人”與“私益人”屬性的沖突，繼續(xù)堅守自己“公益人”的法律角色屬性定位。秉承“公益價值目標(biāo)”，對“私益人”的角色屬性，可通過完善財務(wù)制度、信息披露制度等來實現(xiàn)合理的“自我克制”，維系“公益人”的屬性，同時擺正與堅持公益性動力機制。此外，社會組織還可以依據(jù)具體個案與領(lǐng)域，在不損害組織信譽與社會認(rèn)可的情況下，依法采取適宜選擇的協(xié)助促進策略，逐步的發(fā)展符合自身條件、領(lǐng)域、制度空間的與社會需要的更多角色功能。如不斷提高協(xié)助促進平等就業(yè)社會組織的認(rèn)知度，幫助其獲取更多的“社會資本”；從角色專業(yè)實踐積累及整理、人才隊伍建設(shè)與保障等兩個角度切入，強化社會組織“協(xié)助促進者”法律角色的專業(yè)能力；從“家長式”治理模式、信息公開制度與自律機制等方面，健全角色主體內(nèi)部治理機制；加強與其他組織間的聯(lián)系，借用各種民間或是官方“樞紐型”機構(gòu)提供的機遇與平臺，有效整合促進平等就業(yè)的領(lǐng)域與互動合作網(wǎng)絡(luò)。

(二)解決法律角色的外部困境

促進立法適應(yīng)實踐發(fā)展。立法要不斷具體化“協(xié)助促進者”法律角色主體的概念、范圍、適用領(lǐng)域以及行為類型等。例如，明確確定社會組織協(xié)助促進實踐中的援助者、倡導(dǎo)者、研究者與傳播者等，“協(xié)助促進者”總體性角色具體化的合法性，以避免這些具體的積極角色承擔(dān)法律風(fēng)險的再次出現(xiàn)。同時做好涉及監(jiān)督管理、稅務(wù)與財政等方面優(yōu)惠和相關(guān)程序的立法銜接與修法工作。如加快修訂《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《基金會管理條例》，在法律層面上明確改變“雙重管理制度”；加快推動《中華人民共和國行業(yè)協(xié)會法》《中華人民共和國社會組織法》等有關(guān)基本法律法規(guī)的起草與制訂工作，盡快健全法律規(guī)范體系，以適應(yīng)社會組織協(xié)助促進平等就業(yè)法律角色實踐發(fā)展的需要，并將有關(guān)的工作全面納入法制化軌道；立法還要注意吸納部分具有豐富角色實踐經(jīng)驗的典型社會組織參與，充分發(fā)揮它們的立法參與功效。此外，在國家層面，可以繼續(xù)出臺一些綜合性的政策支持體系，并盡可能地通過“高層協(xié)調(diào)機構(gòu)提高政策的整合能力，為社會組織發(fā)展提供強有力的制度保障”。*黃曉勇：《中國民間組織報告》(2011—2012)，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012年版，第51-52頁。

構(gòu)建寬松型的執(zhí)法環(huán)境。首先，更新政府觀念，本質(zhì)上來看，社會組織參與促進平等就業(yè)的根本目標(biāo)與政府目標(biāo)具有一致性：促進平等就業(yè)，保障就業(yè)權(quán)實現(xiàn)，不存在給政府“添亂”“多事”與“找茬”的動機與行動。因此，各級政府及職能部門應(yīng)該逐漸更新觀念，認(rèn)識到促進平等就業(yè)領(lǐng)域與社會組織法律角色之間是一種“合作協(xié)同”關(guān)系，并不斷樹立與鞏固這種觀點。其次，合理的登記注冊與監(jiān)督管理。在登記注冊方面，從法律上簡化社會組織登記注冊程序，逐步降低準(zhǔn)入門檻，有效改變現(xiàn)行許可制度。對這些協(xié)助促進平等就業(yè)的社會組織，還可以采取有區(qū)別的認(rèn)證、登記與備案三級登記制度，以更有效率的賦予它們合法身份；在監(jiān)督管理方面，改變不符合時代發(fā)展需求的分類行政控制方式，建立合理分類監(jiān)管方法，分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與登記注冊的三類標(biāo)準(zhǔn)保持一致。同時還要發(fā)揮“政府孵化”*指的是由政府及其職能部門主導(dǎo)的社會組織孵化工作，例如各種各樣的孵化基地與孵化器等。與“社會孵化”*指的是由政府及其職能部門之外的社會力量主導(dǎo)的社會組織孵化工作，例如支持型社會組織的孵化。等有益機制的作用。最后，有序放開資金管理制度，在法律允許的條件下，職能部門及執(zhí)法人員不得因為好惡等原因，違法要求提供年檢資金信息等；對境外捐助資金的管理，應(yīng)改變過去的差別性對待，堅持平等原則辦理境外資助資金的領(lǐng)取手續(xù)。

暢通權(quán)益司法救濟渠道。采取有效措施激活《中華人民共和國民事訴訟法》第15條與《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第54條等法律規(guī)定的社會組織“支持起訴”制度；有效貫徹落實與推廣“立法登記制度”及有關(guān)規(guī)定；總結(jié)既有的環(huán)境權(quán)益保護與消費者權(quán)益保障領(lǐng)域的公益訴訟制度，多年來的法制建設(shè)與司法實踐經(jīng)驗，以及“殘疾人維權(quán)的公益訴訟制度”建構(gòu)的改革試驗，并參照這些先驗性法律經(jīng)驗，在一些地域與群體內(nèi)的促進平等就業(yè)中進行平等就業(yè)公益訴訟試點，由全國及省級婦聯(lián)、殘聯(lián)或就業(yè)促進會、殘疾人互助促進會，以及前述援助實踐經(jīng)驗豐富的草根組織，依法享有平等就業(yè)公益訴訟的原告主體資格。同時，通過成立官方或民間的平等就業(yè)司法救濟法律援助支持基金等方式，參照自然之友成立“環(huán)境公益訴訟支持基金”的做法，由政府或社會組織逐步設(shè)立專項的平等就業(yè)公益訴訟支持基金，用于資助與支持公民個人及具有公益訴訟主體資格的社會組織提起平等就業(yè)維權(quán)公益訴訟。

結(jié) 語

對于社會組織的平等就業(yè)“協(xié)助促進者”法律角色，各級政府要通過在法律政策上的支持與在體制上的吸納，引導(dǎo)社會組織的平等就業(yè)“協(xié)助促進者”法律角色往國家期望和社會公眾需要的方向發(fā)展和完善。同時，推動女性、身高、基因、疾病、出身等更多領(lǐng)域的平等就業(yè)，并充分激活婦聯(lián)、殘聯(lián)、就業(yè)促進會等官方社會組織的協(xié)助，促進法律角色實踐活力，以發(fā)揮各類社會組織的多種積極法律角色功效，促進平等就業(yè)協(xié)同促進角色體系與保障機制的完善，以及社會治理創(chuàng)新的有序推進。

(責(zé)任編輯 甘霆浩)

A Thesis on Legal Roles of Social Organizations in Promoting Employment Equality

LIU Hongchun

As the employment system is being transformed and social organizations are rapidly developing, legislation for promoting employment equality has gained momentum. The 1 national act and 26 local acts enacted since 2007 have granted social organizations the role of assistant promoters of employment equality. After several decades’p ractice in helping promoting employment equality, the legal role of social organizations can be divided into four types: helper in legal aid, advocate of laws, researcher in equality promotion practice and disseminator of information on promoting employment equality. However, the fulfillment of the above four roles is faced with both internal and external constraints. To remove the constraints, correlative measures such as legalizing promotion policies should be taken in order to meet the need for building the national system for employment equality promotion and its legal roles. The national system will provide impetus for the legal roles of social organizations in promoting employment equality and ensure the continuous improvement of the system for promoting employment equality in the long run.

right for employment equality, legal roles, legal aid, policy advocacy

云南大學(xué)2015年人文社科青年研究基金項目“社會組織促進平等就業(yè)的法律實踐研究”階段性成果(15YUNHSS020)；民政部2015年“中國社會組織建設(shè)與管理”理論研究部級課題“中國特色新型社會智庫的功能、管理與發(fā)展研究”階段性成果(2015MZR001-30)

劉紅春，云南大學(xué)法學(xué)院講師、博士(云南 昆明，650091)。

C916

A

1001-778X(2017)01-0108-07