李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

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【檢察建設(shè)】

檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件終結(jié)機(jī)制淺議

李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

建立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制是為了更好地暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問(wèn)題，更好地維護(hù)司法權(quán)威。檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)制度完善路徑：一是發(fā)揮檢察監(jiān)督制約作用，增強(qiáng)辦案實(shí)效；二是建立信息共享平臺(tái)，提高協(xié)作合力；三是加大基層院在終結(jié)程序的作用，順暢機(jī)制運(yùn)行。

檢察機(jī)關(guān)；信訪案件；終結(jié)程序

一、檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件概述及研究意義

檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件是指公民、法人或者其他單位通過(guò)信訪渠道反映的屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的控告申訴案件，包括涉檢信訪案件和訴訟監(jiān)督案件。涉檢信訪案件包括四類，分別是：(1)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件；(2)反映檢察機(jī)關(guān)在群眾舉報(bào)線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；(3)反映檢察機(jī)關(guān)違法違規(guī)辦案或是檢察人員違法違紀(jì)的案件；(4)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行國(guó)家賠償或是賠償監(jiān)督的案件。訟訴監(jiān)督案件包括五類，分別是：(1)不服公安機(jī)關(guān)的刑事處理決定；(2)反映公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，要求檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的案件；(3)不服人民法院的生效判決、調(diào)解書(shū)的案件；(4)反映審判人員在審判程序中存在違法行為；(5)反映民事執(zhí)行活動(dòng)存在違法行為，要求檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)行法律監(jiān)督的案件。

檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪工作就是研究如何在檢察工作中推動(dòng)涉法涉訴信訪案件及時(shí)有效化解。在檢察環(huán)節(jié)化解社會(huì)矛盾的做法一直以來(lái)得到中央政法委的肯定。如2013年孟建柱書(shū)記在全國(guó)政法工作會(huì)上提出“把涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來(lái)，符合條件的導(dǎo)入司法程序”。近幾年，各級(jí)人民檢察院按照涉法涉訴改革的要求，積極落實(shí)中央政法工作會(huì)議的精神，將普通信訪與涉法涉訴信訪相分離，通過(guò)控告申訴程序?qū)⑸娣ㄉ嬖V信訪案件納入檢察工作中來(lái)。在檢察環(huán)節(jié)內(nèi)部，控申部門(mén)按照法律管轄規(guī)定和信訪案件性質(zhì)進(jìn)行分流，將涉法涉訴信訪歸口為舉報(bào)、控告、申訴類案件進(jìn)行辦理，從而滿足人民群眾權(quán)利救濟(jì)的要求。

建立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制是為了更好的暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問(wèn)題，更好地維護(hù)司法權(quán)威。涉法涉訴信訪終結(jié)制度來(lái)源于信訪終結(jié)機(jī)制。在《中華人民共和國(guó)信訪條例》(以下簡(jiǎn)稱《信訪條例》)中明確規(guī)定了三級(jí)終結(jié)機(jī)制，即原受理信訪案件的單位或部門(mén)向信訪人出具《信訪事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)》后，如果信訪人對(duì)答復(fù)意見(jiàn)不同意，就可以向其上級(jí)主管部門(mén)或上一級(jí)行政單位提出復(fù)查。復(fù)查單位受理后，30日內(nèi)應(yīng)出具復(fù)查意見(jiàn)。如果對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍不同意，按照同樣的原則，再申請(qǐng)復(fù)查的上一級(jí)單位進(jìn)行復(fù)核。如果信訪人復(fù)核意見(jiàn)仍不同意，就同一事實(shí)和理由繼續(xù)反映的，信訪部門(mén)就不再受理了，此時(shí)信訪程序就終結(jié)了。但是涉法涉訴信訪案件終結(jié)制度和普通信訪終結(jié)制度還存在區(qū)別。這主要是由于信訪(訪)和司法(訴)的不同屬性決定的。簡(jiǎn)單的說(shuō)，信訪以化解社會(huì)矛盾，維護(hù)穩(wěn)定為目標(biāo)，而司法以公平正義為目標(biāo)；信訪的處理結(jié)果往往更注重實(shí)體正義，而司法注重實(shí)體正義的同時(shí)還強(qiáng)調(diào)程序正義；信訪的法律程序性較弱，而司法的程序性較強(qiáng)；司法要求裁判具有既定力和終局性，而信訪往往不具有最終的糾紛解決裁判權(quán)。司法的這些屬性體現(xiàn)在涉法涉訴案件終結(jié)上就是：(1)如果矛盾解決的最終裁判非經(jīng)司法機(jī)關(guān)依照法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人不得撤銷和改變；(2)在裁判沒(méi)有依法撤銷之前，矛盾爭(zhēng)議雙方必須遵守裁判的結(jié)果；(3)司法機(jī)關(guān)作出具體生效的裁判后，不得再將這一糾紛納入司法裁判的范圍，也就是“一事不再理” 法律原則的具體體現(xiàn)。完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)機(jī)制，對(duì)貫徹司法原則和司法屬性具有重要意義。國(guó)家司法權(quán)是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，不能因?yàn)樯娣ㄉ嬖V信訪案件具有信訪屬性，也不能因?yàn)樾旁L人無(wú)休止的各種形式反復(fù)的申請(qǐng)、訴求，更不能因?yàn)椴缓侠淼目己藱C(jī)制，從新啟動(dòng)案件調(diào)查，從而使信訪人獲得法律之外的額外利益，這樣勢(shì)必造成惡劣的影響，導(dǎo)致全社會(huì)的“信訪不信法”的大眾心里，從而進(jìn)一步損害司法權(quán)威。所以，強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)尤其是檢察機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪案件的終結(jié)機(jī)制是十分必要的。對(duì)于已經(jīng)充分行使權(quán)利，反映事項(xiàng)已經(jīng)得到公正處理，仍然反復(fù)多次信訪案件，依法按程序作出終結(jié)決定，不僅維護(hù)了司法權(quán)威和信訪秩序，有效解決無(wú)限控告申訴問(wèn)題，而且有利于提高涉法涉訴信訪法治化工作水平。

二、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題

(一)分流環(huán)節(jié)不順暢

檢察環(huán)節(jié)的首辦責(zé)任制對(duì)應(yīng)的是涉法涉訴信訪案件在檢察環(huán)節(jié)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的機(jī)制，也就是說(shuō)，案件線索經(jīng)控申科分流到反貪局、瀆檢局、民行科等業(yè)務(wù)部門(mén)，由業(yè)務(wù)部門(mén)首辦，并對(duì)案件查處負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)部門(mén)將結(jié)果反饋給控申部門(mén)，控申科對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督。但在司法實(shí)踐中，還存在另外的情況，即涉法涉訴信訪案件經(jīng)審查，不屬于檢察院管轄，或是其中信訪內(nèi)容反映的主要問(wèn)題不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄，需要將案件線索移送其他司法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)職能部門(mén)。在具體操作中，既不能通過(guò)統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)向其他機(jī)關(guān)職能部門(mén)流轉(zhuǎn)案件線索，也不能在現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)過(guò)后對(duì)案件查處情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。其他機(jī)關(guān)職能部門(mén)也沒(méi)有義務(wù)或是意愿向檢察機(jī)關(guān)反饋查辦結(jié)果，正是由于這些信訪案件具有跨機(jī)關(guān)、跨職能部門(mén)的特點(diǎn)，缺乏配套機(jī)制，很容易出現(xiàn)“踢皮球”的特點(diǎn)，會(huì)影響涉法涉訴信訪案件的實(shí)際辦理效果，也容易造成潛在的矛盾隱患。

(二)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不完善

在處理涉法涉訴信訪問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)與其他有關(guān)單位，如政法委、區(qū)委信訪辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及其他責(zé)任單位沒(méi)有完全建立起溝通協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。也就是說(shuō)，在內(nèi)外部或是上下級(jí)的協(xié)調(diào)配合上，缺乏統(tǒng)一的安排部署及行之有效的信息共享平臺(tái)和協(xié)作配合平臺(tái)，大多數(shù)采取的是個(gè)案協(xié)調(diào)的機(jī)制。以天津市寶坻區(qū)人民檢察院上半年來(lái)為例，由區(qū)委政法委牽頭，區(qū)信訪部門(mén)、土地部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、街鎮(zhèn)政府、紀(jì)檢部門(mén)、還有檢察院共同參與組成聯(lián)合調(diào)查組，負(fù)責(zé)處理涉法涉訴信訪案件。這樣的聯(lián)合調(diào)查組成立了3次，都是以個(gè)案為由發(fā)起的。以其中一件涉法涉訴案件為例，同樣的信訪內(nèi)容，檢察院調(diào)查過(guò)，紀(jì)檢委也調(diào)查過(guò)，并給予相關(guān)責(zé)任人紀(jì)律處分，但是由于信訪人并不滿意處理結(jié)果，繼續(xù)上訪，于是由區(qū)委政法委牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組重新調(diào)查，調(diào)查結(jié)果還是如此。由于缺乏事前相應(yīng)的信息溝通共享平臺(tái)，僅是在事后以個(gè)案為由成立調(diào)查組，不僅糾紛得不到解決，而且浪費(fèi)司法資源，最關(guān)鍵的是反復(fù)的申請(qǐng)和請(qǐng)求后，啟動(dòng)重新調(diào)查程序嚴(yán)重挑戰(zhàn)了裁判的權(quán)威和司法的公信力。

(三)終結(jié)程序有待合理設(shè)計(jì)

《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》第八條第一款規(guī)定“作出審查、復(fù)查決定的省級(jí)以下人民檢察院認(rèn)為案件符合終結(jié)條件的，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向省級(jí)檢察院書(shū)面申報(bào)終結(jié)”。也就是說(shuō)，基層檢察院要想終結(jié)一件涉法涉訴信訪案件，最終要由省級(jí)人民檢察院決定。之所以這樣規(guī)定是為了謹(jǐn)慎行事，防止錯(cuò)誤的終結(jié)阻礙了人民群眾表達(dá)訴求的渠道和方式。但是，這樣規(guī)定有一個(gè)明顯的弊端，即加大了省級(jí)人民檢察院工作人員的工作量。按照信訪量從基層到省級(jí)是呈現(xiàn)倒三角的趨勢(shì)，越往省級(jí)信訪量越多。在司法實(shí)踐中，終結(jié)程序復(fù)雜，效率不高，對(duì)省級(jí)有限的司法資源也是一種浪費(fèi)，結(jié)果是省級(jí)檢察院控申工作人員，往往沒(méi)有多大終結(jié)信訪案件的意愿，遇到重復(fù)信訪案件習(xí)慣于移送給屬地的基層檢察院辦理。

三、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)制度的完善

(一)發(fā)揮檢察監(jiān)督制約作用，增強(qiáng)辦案實(shí)效

1.發(fā)揮控申的內(nèi)部監(jiān)督職能。對(duì)于納入司法程序的涉法涉訴信訪案件，堅(jiān)決按照法定時(shí)效、程序、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分流、催辦、督辦、答復(fù)。通過(guò)不立案線索審查、審查辦理阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行駛訴訟權(quán)利行為的控告或申訴、審查辦理本院辦理案件中違法行為的控告或申訴等工作，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、提高辦案質(zhì)量，彌補(bǔ)內(nèi)部環(huán)節(jié)的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。

2.對(duì)于普通信訪與涉法涉訴信訪相交織，群眾一信多投、多處反映，檢察院和行政機(jī)關(guān)重復(fù)受理的情況，控申部門(mén)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的受案范圍將訴訪分離，做好歸口管理工作，堅(jiān)決防止“踢皮球”現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于由其他機(jī)關(guān)職能部門(mén)主辦，檢察機(jī)關(guān)協(xié)辦的案件，訴至檢察機(jī)關(guān)，控告申訴部門(mén)提出處理意見(jiàn)，導(dǎo)出相應(yīng)的主辦單位，檢察機(jī)關(guān)做好協(xié)辦工作。在司法程序之外可以通過(guò)法律調(diào)查研究，并輔之以檢察建議、糾正違法等形式推動(dòng)主辦部門(mén)對(duì)涉法涉訴案件中矛盾予以化解。

(二)建立信息共享平臺(tái)，提高協(xié)作合力

除了應(yīng)用檢察系統(tǒng)自身的統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理進(jìn)入檢察系統(tǒng)內(nèi)部的涉法涉訴信訪案件 (通過(guò)統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)登記、分流、管理、督辦、催辦、答復(fù)舉報(bào)、控告申訴案件)外，建議建立涉法涉訴信息平臺(tái)，在不同單位之間，不同職能部門(mén)之間，上下級(jí)之間實(shí)現(xiàn)信息共享，有關(guān)涉法涉訴辦理單位在此平臺(tái)可以查閱案件辦理流程信息，實(shí)現(xiàn)辦案信息橫向共享、縱向聯(lián)通、機(jī)構(gòu)之間縱向聯(lián)動(dòng)。只要是不涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私的案件及其他不違反相關(guān)保密要求的案件，都可以在這個(gè)平臺(tái)上共享辦案信息和辦案相關(guān)資料，打破各個(gè)司法系統(tǒng)“各自為戰(zhàn)”、封閉沒(méi)有交流的狀態(tài)，避免多部門(mén)都受理的情況，從而在提高司法資源利用效率和維護(hù)信訪人合法權(quán)益方面實(shí)現(xiàn)平衡。

(三)加大基層院在終結(jié)程序的作用，順暢機(jī)制運(yùn)行

為進(jìn)一步提高效率，提高司法資源利用率，建議將終結(jié)決定權(quán)下放，由省級(jí)院下降到地市級(jí)檢察院。即由基層檢察院檢委會(huì)審議決定是否要對(duì)某一涉法涉訴案件實(shí)行終結(jié)，然后把需要終結(jié)的案件向地市級(jí)檢察院報(bào)批。地市級(jí)人民檢察院在決定是否批準(zhǔn)時(shí)，主要審核終結(jié)報(bào)告、案件審查或是復(fù)查意見(jiàn)、控告申訴材料、相關(guān)法律文書(shū)以及必要的案卷材料。具體流程由控申部門(mén)接受材料并作形式審查，查看申報(bào)材料是否齊全。材料齊全的在一定期限內(nèi)根據(jù)案件性質(zhì)和檢察院內(nèi)部職能分工移送偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等部門(mén)審查辦理。承辦部門(mén)指定專人辦理，對(duì)案件證據(jù)事實(shí)、法律適用問(wèn)題以及善后問(wèn)題進(jìn)行全面必要的核實(shí)，提出是否同意的審查意見(jiàn)，并提交檢委會(huì)審議討論決定。也就是說(shuō)，一件涉法涉訴案件要是順利終結(jié)，需要經(jīng)歷兩級(jí)檢委會(huì)討論審議。這充分體現(xiàn)了司法環(huán)節(jié)處理涉法涉訴案件“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。

四、終結(jié)涉法涉訴信訪案件中應(yīng)注意的問(wèn)題

(一)注意終結(jié)程序和其他程序的銜接

涉法涉訴案件順利終結(jié)后，對(duì)于符合司法救助條件的，及時(shí)依法啟動(dòng)司法救助程序，開(kāi)展救助工作；對(duì)于符合國(guó)家司法賠償?shù)陌讣?，依?dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)國(guó)家賠償程序。對(duì)于已經(jīng)終結(jié)的涉法涉訴案件，人民檢察院原則上不予受理，也不再啟動(dòng)復(fù)查程序，上級(jí)檢察院也不再將案件移送下級(jí)檢察院辦理；除非出現(xiàn)新的證據(jù)線索，足以改變?cè)幚頉Q定的，人民檢察院依法開(kāi)展復(fù)查工作。

(二)注意終結(jié)程序和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系

涉法涉訴案件的終結(jié)不代表案件喪失任何救濟(jì)渠道。案件終結(jié)后，人民檢察院在做好釋法說(shuō)理、心里疏導(dǎo)的同時(shí)，積極通過(guò)信息共享平臺(tái)將案件情況通報(bào)給案件管轄地或是信訪人住所地的基層政府，報(bào)請(qǐng)政法委、信訪辦等牽頭單位協(xié)調(diào)基層組織做好再次的教育疏導(dǎo)以及其他幫扶救困工作。

(三)注意終結(jié)程序后違法信訪和合法信訪的區(qū)別

綜上所述，涉法涉訴案件終結(jié)后，控告人、申訴人提交新的足以改變?cè)幚頉Q定的證據(jù)后，可以重新啟動(dòng)復(fù)查程序，這屬于正常信訪的范圍。要是控告人、申訴人有違法鬧訪、擾亂機(jī)關(guān)正常的辦公秩序及危及公共安全等違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安部門(mén)處理。

[1]常本勇.淺議檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪工作[J].人民檢察,2013(18).

[2]陳興良.寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[3]秦文國(guó).試論檢察委員會(huì)在涉檢信訪終結(jié)中的作用[J].湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào),2015(2).

[4]楊文杰.涉法涉訴信訪案件終結(jié)的效力及其適用[J].政治法律研究,2016(6).

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

2017-07-13

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控申科助理檢察員。

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1672-1500(2017)03-0042-03