周青梅

(山東青年政治學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，濟(jì)南 250103)

基于PPP模式應(yīng)用和社會(huì)組織建設(shè)的我國養(yǎng)老服務(wù)供給研究

周青梅

(山東青年政治學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，濟(jì)南 250103)

養(yǎng)老服務(wù)的供給主體是多元的，包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)化供給是主流和方向。目前我國存在的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡是由政府、市場(chǎng)和社會(huì)的同時(shí)失靈造成的。我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差別較大，應(yīng)同時(shí)借鑒北歐國家的政府出資、社會(huì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營與英美國家的市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式。在PPP模式的具體運(yùn)用上借鑒萬科模式，推動(dòng)企業(yè)與社會(huì)力量的合作，并扶持社會(huì)組織發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)供給；多元主體；社會(huì)組織；PPP模式

我國1999年就已進(jìn)入老齡化社會(huì),老年人口增速快、規(guī)模大，養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻，成為當(dāng)前亟待解決的重大民生問題。目前我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域面臨著供需失衡，這種失衡既有總量供給上的失衡，即養(yǎng)老服務(wù)資源不足、規(guī)模過小、質(zhì)量不高；也存在結(jié)構(gòu)性失衡，即專業(yè)化程度低、運(yùn)作不規(guī)范，養(yǎng)老服務(wù)供給不能滿足多樣化、個(gè)性化的需求。

西方國家養(yǎng)老服務(wù)的多元化供給格局已經(jīng)形成，PPP模式運(yùn)用較為成熟，社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)流暢且在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮了較大作用。國外學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)由政府和企業(yè)出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以政府購買服務(wù)的方式交由社會(huì)組織運(yùn)營。在我國，單靠政府投資和提供養(yǎng)老服務(wù)已無法滿足不斷增長的需求，養(yǎng)老服務(wù)的多元主體供給已經(jīng)成為一種趨勢(shì)(侯東岳，2013)[1]。培育并且厘清不同主體之間的關(guān)系、引進(jìn)社會(huì)資本，即公私合作的PPP模式是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑(巢瑩瑩、張正國，2016)[2]。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的模式(李長遠(yuǎn)，2015)[3]、績效評(píng)價(jià)與監(jiān)督、社會(huì)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀和困境、政府與企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)中的定位等問題有較多研究。多認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該在養(yǎng)老體系中發(fā)揮支撐作用、應(yīng)該營造社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的制度法律環(huán)境。

即有研究對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)我國養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀、更好地解決供需失衡問題提供了借鑒。但是從PPP模式與社會(huì)組織相結(jié)合角度研究養(yǎng)老服務(wù)供給的文獻(xiàn)還不多，一些問題需要厘清和深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步的研究很有必要。

一、養(yǎng)老服務(wù)的供給主體與供給模式

在養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的不同階段，政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭的責(zé)任關(guān)系是不斷變化的，對(duì)其關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本前提，也是探索更合適的養(yǎng)老服務(wù)供給模式的基礎(chǔ)。

(一)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性

養(yǎng)老服務(wù)是一種特殊的公共產(chǎn)品，是社會(huì)福利的重要組成部分，具有正外部性、公共性和福利性。但是養(yǎng)老服務(wù)不是純粹的公共產(chǎn)品，就其經(jīng)濟(jì)屬性來說，同時(shí)具有私人物品、準(zhǔn)公共物品與純公共物品的三種特征。

養(yǎng)老服務(wù)首先是一種私人物品。私人物品具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，可以完全實(shí)行市場(chǎng)化供給，價(jià)格由供求關(guān)系決定。一些有較高收入、追求較高品質(zhì)生活的老年人，將養(yǎng)老服務(wù)視為一般性產(chǎn)品來購買，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求更多元、期待更高。

養(yǎng)老服務(wù)也具有準(zhǔn)公共物品的屬性。消費(fèi)上不具有排他性，同樣處境的老人都可以享受類似服務(wù)，但是具有競(jìng)爭(zhēng)性。這類服務(wù)主要針對(duì)城市與農(nóng)村中的“空巢老人”，隨著年齡增大，需要生活照料、生病看護(hù)等服務(wù)。

對(duì)于農(nóng)村中的“五?！崩先耍姽褮埣怖先?，“三無”老人等最需關(guān)懷的弱勢(shì)群體，其養(yǎng)老服務(wù)就屬于政府“?；?，兜底線”的范疇，應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)提供。這類養(yǎng)老服務(wù)具有純公共產(chǎn)品的特征。

養(yǎng)老服務(wù)關(guān)乎千家萬戶的民生福祉，不同類別的養(yǎng)老服務(wù)具有不同的特點(diǎn)與監(jiān)護(hù)方案，精準(zhǔn)養(yǎng)老就是對(duì)老年人進(jìn)行精細(xì)化分類與服務(wù)，以增進(jìn)社會(huì)福利，提高資源使用效率。

(二)養(yǎng)老服務(wù)的多元供給主體與市場(chǎng)化選擇

1.養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的現(xiàn)實(shí)選擇

世界范圍內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)供給主體經(jīng)歷了一個(gè)從家庭到社會(huì)的演變過程。目前，家庭、政府、企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體，“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體”的新型市場(chǎng)化和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給已成為未來發(fā)展趨勢(shì)。

多元供給模式源于20世紀(jì)80年代奧斯特羅姆(Ostrom)夫婦的多中心治理理論(polycen-tric governance)。多元供給模式下，代表公共部門的政府、代表私人部門的市場(chǎng)和代表第三部門的社會(huì)相互合作、競(jìng)爭(zhēng)及制衡，彌補(bǔ)單方面供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的不足。在滿足公眾復(fù)雜多變的需求方面，多元主體供給模式更為靈活和有效，因而受到理論界和各國政府的廣泛認(rèn)同。

福利多元主義認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品由傳統(tǒng)的單一政府提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、市?chǎng)、家庭、非營利組織、社區(qū)、志愿組織等共同來提供，有利于服務(wù)效率的增進(jìn)和質(zhì)量的提高。

委托代理理論認(rèn)為，在政府、私人部門、非政府組織之間，不同層級(jí)的政府或者政府部門之間，可以建立養(yǎng)老服務(wù)的多層次委托代理關(guān)系，委托人和代理人之間以契約形式將服務(wù)外包。即由政府購買，通過營利與非營利組織來提供基本養(yǎng)老服務(wù)。這樣，作為初始委托人的需求方，各級(jí)政府和政府部門、營利與非營利組織之間形成了多層級(jí)的委托代理關(guān)系。政府既是代理人又是委托人，營利與非營利組織是養(yǎng)老服務(wù)的具體提供者，是最終代理人。[4]

多元養(yǎng)老服務(wù)主體的形成，意味著養(yǎng)老服務(wù)供給社會(huì)化發(fā)展方向的推進(jìn)。政府是承擔(dān)養(yǎng)老供給的第一責(zé)任主體，但是由于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品具有公益性和正外部性，完全由政府供給不具有可持續(xù)性，完全由市場(chǎng)供給不符合產(chǎn)品的本質(zhì)，完全由社會(huì)力量供給無法獨(dú)立生存。隨著養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化及市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，企業(yè)和社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)該承擔(dān)更多責(zé)任。多方擔(dān)責(zé)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系應(yīng)該是，政府首先盡責(zé)，家庭、市場(chǎng)、社會(huì)力量積極介入、共同參與。

2.養(yǎng)老服務(wù)供給的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)

在未來較長一段時(shí)間，養(yǎng)老服務(wù)將趨向于社會(huì)化、市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。市場(chǎng)主體中，作為生產(chǎn)者的企業(yè)，以追求利潤為目的，遵循市場(chǎng)規(guī)律，通過價(jià)格機(jī)制提供市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。政府和各類社會(huì)組織提供準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和純粹養(yǎng)老產(chǎn)品，不以盈利為目的，而是著眼于民生福利。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是資源配置的主體。理論界認(rèn)為，市場(chǎng)主體在利用資源上比政府有效率，且可以提供多樣化和個(gè)性化的服務(wù)產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)供給應(yīng)該是主流。政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管，而將養(yǎng)老服務(wù)以委托代理、外包、民營化和市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施。

西方國家的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化并實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)運(yùn)作，政府不再是唯一的福利提供者，私營化是改革方向且占有非常重要的地位。瑞典、丹麥等北歐福利國家有著完善的社會(huì)化養(yǎng)老體系，政府是當(dāng)然的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營資本中政府資本占70-80%，但是由社會(huì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營，越來越多的非營利組織及團(tuán)體參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來。[5]

在英國，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)發(fā)展成為靠市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，20世紀(jì)90年代基本上實(shí)現(xiàn)了私有化，企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。企業(yè)為老年人提供家庭護(hù)理與保健服務(wù)，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)失能失智老人，并做到了專業(yè)化發(fā)展。如英國最大養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)之一的巴切斯特衛(wèi)生保健集團(tuán)，針對(duì)阿爾茨海默氏癥患者開辦的高質(zhì)量療養(yǎng)院全球聞名，它擁有220家養(yǎng)老院和療養(yǎng)院，入院老人超過1萬人①，企業(yè)也獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。

英國全國目前有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約1.8萬家，護(hù)理機(jī)構(gòu)近6000個(gè)，各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年均入住近40萬人。在養(yǎng)老服務(wù)中盡管企業(yè)扮演著主要角色，但對(duì)于低收入者來說，英國政府卻是“最終的付款人”，起到托底作用。[6]

在美國，養(yǎng)老服務(wù)模式是完全市場(chǎng)化的，已形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈，政府制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范管理。[7]

據(jù)預(yù)測(cè)，到本世紀(jì)中葉,我國老年人口總數(shù)將達(dá)4.8億,占人口總數(shù)的30%，其中60-69歲老年人占比55%。據(jù)全國老齡工作委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)需求為3萬億元，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)到6萬億元②。養(yǎng)老服務(wù)需求屬于剛性需求,我國未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有著廣闊的發(fā)展空間。

我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距大，國外的經(jīng)驗(yàn)不能完全植入。農(nóng)村和落后地區(qū)可以借鑒福利國家的養(yǎng)老模式，政府承擔(dān)更多的責(zé)任。一二線城市可以采取美國市場(chǎng)化的商業(yè)模式來運(yùn)作，根據(jù)供需關(guān)系提供服務(wù)，社會(huì)資本須真正參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以提供真正的市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。

(三)“多重失靈”下的養(yǎng)老服務(wù)供給模式探索

1.“多重失靈”的養(yǎng)老服務(wù)供給困境

目前在我國，多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給局面并未形成，出現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量三重失靈現(xiàn)象。體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)供給主體職責(zé)不清，政府履職存在缺位、越位問題；市場(chǎng)配置資源的作用沒有充分發(fā)揮，潛力沒有得以充分釋放；社會(huì)力量的作用有待進(jìn)一步提高等。

首先，政府會(huì)失靈，表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)供給不足、供給的高成本低效率、行為失范等。多元主體養(yǎng)老服務(wù)供給局面并未形成，與政府“缺位”有很大關(guān)系。政府是養(yǎng)老服務(wù)供給的核心，擔(dān)負(fù)著制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行、平衡主體間關(guān)系、促進(jìn)市場(chǎng)主體與社會(huì)組織發(fā)展的責(zé)任。但是我國的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化過程卻演變?yōu)檎?zé)任收縮和轉(zhuǎn)移的過程，政府沒有做到完全履責(zé)。另一方面政府存在“越位”現(xiàn)象。傳統(tǒng)思維下政府仍習(xí)慣將社會(huì)組織作為下屬單位，干涉其社會(huì)活動(dòng)，變相代替社會(huì)組織行使最終代理人職能。政府也存在“錯(cuò)位”問題，表現(xiàn)為與市場(chǎng)的職能邊界不清晰，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在政府控制下發(fā)展受到制約，沒能承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任。 “缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”制約了政府作用的發(fā)揮。

其次，市場(chǎng)會(huì)失靈。生產(chǎn)經(jīng)營性的養(yǎng)老服務(wù)為現(xiàn)代服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，按市場(chǎng)化要求自主經(jīng)營。但是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一種微利行業(yè)，投資長、見效慢，以追求利潤為目標(biāo)的企業(yè)很多都不愿意進(jìn)入。而先期進(jìn)入的企業(yè)對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)又形成了壟斷，其它的企業(yè)很難與之競(jìng)爭(zhēng)。不完全競(jìng)爭(zhēng)與壟斷現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)了失靈。

政府與市場(chǎng)“雙重失靈”的解決辦法是引入第三方的社會(huì)力量，通過政府購買服務(wù)的方式由非營利的社會(huì)組織承擔(dān)更多責(zé)任。但是我國社會(huì)組織發(fā)展不夠，處在低層次，面臨的問題多多。“失靈”的社會(huì)組織沒能為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供應(yīng)有支持。

解決“多重失靈”問題，形成多元協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，最核心的是從政府治理入手，規(guī)范政府行為。政府要尊重市場(chǎng)規(guī)律，積極作為，降低民間資本進(jìn)入門檻，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，為市場(chǎng)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“保駕護(hù)航”。

2.我國養(yǎng)老服務(wù)供給的新模式與新業(yè)態(tài)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老模式的深刻變革。目前，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式日漸式微，居家養(yǎng)老具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)，最適合我國國情。建設(shè)以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系、形成“9073”(即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老人數(shù)分別占90%、7%、3%)的養(yǎng)老服務(wù)格局是我們的目標(biāo)。居家養(yǎng)老在實(shí)踐中探索出了各種新模式和新興業(yè)態(tài)，推動(dòng)了養(yǎng)老事業(yè)更加多元化的發(fā)展。

(1)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。由于高齡、失能、半失能老人逐年增加，需要“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)的老年群體逐漸增多，而調(diào)查顯示，目前我國各級(jí)、各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有醫(yī)療支持的不足20%。

(2)互助養(yǎng)老模式。是由政府主導(dǎo)的，以社區(qū)或村鎮(zhèn)為單位，滿足中低收入老年群體基本養(yǎng)老服務(wù)需求。以老年人集體居住為基本方式，開展自助互助。

(3)社區(qū)連鎖照護(hù)模式。由中國紅十字會(huì)創(chuàng)辦，以“曜陽老年公寓”、“曜陽托老所”和“曜陽保姆服務(wù)”為體系的“曜陽”社區(qū)連鎖照護(hù)模式和老年公寓集中住養(yǎng)照護(hù)模式。

(4)互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老。即著名的“烏鎮(zhèn)模式”。烏鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心給老人安裝了SOS跌倒報(bào)警器、人體傳感器等設(shè)備，借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)了解情況，對(duì)老年人提供應(yīng)急救助、健康管理、生活照料等服務(wù)。

(5)驛站式養(yǎng)老。北京市朝陽區(qū)首推的養(yǎng)老服務(wù)模式。驛站即街鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，可為附近社區(qū)老人按需制定特色居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，滿足老人的各項(xiàng)生活需求。目前朝陽區(qū)已推出這樣的驛站70個(gè)。

(6)虛擬養(yǎng)老院。2007年首先在蘇州市姑蘇區(qū)誕生，是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速融入“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的“產(chǎn)品”，社區(qū)居家養(yǎng)老模式的升級(jí)版。將分散居住的老年人納入信息系統(tǒng)，提供多元化、多層次服務(wù)，已在北京、天津等多地推廣。

(7)全生態(tài)養(yǎng)老模式。以上?！叭鷳B(tài)養(yǎng)老社區(qū)”模式和民政部 “愛晚工程”為代表的全程生態(tài)養(yǎng)老模式。

近年來興起的新型養(yǎng)老模式還有鄉(xiāng)村養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、老年志愿活動(dòng)等，北京的養(yǎng)老助殘卡、上海的智能腕表、廈門的智能手環(huán)、南京的養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，都著力嘗試養(yǎng)老領(lǐng)域的多產(chǎn)業(yè)整合、大數(shù)據(jù)分析、定位和服務(wù)監(jiān)控等。

二、PPP在養(yǎng)老服務(wù)供給中的模式分析

(一)PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)供給中的應(yīng)用

從供給角度看，許多國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都經(jīng)過了三個(gè)階段，即政府主導(dǎo)的初期階段、政府引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入的中期階段和完全企業(yè)主導(dǎo)的成熟階段。我國目前處于第二階段。

社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，采取公私合營的PPP模式，是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化供給的必然趨勢(shì)。但我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程較慢，PPP模式的運(yùn)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。截至2016年6月，我國PPP項(xiàng)目投資總額為10.6萬億元，其中用于養(yǎng)老項(xiàng)目投資的為1411億元，僅占1.33%③。而且PPP項(xiàng)目多數(shù)處于論證階段，真正落地的項(xiàng)目非常少。

通過PPP模式以市場(chǎng)化方式提供公共服務(wù)具有自身的優(yōu)勢(shì)。PPP是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有競(jìng)爭(zhēng)充分、效率高的特征，符合物有所值財(cái)政承受力要求和公共福利最大化的訴求。

PPP在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用最常見的方式是出資建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，即民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。截至2016年底，全國社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有3.13萬個(gè)，同比增長29.6%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約占40%。北京、上海、江蘇、浙江、吉林等9省市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比超過50%④。我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，需要排隊(duì)等候，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻面臨高空置率?！吨袊B(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》顯示,我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率平均達(dá)48%。[8]

從運(yùn)營情況看，48.1%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支基本持平，32.5%的處于虧損狀態(tài)，有盈利的僅占19.4%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利能力低，甚至虧損，是制約我國養(yǎng)老服務(wù)供給和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的突出問題。

在很多國家，養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展面臨的最大問題是養(yǎng)老資源、資金和人力的短缺。在我國，雖然也有同樣的問題，但是體制機(jī)制和政策障礙則構(gòu)成更嚴(yán)重的制約因素。同為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，公辦與民辦性質(zhì)得到的政策優(yōu)惠和制度扶持并不相同。非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，卻可以享受稅收減免和低價(jià)土地；以盈利為目的的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，則沒有優(yōu)惠政策，這使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在同公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，阻礙了社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性[9]。

PPP在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用被不斷發(fā)展完善，社會(huì)價(jià)值得到越來越多的體現(xiàn)，功能也從單一的解決政府融資難題，轉(zhuǎn)向大改革、大公益、大民生。而PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域作用的更多發(fā)揮，需要通過模式、體制機(jī)制的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

(二)案例分析：養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“萬科模式”

目前，我國政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中承擔(dān)了主要責(zé)任，企業(yè)進(jìn)入的條件和機(jī)制尚未完全形成。雖然我國有明確的政策導(dǎo)向鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，即通過民辦公助、公辦民營等措施，引導(dǎo)企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。但是由于優(yōu)惠政策落實(shí)不到位等原因，相關(guān)工作進(jìn)展緩慢。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的微利性、緩慢性和公益性特點(diǎn)也使得產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式并不清晰，企業(yè)進(jìn)入的恰當(dāng)模式有待繼續(xù)探索。

實(shí)踐中社會(huì)資本可以以提供居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方式進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域。我國“十二五”以來啟動(dòng)“9073”養(yǎng)老規(guī)劃后，進(jìn)軍養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)多通過養(yǎng)老地產(chǎn)，在城市遠(yuǎn)郊建設(shè)一站式養(yǎng)老社區(qū)等養(yǎng)老綜合體方式進(jìn)入，這其中最典型企業(yè)是萬科企業(yè)股份有限公司(以下簡稱萬科)。

自2009年開始，萬科以著名的養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目隨園嘉樹為實(shí)踐平臺(tái)，設(shè)計(jì)出40余項(xiàng)適合老年人的地產(chǎn)項(xiàng)目，并進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)產(chǎn)品的運(yùn)營探索。隨園嘉樹是典型的拿地、開發(fā)、運(yùn)營的重資產(chǎn)模式，萬科以此打造了我國最專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)品牌，此后又不斷探索和實(shí)踐新的商業(yè)模式。

2015年，萬科推出了老年康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)—隨園護(hù)理院，開業(yè)兩月即滿床。2016年，萬科在杭州建立“隨園之家”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，依托社區(qū)街道既有場(chǎng)地，首次與政府全方位合作，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)或民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由養(yǎng)老地產(chǎn)向輕資產(chǎn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的跨越，有別于之前隨園嘉樹的重資產(chǎn)模式。這種模式有助于推動(dòng)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家服務(wù)體系建設(shè)的真正落地。

目前，杭州萬科擁有由500多名專業(yè)人才組成的養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開發(fā)了8大類近百項(xiàng)包括日托照護(hù)、養(yǎng)生餐飲、健康管理、生活輔助、娛樂活動(dòng)、居家上門等一系列養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，在杭州承接了政府居家服務(wù)中心社會(huì)化運(yùn)營半數(shù)以上的布點(diǎn)。三大成熟產(chǎn)品隨園嘉樹、隨園護(hù)理院和隨園之家，讓萬科成長為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的知名和領(lǐng)先品牌。

萬科在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的成功商業(yè)模式對(duì)我國具有較強(qiáng)的借鑒意義，PPP模式可以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和智慧養(yǎng)老。政府提供場(chǎng)地和政策支持，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，企業(yè)與社會(huì)力量合作，打造專業(yè)團(tuán)隊(duì)，根據(jù)需要向社會(huì)提供不同層次的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。PPP模式本質(zhì)上也是一種政府購買，這種購買有效避免了社會(huì)資本過度集中于高端營利性養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的弊端，為企業(yè)更多地參與養(yǎng)老服務(wù)提供了十分廣闊的發(fā)展前景。

三、社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中的定位及在我國的發(fā)展

(一)社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)發(fā)揮重要作用

PPP模式下，企業(yè)與社會(huì)組織合作，以社會(huì)資本方的角色出現(xiàn)，各種社會(huì)力量聚集起來形成專業(yè)性的有盈利、有投資回報(bào)的公司，是切實(shí)可行的實(shí)踐模式。這種模式下，社會(huì)組織要發(fā)揮更大的作用。

社會(huì)組織在不同的國家和地區(qū)有多種不同的稱謂。如非政府組織、非營利組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)、第三部門或獨(dú)立部門、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等等，這些稱謂內(nèi)涵上區(qū)別不大。我國2007年開始正式用“社會(huì)組織”代替“民間組織”，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三種形式。不同于政府和企業(yè)，社會(huì)組織具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等特征。

社會(huì)組織特別是公益性社會(huì)組織是養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要力量，不可或缺。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)該以社會(huì)力量為主。

在國外，60-70%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是由社會(huì)組織提供的。德國的社會(huì)組織提供了60%以上的養(yǎng)老服務(wù)；美國社會(huì)組織承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)占總量的56%；在日本，各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)供給的80%以上來自于各類社會(huì)組織。而在我國，由于社會(huì)組織發(fā)展不夠，參與養(yǎng)老服務(wù)的廣度和深度都非常有限。[10]

社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給一般是通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行的。西方國家中，英國政府于1979年率先進(jìn)行了購買服務(wù)的探索，在養(yǎng)老服務(wù)供給中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。1989年英國政府頒布《關(guān)心人民》白皮書，規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)一實(shí)行政府購買服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，政府的角色由服務(wù)提供者開始向授權(quán)者轉(zhuǎn)變。此后，美國、加拿大、新西蘭等國相繼推行了政府購買服務(wù)，社會(huì)組織廣泛參與，打破了政府壟斷供給公共服務(wù)的狀況。

西方國家政府購買服務(wù)主要是采取公開競(jìng)標(biāo)的方式選擇服務(wù)承接方，這是政府購買服務(wù)的重要特征。有資質(zhì)的社會(huì)組織均可參與競(jìng)標(biāo)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取政府購買合同。競(jìng)爭(zhēng)使服務(wù)專業(yè)、質(zhì)量高的社會(huì)組織進(jìn)入并停留在市場(chǎng)中，為社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化打下了基礎(chǔ)。

(二)我國社會(huì)組織的發(fā)展

在我國，社會(huì)組織發(fā)展不成熟，資源整合能力與西方國家相比有較大差距，在與企業(yè)合作、承接養(yǎng)老服務(wù)上發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2014年，全國登記有養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)的社會(huì)組織2.84萬家，約有從業(yè)人員30萬人，總體數(shù)量偏少、服務(wù)質(zhì)量偏低。2016年第4次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前我國失能半失能老年人口達(dá)4000萬，按國際照護(hù)比，養(yǎng)老護(hù)理人員缺口1000多萬人。按照民政部《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃(2010～2020年)》提出的目標(biāo)，到2020年，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員要達(dá)到600萬人⑤。

我國社會(huì)組織在發(fā)展過程中存在很多問題。我國公民社會(huì)還沒有形成，社會(huì)組織數(shù)量少、參與領(lǐng)域窄、自主性不高、專業(yè)性不強(qiáng)、缺乏持續(xù)的資金支持；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、管理不規(guī)范，組織松散。特別是我國大多數(shù)社會(huì)組織都缺乏獨(dú)立性，對(duì)政府有較強(qiáng)依賴性，許多仍掛靠在政府名下，管理人員也較多來自政府部門。2016年有養(yǎng)老性質(zhì)的社會(huì)組織中屬公辦事業(yè)編制登記的占比47.9%。政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)也傾向于選擇依附政府的社會(huì)組織，缺乏專業(yè)性和競(jìng)爭(zhēng)性，進(jìn)一步制約了社會(huì)組織的發(fā)展。[11]所以我國目前市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)供給仍以政府推動(dòng)為主，以社會(huì)力量為主的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

(三)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給案例：“鶴童模式”

我國社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的典型案例是建立于1995年的鶴童養(yǎng)老院，這是我國第一家非營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。經(jīng)過多年發(fā)展，“鶴童模式”已日益成熟并在全國輸出?！苞Q童模式”引進(jìn)日本、德國、臺(tái)灣、香港等地的管理模式和組織形式，定位為服務(wù)失能失智等剛需型群體，接受社會(huì)捐贈(zèng)，開展志愿服務(wù)。目前擁有15個(gè)會(huì)員俱樂部，有3000多名志愿者在活動(dòng)。

“公辦民營”形式的北京市西城區(qū)月壇街道敬老院、“公建民營”形式的四川省綿竹市東北鎮(zhèn)敬老院，以及在天津延安醫(yī)院試驗(yàn)的“臨終關(guān)懷”醫(yī)療機(jī)構(gòu)，都是“鶴童模式”的推廣創(chuàng)新。為解決專業(yè)人員不足問題，還建立了專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——鶴童老人護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校。“鶴童模式”為我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)做出了很大貢獻(xiàn)，成為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的典型和榜樣[12]。

當(dāng)然，“鶴童模式”在發(fā)展過程中仍然面臨著政策扶持不夠、資金短缺嚴(yán)重、專業(yè)人員匱乏等方面的瓶頸和問題，亟待解決。

“鶴童模式”為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。社會(huì)組織處于市場(chǎng)化與行政化的中間地帶，結(jié)構(gòu)與功能彈性大，在提供專業(yè)、公益、微利、個(gè)性化、感情化的護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)方面具有優(yōu)勢(shì)，這正是追求規(guī)范化的政府和追求利潤的企業(yè)的劣勢(shì)所在，因此可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的缺憾。

根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和我國的國情，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、商業(yè)化、機(jī)構(gòu)化、社區(qū)化是必然趨勢(shì)。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式、扶持社會(huì)組織發(fā)展，是政府的職責(zé)所在。

政府采取民辦公助、公辦民營和購買服務(wù)等多種方式吸引社會(huì)資本投資，創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，建立和完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)優(yōu)惠政策，是解決養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)乏力問題的有效途徑。在養(yǎng)老服務(wù)中，居家養(yǎng)老是政府購買服務(wù)的重要內(nèi)容。

社會(huì)組織的發(fā)展更有賴于政府的主導(dǎo)。政府著力于為社會(huì)組織創(chuàng)造有激勵(lì)性的外部環(huán)境，解決制約其發(fā)展的共性問題，才能健全養(yǎng)老服務(wù)體系，真正化解人口老齡化帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①如無說明，本文數(shù)據(jù)均來自于歷年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(見中國統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：http://www.tjcn.org)。

②數(shù)據(jù)來源：http://www.hnr.cn/news/xwzt/gecy/jrzx/201610/t20161008_2738422.html

③數(shù)據(jù)來源：截至6月末全國PPP總投資10.6萬億元(2016-08-01): http://www.prcfe.com/web/2016/08-01/124858.html

④數(shù)據(jù)引自《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2017.6.18

⑤數(shù)據(jù)引自《我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記與管理的若干問題》，東方論壇，2016(6).

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[2]巢瑩瑩，張正國.上海市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革路徑選擇-基于ppp模式[J]．經(jīng)濟(jì)論壇，2016，(4)：16-20.

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ResearchontheSupplyoftheAgedServiceinChinaBasedontheApplicationofPPPModeandSocialOrganizationConstruction

ZHOU Qing-mei

( School of Economics and Management, Shandong Youth University of Political Science, Jinan 250103，China )

The main body supply of pension services is diverse, including government, market and social institutions, but market supply is the mainstream and direction. At present, the imbalance between supply and demand of pension service in our country is caused by the malfunction of government, market and society simultaneously. And China's regional, urban and rural differences are so big that we should learn from the government funded and social organizations responsible for operation of Nordic countries, as well as from the market-oriented pension service supply model of Britain and the United States. In the specific application of PPP model, we should draw lessons from Vanke mode, promote the cooperation between enterprises and social forces, and support the development of social organizations.

pension service supply; multi subject; social organization; PPP model

C92-05

A

1008-7605(2017)06-0024-06

2017-05-21

山東青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院科研培育基金“人口與產(chǎn)業(yè)”學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目

周青梅(1973-)，女，山東人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，研究方向?yàn)閯趧?dòng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

(責(zé)任編輯：翟瑞青)