□郭美余 郭瑞娟

對政府購買公共科技服務專項資金檢查和政策績效評估

□郭美余 郭瑞娟

一、資金使用情況

（一）資金的預算安排及撥付情況

經(jīng)審查批準，省科技廳將“山西省政府購買公共科技服務專項資金”1000萬元列入其2016年度部門預算。

省財政分別于2016年7月和12月向10個政府購買公共科技服務項目的承接單位分別撥付483.5萬元和462.5萬元，共計946萬元。剩余54萬元由省財政廳調(diào)整用于“山區(qū)科技人員”獎勵資金的配套資金。

（二）項目承接單位資金使用情況

截至2017年3月底，10個承接單位共支出政府購買公共科技服務專項資金357.83萬元，占資金總額的38%。在支出總額中，專用材料費、項目人員費和設備采購費支出比重較大，分別占比30%、22%和18%；結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金588.17萬元，占資金總額的62%。

二、存在的問題

（一）項目選項上存在的問題

這次購買服務項目的選擇上存在兩方面的問題：一是將已完成的一次性項目再次購買。已完成的一次性項目，不具備再次服務政府及社會公眾的能力，再次購買是對政府資源的浪費。二是將研發(fā)性項目作為技術成熟的“即可使用”項目購買。研發(fā)性項目，仍需要較長一段時間的試驗、調(diào)整、研究，不能直接服務社會公眾及企業(yè)，對于這類項目可以通過一般科研經(jīng)費或通過政府采購的方式來支持，而不是作為政府購買服務項目。三是將中央級次的項目作為本級次項目購買。部分項目應按照中華人民共和國工業(yè)和信息化部、國家標準化管理委員會的計劃安排進行編制、報批、論證，系中央級次的項目，不應作為本級次項目再予購買。

（二）購買主體和承接主體上存在的問題

一是購買主體與購買項目不對稱。經(jīng)對這次購買服務項目的分析，省科技廳的2016年度政府購買公共科技服務項目是從部門科研經(jīng)費預算安排角度出發(fā)，將多領域中的十多個項目“集中”購買或者說是“打捆”購買，而不是站在本部門履行職能層面作為購買主體，所以就出現(xiàn)了本應由其他省級行政管理部門（或單位）作為購買主體購買的項目，卻由省科技廳作為購買主體進行購買，由于購買主體與購買項目的不對稱，致使這些項目在提供服務時，與其行政主管部門及服務對象的銜接上出現(xiàn)了困難，難以實現(xiàn)服務效益。

二是個別承接主體不符合規(guī)定。將公益一類事業(yè)單位的個別服務項目納入購買服務的范圍并購買，撥付財政資金。這與財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》第六條中關于“承接政府購買服務的主體……”的規(guī)定不符，也與財政部、中央編辦2016年11月下發(fā)的《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）文件中“……不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務”的規(guī)定不符。

（三）承接主體資金使用不規(guī)范

部分承接主體在資金使用過程中存在以下兩個方面的問題：一是在項目中列支與該項目無關的費用。二是未按規(guī)定建立政府購買服務項目臺賬。未建立臺賬，對項目批復、項目進展、資金支付、工作總結(jié)和其它有關資料等信息進行記錄，把項目資金從零余額賬戶轉(zhuǎn)入基本戶進行列支核算。

三、幾點建議

（一）政府購買服務應引入競爭機制，面向全社會

檢查調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省科技廳根據(jù)購買內(nèi)容和供應的特點，只面向省屬轉(zhuǎn)制科研院所和省科技情報所等13個承接主體，采取“委托”或者說“單一來源”的方式購買2016年度的政府公共科技服務。這一舉措在支持省屬轉(zhuǎn)制科研院所發(fā)展上發(fā)揮了積極作用，但這種購買方式，購買的項目質(zhì)量、購買價格（購買成本）、資金使用和主體的競爭性等方面都受到了局限，也不利于承接主體服務質(zhì)量的提高。因此，我們建議今后在推進政府購買公共科技服務以及所有省直部門和單位的政府購買服務時，購買的項目和承接主體不應只局限于省屬（本級）單位，而要開拓創(chuàng)新，引入競爭機制，按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，面向全省甚至全國，促進公平競爭，激發(fā)市場主體活力，調(diào)動全社會的力量參與公共服務。

（二）積極推進政府購買公共科技服務納入各部門預算，限制“集中”“打捆”式購買

2016年度政府購買公共科技服務的項目中，有部分項目與其他省直部門和單位的聯(lián)系更為緊密。部分項目的實施，必須要有省國土、農(nóng)業(yè)、糧食、省中小企業(yè)局、省交警等相關部門的積極支持，才能發(fā)揮應有的效果，但從這次實施的情況來看，由于省科技廳自身職能所限，在推動項目實施上發(fā)揮不了主導作用，加之承接主體的社會動員能力也很有限，致使項目的功能和服務效應難以充分發(fā)揮。

建議在今后政府購買服務時，不能簡單地從是否屬于科技項目（產(chǎn)品）和財政預算安排科研經(jīng)費的角度出發(fā)確定省科技廳為統(tǒng)一購買主體，而是應按購買項目---科技項目（產(chǎn)品）的應用對象和服務對象（領域）來確定購買主體，將政府購買服務納入到各購買單位的部門預算中，由相關省直部門單位單獨作為購買主體，面向全社會組織政府購買服務的項目，這樣更有利于項目的實施和完成，更能提升購買項目的服務效果。

如有特殊需要必須將不同部門的多項服務項目采用“集中”或者“打捆”方式購買，可根據(jù)項目特性，按程序確定牽頭部門，組成一個聯(lián)合購買主體。在聯(lián)合購買主體中，要按購買項目的特性和服務對象，明確各自責任，強化過程監(jiān)督，避免出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，確保政府購買服務落到實處。但對這種“集中”式購買應予嚴格限制。

（三）建立健全政府購買服務的相關制度

2014年省政府辦公廳印發(fā)的《山西省政府購買服務暫行辦法》對我省進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務、加大政府購買服務力度作出了部署。省財政廳協(xié)同有關部門研究制定了我省政府購買服務指導性目錄和《省級政府向社會組織購買服務項目目錄》，對規(guī)范政府購買公共服務起到了積極的作用。但在這次檢查調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我省在制度層面還存在一定的缺失，資金管理和監(jiān)督評價制度還沒有建立，在政府購買服務指導性目錄中只建立了正面清單，負面清單尚未建立，有待進一步細化，進一步建立健全和完善。

我們建議，一要抓緊制定資金管理制度。為了保障政府購買服務資金的支持力度和使用規(guī)范性，省財政廳應盡快研究制定《山西省政府購買服務資金管理辦法》，規(guī)范預算編報、資金安排、預算批復等方面流程，規(guī)范政府購買服務的預算編制。在制定《資金管理辦法》時要著重體現(xiàn)以下幾點：一政府預算，政府向社會力量購買服務所需資金要按預算管理要求，在財政預算安排中統(tǒng)籌考慮，給予一定的傾斜，增加購買公共服務的專門預算，推進政府購買服務工作的積極性，做到預算落實。二部門（購買主體）預算，購買服務項目要堅持“以事定費”，購買單位要將購買項目及所需資金列出，列入購買部門預算中，做到“先有預算，后購買服務”。三預算單位（購買主體）付費，根據(jù)購買合同的約定，按照服務數(shù)量、質(zhì)量和進度向社會力量支付費用，充分體現(xiàn)“按合同辦事”的精神實質(zhì)和依法行政的內(nèi)在要求。四社會組織（承接主體）使用，承接主體應當具有獨立、健全的財務管理制度，嚴格遵守相關財政財務規(guī)定，對政府購買服務項目收入進行規(guī)范的財務管理和會計核算，建立項目臺賬，接受和配合相關部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查及績效評價，確保資金規(guī)范使用。制度中還應理清購買服務與機構(gòu)管理和財政資金安排的關系，真正把每一分錢都花在項目上，嚴禁一邊購買服務，一邊養(yǎng)人辦事。

二要加快建立績效評價管理辦法。為了提升政府購買服務項目管理水平，提高政府購買社會組織公共服務的公信力，我省應加快推進政府購買服務績效評價的步伐，研究制定《山西省政府購買公共服務項目績效評價管理辦法》，積極探索建立一套有針對性的績效評價指標體系，對購買服務項目數(shù)量、質(zhì)量、實施情況和使用效果等進行科學合理的考核評價。引入第三方評價，逐步推進評價結(jié)果公開。要強化評價結(jié)果的應用，將評價結(jié)果作為以后年度編制政府購買服務預算安排及選擇政府購買服務承接主體的重要依據(jù)，促進政府購買服務的規(guī)范發(fā)展。

三要進一步完善細化政府購買服務事項目錄。我省的政府購買服務項目目錄只建立了正面清單，內(nèi)容又相對寬泛，在項目選擇上難免出現(xiàn)界定不清、選擇不準確的現(xiàn)象。因此，我們建議：第一，盡快完善細化我省政府購買服務目錄，建立調(diào)整和修訂機制。對現(xiàn)已公布的指導性目錄，有關部門需進一步分類細化，及時修訂調(diào)整，明確政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，提高政府的指導性，使目錄設置更加符合社會公眾需求。第二，研究制定省本級政府購買服務項目。省財政廳應會同相關省直部門，按照省級各部門的職責，在已納入政府購買服務指導性目錄的基礎上，研究制定省本級購買服務項目的目錄，并每年一次或兩年一次予以公布，使省本級購買的項目更具準確性和操作性。

四要建立政府購買服務負面清單。為了厘清政府依法履職和政府購買服務的邊界，規(guī)范政府購買服務行為，我們可以借鑒深圳市、南京市建立政府購買服務負面清單的做法，在政府購買服務法律尚不健全的階段，省財政廳會同省編辦研究制定《山西省政府購買服務負面清單》，明確應由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務事項，包括國家安全、保密事項、司法行政、行政決策(指導)、行政權力、公共服務、法律和法規(guī)另有規(guī)定不得購買的事項等，涵蓋行政許可、行政處罰、行政確認、行政征收、行政獎勵、行政給付、行政裁決、行政強制、公安管理、保密管理、城市防空、國有企業(yè)監(jiān)管等方面的政府職能。通過列出政府購買服務負面清單的形式，向社會公布政府職責項目內(nèi)不得購買的服務，此舉意義深遠，既落實了中央“放、管、服”改革精神，又進一步厘清了政府和市場間的職能邊界，強化了政府的“有效作為”職能。也解決了政府公共服務事項中哪些是可以購買服務的，哪些是必須由政府部門直接履職的困惑，使得購買單位在具體購買過程中有了指導和依據(jù)。

（四）加快推進省屬轉(zhuǎn)制科研院所的改革

省屬科研院所推行轉(zhuǎn)制改革已有十多年，但進展步伐不快，到目前為止，在省確定的12個省屬轉(zhuǎn)制科研院所中只有省化工研究所、省應用化學研究所、省玻璃陶瓷科學研究所3個科研院所完成了工商注冊登記，其余9個科研院所至今還未進行企業(yè)化改制，仍按事業(yè)單位登記。建議省政府借鑒先進地區(qū)科研院所改制的成功經(jīng)驗，明確改制的具體主管部門，以深化體制機制改革為核心，以發(fā)展混合所有制科研院所和激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力為突破口，大膽創(chuàng)新，積極開展多種形式的改革探索，一是盡快推進企業(yè)化轉(zhuǎn)制，全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度。二是積極探索發(fā)展建立科研院所、科技人員、職工個人、戰(zhàn)略合作者共同持股的混合所有制，進行股份制改造，完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，鼓勵單位和個人依法采取專利入股。三是適時組建公司制集團化的山西省科學技術研究院。對技術開發(fā)類科研院所，探索組建技術研發(fā)集團，推進科研院所聯(lián)合企業(yè)、高等學校，組建產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟，在產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟基礎上，組建更加緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)技術研究院，適時組建公司制集團化的山西省科學技術研究院，推動科研院所實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展壯大，提升科研院所在市場中的競爭力和承接政府購買服務的能力。

作者單位：山西省財政廳

責任編輯：韓 婷