中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)理論研究組

·綜論·

中國社會(huì)保障推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本思路與主要方向

中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)理論研究組

社會(huì)保障是國家治理的必要手段和重要工具。中國社會(huì)保障推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要將“以人民為中心的發(fā)展思想”與“共享發(fā)展理念”作為理論指導(dǎo)，客觀看待和有效發(fā)揮社會(huì)保障在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等方面的綜合治理功能，牢牢把握中央主導(dǎo)、互助共濟(jì)、破除部門和地區(qū)本位主義、與時(shí)俱進(jìn)等社會(huì)保障的主要改革方向。

社會(huì)保障；國家治理體系；國家治理現(xiàn)代化

“十二五”以來特別是十八大以來，中國共產(chǎn)黨和人民政府高度重視社會(huì)保障制度建設(shè)，這尤其表現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧政策處于快速且富有成效的落實(shí)狀態(tài)，棚戶區(qū)改造成就突出并仍在大規(guī)模推進(jìn)之中，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷提升，我國已經(jīng)建立起世界上覆蓋人群最多的社會(huì)保障計(jì)劃等諸多方面。社會(huì)保障是國家用經(jīng)濟(jì)手段來解決社會(huì)問題，進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的重大制度安排。治國必先安民，安民必重社保。然而，在當(dāng)前我國治理體系中，社會(huì)保障因未被賦予應(yīng)有的地位，而無法在經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理和政治治理等方面充分發(fā)揮積極作用，這不僅給其制度進(jìn)一步理性完善帶來消極影響，而且削弱了國家治理的綜合效果，不利于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，站在國家戰(zhàn)略的高度，客觀把握社會(huì)保障作為國家治理手段或工具的正向功用，并通過合理的社會(huì)保障制度來增強(qiáng)國家綜合治理的有效性刻不容緩。a鄭功成在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

一、理論依據(jù)：以人民為中心的發(fā)展思想與共享發(fā)展理念

以人民為中心的發(fā)展思想與共享發(fā)展理念是我國社會(huì)保障參與國家治理的理論依據(jù)。a鄭功成在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

（一）以人民為中心的發(fā)展思想

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“治國有常，而利民為本?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想，彰顯了人民至上的價(jià)值取向，確立了新發(fā)展理念必須始終堅(jiān)持的基本原則。b施戍杰、侯永志：《深入認(rèn)識(shí)以人民為中心的發(fā)展思想》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月22日第7版。以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)，c習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年1月18日第2版。其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是社會(huì)保障與相關(guān)服務(wù)。毛澤東的群眾路線理論是唯物史觀“人民主體論”思想的中國化形態(tài)，d谷少杰：《毛澤東群眾路線理論的深刻意蘊(yùn)及現(xiàn)實(shí)意義——基于“人民主體論”視角的闡釋》，《毛澤東思想研究》2015年第2期。他對(duì)人民福利十分關(guān)注。毛澤東在1934年召開的第二次全國工農(nóng)兵代表大會(huì)上明確提出，要“解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題”，“一切這些群眾生活上的問題，都應(yīng)該把它提到自己的議事日程上”，e《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第138頁。做到真心實(shí)意為群眾謀福利；又在1942年召開的陜甘寧邊區(qū)高級(jí)干部會(huì)議上指出，黨員干部無論任何時(shí)候都要關(guān)心群眾的實(shí)際生活，不要總是說一切無用的空話，“必須給人民以看得見的物質(zhì)福利”。f《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1993年，第467頁。

黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)六個(gè)必須遵循的原則，其中第一個(gè)原則就是堅(jiān)持人民主體地位。突出強(qiáng)調(diào)人民主體地位，這是以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承黨的政治傳統(tǒng)，宣示新的歷史條件下治國理政基本價(jià)值思想的鮮明體現(xiàn)，是對(duì)歷史唯物主義在新的歷史條件下的弘揚(yáng)與發(fā)展。g徐俊忠：《“人民主體地位”再強(qiáng)調(diào)的深遠(yuǎn)意義》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年4月16日第1版?！叭嗣瘛备拍钏鶑?qiáng)調(diào)的，不是現(xiàn)實(shí)中人們之間各種身份（人種、等級(jí)、分工、品德等）的差別，而是作為社會(huì)生活和歷史發(fā)展主體的整體性。人民主體意味著，人民要成為國家全部權(quán)利和責(zé)任統(tǒng)一的切實(shí)擔(dān)當(dāng)者。h李德順、王金霞：《論當(dāng)代中國的“人民主體”理念》，《哲學(xué)研究》2016年第6期。同時(shí)，貫徹人民主體地位要求，必須努力在經(jīng)濟(jì)上消除社會(huì)存在著較多弱勢(shì)群體的現(xiàn)象。i徐俊忠：《“人民主體地位”再強(qiáng)調(diào)的深遠(yuǎn)意義》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年4月16日第1版。因此，人民群眾是共同推進(jìn)中國社會(huì)主義建設(shè)和中國改革的主體，也是共享建設(shè)和改革開放成果的主體。也就是說，人民主體論體現(xiàn)了在人民中責(zé)任分擔(dān)、人民的權(quán)利與責(zé)任相聯(lián)系、人民公平享受發(fā)展成果的思想。

以人民為中心的發(fā)展思想，反映了堅(jiān)持人民主體地位的內(nèi)在要求，是從馬克思主義基本原理出發(fā)，對(duì)中國現(xiàn)代化實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)。其著眼于維護(hù)社會(huì)公平正義，主張保障人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，持續(xù)保障和改善民生，不斷推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。一方面，發(fā)展的最終目的是每一個(gè)人的全面發(fā)展，公平分享發(fā)展成果就是發(fā)展的必然要求；另一方面，發(fā)展的根本動(dòng)力來自全體人民，讓全體人民公平分享發(fā)展成果就不僅具有合理性，而且是充分調(diào)動(dòng)人民積極性、讓社會(huì)財(cái)富不斷涌流的必然要求。a施戍杰、侯永志：《深入認(rèn)識(shí)以人民為中心的發(fā)展思想》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月22日第7版。可以看出，以人民為中心的發(fā)展思想是以促進(jìn)公平正義為主要目標(biāo)、有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力迸發(fā)的社會(huì)保障的建設(shè)與發(fā)展之理論依據(jù)，可為社會(huì)保障發(fā)揮積極治理作用提供有益指導(dǎo)。

（二）共享發(fā)展理念

習(xí)近平提出的“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是科學(xué)謀劃人民福祉和國家長治久安的重要發(fā)展理念，而具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障社會(huì)安全功能的社會(huì)保障與相關(guān)服務(wù)就是這一理念指導(dǎo)的重要領(lǐng)域之一。

十八屆五中全會(huì)提出：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。”可以說，共享發(fā)展理念堅(jiān)持了以人民為中心的取向，是社會(huì)保障理性建設(shè)與發(fā)展進(jìn)而發(fā)揮有效治理作用的重要理論依據(jù)。

第一，人民共享發(fā)展成果要求對(duì)社會(huì)保障做出合理制度安排。習(xí)近平指出，保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，要采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，實(shí)實(shí)在在幫群眾解難題、為群眾增福祉、讓群眾享公平。b習(xí)近平：《在江西調(diào)研考察時(shí)的講話（2016年2月1—3日）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年2月4日第1版。共享以推進(jìn)社會(huì)公平正義為前提，以推進(jìn)扶貧脫貧、縮小收入差距為抓手，以推進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為保障，以推進(jìn)共同富裕為目標(biāo)。c任理軒：《堅(jiān)持共享發(fā)展——“五大發(fā)展理念”解讀之五》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年12月24日第7版。社會(huì)保障通過二次分配和第三次分配，有助于縮小收入差距，社會(huì)保障政策中的社會(huì)救助、醫(yī)療服務(wù)等是有效開展精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要方面，社會(huì)保障的區(qū)域協(xié)同發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展d要注重制度建設(shè)，花錢買制度而不是簡單花錢買穩(wěn)定，著力解決地區(qū)差異大、制度碎片化問題。參見習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話，2013年12月10日。及基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、殘疾人基本公共服務(wù)等社會(huì)保障服務(wù)的均等化是共享的重要保障，這都是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要機(jī)制。

第二，共享發(fā)展理念所主張的共建共享要求社會(huì)保障堅(jiān)持責(zé)任分擔(dān)與互助共濟(jì)機(jī)制。除了政府承擔(dān)立法、財(cái)政投入等方面的責(zé)任外，社會(huì)保障的建設(shè)與發(fā)展還要注重企業(yè)、社會(huì)組織與廣大人民承擔(dān)融資、提供服務(wù)等方面的責(zé)任。社會(huì)保障是國家關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，互助共濟(jì)是其天然屬性。基于風(fēng)險(xiǎn)的射幸性，社會(huì)保障能夠?qū)崿F(xiàn)健康者與傷病者之間、長壽者與短壽者之間、失能者與健全者之間、在業(yè)者與失業(yè)者之間、順境者與困境者之間、雇主之間的互助共濟(jì)；基于制度的強(qiáng)制性，社會(huì)保障能夠?qū)崿F(xiàn)不同收入群體之間、代際之間、地區(qū)之間的互助共濟(jì)。a何文炯：《論社會(huì)保障的互助共濟(jì)性》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。社會(huì)保障堅(jiān)持互助共濟(jì)可增強(qiáng)人民群眾的穩(wěn)定安全預(yù)期，促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)和社會(huì)團(tuán)結(jié)。社會(huì)保障的共享可給予人民群眾更多獲得感。完善的社會(huì)保障制度可讓每一個(gè)人都感到生活有保障，解除人民的后顧之憂，從而能促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展和創(chuàng)新活躍。

總之，以人民為中心的發(fā)展思想和共享發(fā)展理念關(guān)系密切，是對(duì)中國共產(chǎn)黨“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”執(zhí)政理念的堅(jiān)持，其不僅是一種政策要求，而且需要建立一整套科學(xué)合理可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。b程京武：《立足人民主體 厚植共享發(fā)展》，《光明日?qǐng)?bào)》，2015年12月20日第7版。作為其中的重要政策機(jī)制之一，社會(huì)保障的發(fā)展是為了人民群眾，社會(huì)保障的建設(shè)依靠廣大人民的共同參與、責(zé)任共擔(dān)，社會(huì)保障的資金和服務(wù)成果由人民共享。

二、客觀看待和有效發(fā)揮社會(huì)保障的治理功能

當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)大變革時(shí)代，全球化進(jìn)程具有不確定性，人口老齡化進(jìn)程在加快、加深，互聯(lián)網(wǎng)催生新業(yè)態(tài)漸成新常態(tài)，發(fā)展失衡與不平等現(xiàn)象加劇。在這樣的大時(shí)代背景下，中國社會(huì)保障推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，應(yīng)在尊重社會(huì)保障制度通常由多因素綜合決定，堅(jiān)守社會(huì)保障的互助共濟(jì)與責(zé)任分擔(dān)等基本規(guī)律的同時(shí)，客觀看待社會(huì)保障的特定職責(zé)，有效發(fā)揮社會(huì)保障的多重功能。c鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。

（一）社會(huì)保障的積極社會(huì)功能是國家治理的核心社會(huì)機(jī)制

社會(huì)保障是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。隨著國家治理體系的不斷完善，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的界限逐步清晰，大多數(shù)國家政府在國家治理中都將職能收縮到經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等有限的領(lǐng)域。與其他社會(huì)服務(wù)不同，社會(huì)保障始終是依靠市場(chǎng)機(jī)制難以自我調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。大多數(shù)國家的社會(huì)保障制度是在政府強(qiáng)制下實(shí)施的法定制度，社會(huì)保障支出不僅是政府支出的大頭，也是政府投入人力物力最多的公共事務(wù)。d王延中在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

社會(huì)保障參與國家治理的社會(huì)功能主要有如下方面：第一，國家治理需要通過社會(huì)保障的互助共濟(jì)機(jī)制，化解風(fēng)險(xiǎn)與消減貧困，保障廣大國民尤其是貧困者、老年人、殘疾人的權(quán)益，給予公眾穩(wěn)定安全預(yù)期，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為保障國家安全貢獻(xiàn)力量。a楊立雄、宋寶安在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。第二，國家治理需要社會(huì)保障作為代際資源配置和代內(nèi)收入再分配的重要手段，調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配格局，促成代際和代內(nèi)的合作收益合理布局，b席恒在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。促進(jìn)社會(huì)公平正義，為化解社會(huì)矛盾、維系社會(huì)團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展提供保障。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配差距的功能卓越。有研究表明，發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配差距的作用要大于稅收。在被稱為“福利國家櫥窗”的瑞典，社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配的作用高達(dá)80%以上；德國社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配差距的作用要比稅收顯著；美國調(diào)節(jié)收入分配差距更多地依賴于稅收，但在基尼系數(shù)下降過程中社會(huì)保障的貢獻(xiàn)也高達(dá)40%以上。c鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。第三，國家治理需要社會(huì)保障發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的積極作用。完善的社會(huì)保障制度可讓每一個(gè)人都感到生活有保障，讓每一個(gè)人關(guān)于他未來資金和服務(wù)需要的所有憂慮都一掃而空，人們的生命可用來生活而不是用來為得到生活的機(jī)會(huì)而斗爭(zhēng)。于是，那些能夠促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展的精神因素就會(huì)得到發(fā)展，進(jìn)取的精神、創(chuàng)造的快樂、仁慈的本能等都會(huì)立即活躍起來，并推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。

（二）社會(huì)保障的有效經(jīng)濟(jì)功能是國家治理的主要經(jīng)濟(jì)工具

首先需要重視的是，社會(huì)保障在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中處于重要位置。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，許多國家逐步將社會(huì)保障的內(nèi)涵從兜底延伸到改善生活質(zhì)量、提高人力資本，社會(huì)保障支出規(guī)模越來越大，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策工具。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，從全球社會(huì)保障制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的歷史進(jìn)程看，社會(huì)保障制度并非導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的主要原因，而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和經(jīng)濟(jì)增長模式存在問題影響了福利開支的正常增長。d魯全：《歐債危機(jī)是社會(huì)保障制度導(dǎo)致的嗎？——基于福利模式與福利增長動(dòng)因的分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。例如，通過對(duì)美國社會(huì)保障制度演變、社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)分解以及相關(guān)子項(xiàng)目支出上升的原因分析表明，20世紀(jì)80年代以來美國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇并不能歸咎于社會(huì)保障制度本身。實(shí)際情況是，在該時(shí)期，美國失業(yè)率居高不下、貧困率不斷上升、老齡化程度日漸加劇，致使社會(huì)保障支出規(guī)模持續(xù)增大，從而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

國家治理需要社會(huì)保障充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)治理功能。第一，完善的社會(huì)保障制度能給予國民對(duì)未來生活的穩(wěn)定安全預(yù)期，激勵(lì)他們減少個(gè)人儲(chǔ)蓄并在當(dāng)期進(jìn)行消費(fèi)；可向貧困人員和失業(yè)人員提供經(jīng)濟(jì)支持，增強(qiáng)他們的消費(fèi)能力，這都有助于整個(gè)社會(huì)消費(fèi)水平的提升，繼而有利于經(jīng)濟(jì)增長。第二，社會(huì)保障支出不能僅被看作是一項(xiàng)成本，它同時(shí)亦為對(duì)健康、教育、職業(yè)培訓(xùn)等方面的一種投資，對(duì)提升勞動(dòng)力素質(zhì)，提高國民收入有積極作用。e關(guān)信平在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。第三，社會(huì)保障服務(wù)業(yè)可作為一國或一地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，吸引社會(huì)投資，吸納社會(huì)就業(yè)，并直接為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。a林閩鋼在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。例如，面對(duì)人口老齡化，日本自20世紀(jì)70年代開始大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，并在2000年實(shí)施長期護(hù)理保險(xiǎn)制度來增強(qiáng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)的信心與提高老年人的消費(fèi)能力，擴(kuò)大了市場(chǎng)需求，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，推進(jìn)了“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”大幅發(fā)展，這對(duì)緩解日本經(jīng)濟(jì)增長壓力貢獻(xiàn)了力量。第四，社會(huì)保障可有效調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分即現(xiàn)代社會(huì)中最基本、最重要的社會(huì)關(guān)系之一——?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系，有益于生產(chǎn)效率的提高。第五，社會(huì)保障可對(duì)經(jīng)濟(jì)開放施加積極影響。北歐這種相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)體中普遍主義型社會(huì)保障很發(fā)達(dá)，一般認(rèn)為這是開放經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一。即歐洲的瑞典、荷蘭等小規(guī)模經(jīng)濟(jì)體局限于國內(nèi)市場(chǎng)的狹窄，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)必須要走出口型的開放經(jīng)濟(jì)道路，同時(shí)為了適應(yīng)尖端技術(shù)層出不窮的世界市場(chǎng)并贏得競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而占有一席之位，這些國家必須積極地時(shí)刻保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這一過程中，為了促進(jìn)勞動(dòng)力在各產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)而創(chuàng)設(shè)了職業(yè)培訓(xùn)等勞動(dòng)力市場(chǎng)政策以及在失業(yè)期間充分補(bǔ)償勞動(dòng)者收入的、強(qiáng)有力的普遍主義型社會(huì)保障體系。b（韓）金淵明：《韓國社會(huì)福利國家的未來：自由主義+南歐福利體制？》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第2期。從這個(gè)角度來看，越是經(jīng)濟(jì)開放度高的國家，其社會(huì)安全網(wǎng)越需完善，以對(duì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮保障作用，進(jìn)而使其在全球化市場(chǎng)中保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（三）社會(huì)保障的穩(wěn)健政治功能是國家治理必需的政治杠桿

單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能構(gòu)成政府獲得合法性認(rèn)同的全部，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的社會(huì)問題采取積極政策是提升人民群眾對(duì)政府合法性認(rèn)同的重要保障。作為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最主要政策機(jī)制，社會(huì)保障是政府政權(quán)合法性與國家長治久安的基礎(chǔ)，是大國地位的有力支撐。c丁建定在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。強(qiáng)國必須聚民心，民心要靠有效的社會(huì)保障來凝聚。國家治理需要通過確保社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性與強(qiáng)制實(shí)施，強(qiáng)化國民的國家認(rèn)同意識(shí)和整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)。社會(huì)保障是社會(huì)成員國家認(rèn)同的重要基礎(chǔ)，能夠促進(jìn)社會(huì)的緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)，可以增強(qiáng)社會(huì)參與意識(shí)，防止社會(huì)離心傾向，并能夠把各類群體的成員、不同民族與區(qū)域文化納入一個(gè)社會(huì)整體之中。具體而言，現(xiàn)代社會(huì)的重要特征是崇尚自主、自決，基于血緣、地緣的傳統(tǒng)社會(huì)聯(lián)系逐步弱化，工作單位逐步收縮為單純的生產(chǎn)部門，個(gè)體逐步原子化，基本社會(huì)需求通過社會(huì)保障體系加以滿足，社會(huì)保障強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)、責(zé)任分擔(dān)，是將個(gè)體聯(lián)系起來的重要紐帶，為將原子化的個(gè)體黏合起來的基礎(chǔ)制度。d王延中在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

19世紀(jì)80年代德意志統(tǒng)一伊始和20世紀(jì)90年代兩德統(tǒng)一之時(shí)，社會(huì)保障發(fā)揮了重要的政治功能。德意志建立之初，面臨著內(nèi)政外交的諸多不穩(wěn)定因素。社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建，不僅立竿見影地調(diào)和了勞資矛盾，更是提升了各方對(duì)國家的認(rèn)同感和凝聚力，穩(wěn)固了新生帝國。在兩德統(tǒng)一前后，社會(huì)保障的東西德統(tǒng)一顯著促進(jìn)了國家之統(tǒng)一大業(yè)與社會(huì)團(tuán)結(jié)。統(tǒng)一前，東西德即通過協(xié)議約定：原東德引入西德的社會(huì)保險(xiǎn)和其他福利，全德建立基于社會(huì)平等原則的社會(huì)保障體系。此舉無疑贏得東德歸心。正式統(tǒng)一后，德國通過特別稅種“團(tuán)結(jié)稅”向東部地區(qū)持續(xù)輸血，用于養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)等。東部養(yǎng)老金平均數(shù)額從不足西部的40%大幅提升，目前已基本一致。西德雖付出了高昂的社會(huì)保障成本，但德國以統(tǒng)一的民族國家姿態(tài)實(shí)現(xiàn)了持久發(fā)展和強(qiáng)盛。a鄭功成在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“國家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，大連，2016年8月7日；華穎在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。在美國，社會(huì)保障制度真正把各州“聯(lián)合”起來，因?yàn)槠湓S多法律由各州分別制定并實(shí)施，直到1935年羅斯福新政建立了社會(huì)保障制度，才實(shí)現(xiàn)了美國的“統(tǒng)一”。美國公民沒有身份證號(hào)碼，其唯一識(shí)別代碼是社會(huì)保障號(hào)碼，此事意義深遠(yuǎn)，極大增強(qiáng)了公民的國家認(rèn)同。b李玲在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“國家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，大連，2016年8月7日。

在中國古代因?yàn)?zāi)荒導(dǎo)致的動(dòng)亂當(dāng)中，剪滅了六國的強(qiáng)秦只歷短暫的二世而亡，糧食“堆積如山”的富隋亦是二世而亡，它們所揭示的王朝短命之道并非只有國貧國弱，還有國強(qiáng)而不重民生疾苦，國富而不顧百姓死活。如果救荒措施得力，即使遭遇大災(zāi)也不會(huì)釀成大亂。如在貞觀之治期間災(zāi)害頻繁發(fā)生，但唐太宗對(duì)救災(zāi)高度重視，建立了一套成熟的救災(zāi)機(jī)制，取得了良好的實(shí)施效果。因此，唐太宗期間雖然自然災(zāi)害連連，卻未出現(xiàn)過大的社會(huì)動(dòng)亂，反而形成了穩(wěn)定的政治局面，成就了萬邦來朝的強(qiáng)盛帝國，也為后世備災(zāi)救荒提供了有益的借鑒。c鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。

（四）社會(huì)保障應(yīng)對(duì)危機(jī)的功能是國家治理的關(guān)鍵“利器”

一個(gè)國家的發(fā)展難免遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。從中外社會(huì)保障發(fā)展的歷史看，很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)乃至軍事危機(jī)時(shí)期，往往是社會(huì)保障制度得以發(fā)展并發(fā)揮巨大作用的有利時(shí)機(jī)。如1601年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》對(duì)英國緩解17世紀(jì)因圈地運(yùn)動(dòng)、物價(jià)上漲與社會(huì)動(dòng)蕩帶來貧困問題和流民問題導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)，發(fā)揮了積極作用；社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)行使得德國能夠從容應(yīng)對(duì)19世紀(jì)中葉嚴(yán)重的勞資矛盾所帶來的社會(huì)危機(jī)；《貝弗里奇報(bào)告》激勵(lì)了國民和士兵斗志，為英國緩解軍事危機(jī)，最終取得第二次世界大戰(zhàn)的勝利，貢獻(xiàn)了重要力量；美國1935年推行的《社會(huì)保障法》對(duì)化解20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其帶來的社會(huì)危機(jī)居功至偉。我國面對(duì)國企改革難關(guān)、1998年的亞洲金融危機(jī)和2008年的全球金融危機(jī)，社會(huì)保障同樣發(fā)揮了不可替代的穩(wěn)定人心、穩(wěn)定社會(huì)的作用。d青連斌在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

（五）社會(huì)保障的示范功能是國家參與全球治理的重要手段

社會(huì)保障治理要有國際視野。e王杰秀在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。首先，社會(huì)保障是國家軟實(shí)力的集中體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家之間的競(jìng)爭(zhēng)不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)能力上，也體現(xiàn)在國家為公民創(chuàng)造的生存生活條件和成熟的福利制度上。盡管在資本跨國流動(dòng)情況下，單純從經(jīng)濟(jì)角度考慮，高福利成為勞動(dòng)力成本競(jìng)爭(zhēng)的消極因素，但是完善的社會(huì)保障制度，體現(xiàn)的是對(duì)人的尊重，是比低廉的勞動(dòng)力成本更有競(jìng)爭(zhēng)力的因素。國際比較發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)的國家，往往也是社會(huì)福利保障制度比較完善的國家，是公民生活質(zhì)量較高的國家。a王延中在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

第二，社會(huì)保障是區(qū)域共同體治理的重要杠桿。例如，在歐盟的治理框架中，絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)治理，還有社會(huì)治理，這離不開社會(huì)保障政策的協(xié)調(diào)。如果歐盟只有共同市場(chǎng)，而沒有社會(huì)治理，那么歐盟很有可能解體。近年來由于國家財(cái)政的緊縮，歐洲國家的福利開支有所削減，這一削減的影響范圍已波及到勞動(dòng)力市場(chǎng)、銀行系統(tǒng)、社會(huì)政策。目前歐洲福利國家在福利大幅削減后已經(jīng)出現(xiàn)了社會(huì)反彈，各種打著民族主義，甚至民粹主義旗幟的政治派別在社會(huì)福利問題上大做文章。這就意味著確定社會(huì)保障權(quán)益至關(guān)重要。社會(huì)保障作為一種國內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移制度，本身是為了解決國內(nèi)的社會(huì)問題，但是，在全球化時(shí)代，卻變成一個(gè)國際問題，即需要在國際政治層面對(duì)各國的國家戰(zhàn)略進(jìn)行整合。歐洲的政治家們意識(shí)到國家社會(huì)功能不能接觸底線，但是要使這個(gè)底線適應(yīng)變動(dòng)的世界絕非易事。所以德國總理默克爾提出“我們要把社會(huì)政策塞到國家談判領(lǐng)域中去”，歐盟委員會(huì)主席容克則坦承“我們的挑戰(zhàn)是調(diào)整我們的工作場(chǎng)所而不損害我們的基本價(jià)值”，“要在歐洲的融合中建立一根社會(huì)支柱?！眀周弘在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“國家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，大連，2016年8月7日。

第三，運(yùn)行良好具有代表性的社會(huì)保障制度模式是一個(gè)國家參與全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的有力工具。德國社會(huì)保險(xiǎn)制度在19世紀(jì)80年代創(chuàng)立之后風(fēng)靡全球，是當(dāng)前世界上大部分國家社會(huì)保險(xiǎn)制度的參照藍(lán)本，在全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理中仍然發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；美國《社會(huì)保障法》確立的制度作為提振社會(huì)消費(fèi)進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，備受關(guān)注，并在其產(chǎn)生后的30多年中保持著廣泛的影響，時(shí)至今日，仍為全球各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的核心工具之一。

當(dāng)前我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國際影響力得到大幅提升。我國社會(huì)保障的發(fā)展要有自己的思路和方法論，即要有中國理念、中國思路，提出中國概念、中國方案并講好中國故事。c盧德之在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。我國發(fā)起的“一帶一路”倡議正在如火如荼推進(jìn)，影響范圍廣泛。我國社會(huì)保障建設(shè)已取得了不少經(jīng)驗(yàn)，可為其他國家提供有益借鑒從而發(fā)揮國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的功用。例如，“一帶一路”沿線中等收入國家的“貧民窟”問題給本國社會(huì)穩(wěn)定帶來很大消極影響，進(jìn)而不利于“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)合作目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。我國精準(zhǔn)扶貧已取得了良好成效，棚戶區(qū)改造作為助力低收入群體安居和融入社會(huì)的有效措施，獲得了國際社會(huì)認(rèn)可，其典型經(jīng)驗(yàn)可為沿線中等收入國家提供有益啟示。這是我國作為“一帶一路”的發(fā)起者和核心國家，通過共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，積極參與國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理，與沿線其他國家聯(lián)合打造命運(yùn)共同體的重要方面。

古今中外的社會(huì)保障制度運(yùn)行效應(yīng)充分證明，社會(huì)保障是國家治理的有效機(jī)制和重要工具。古代歷史上的社會(huì)保障重在救災(zāi)濟(jì)困，現(xiàn)代國家治理對(duì)社會(huì)保障的要求早已超過了歷史上任何一個(gè)時(shí)代。a鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。當(dāng)前，社會(huì)保障不僅是一個(gè)民生問題，而是與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等有密切關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。進(jìn)一步講，社會(huì)保障的功能和影響范圍已延伸到社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，b林義在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。要在強(qiáng)國目標(biāo)和強(qiáng)國戰(zhàn)略中看待社會(huì)保障的價(jià)值和意義。c丁元竹在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，社會(huì)保障和國家財(cái)政、金融等宏觀政策工具一樣，均具有關(guān)鍵的治理功能，都需要服從并服務(wù)于國家治理所要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)，但前者更需要具備人文關(guān)懷與社會(huì)公正意識(shí)。社會(huì)保障與國家治理相輔相成：將前者納入后者，有利于民生工作的發(fā)展；前者亦可為國家治理水平的提高做出重要貢獻(xiàn)。一個(gè)國家的治理體系要給予社會(huì)保障合理定位，讓其切實(shí)擔(dān)當(dāng)起增進(jìn)國家認(rèn)同、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為維系國家長治久安和人民世代福祉的基本途徑與制度保障。d鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。近年來，社會(huì)保障制度在我國愈加受到關(guān)注。我國社會(huì)保障的絕對(duì)規(guī)模越來越大，事關(guān)每一位國民。將其納為國家治理體系的重要內(nèi)容，作為國家治理的重要工具，使其有效發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的治理功能，是十分必要的。隨著我國社會(huì)保障的相對(duì)規(guī)模持續(xù)增大，其影響會(huì)更加廣泛，甚至?xí)蔀樽钪匾膰抑卫砉ぞ摺?/p>

三、牢牢把握社會(huì)保障的四個(gè)主要改革方向

（一）中央政府主導(dǎo)、立法先行

社會(huì)保障的公共品屬性及所肩負(fù)的國家治理使命，決定了它必須由中央政府主導(dǎo)，并通過立法賦權(quán)明責(zé)才能付諸實(shí)施。立法的功能是建章立制，既為國家生活和社會(huì)生活訂章程，又為依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法立規(guī)矩，與國家治理的目的和途徑高度契合。從典型國家的制度實(shí)踐看，中央主導(dǎo)的法制化是社會(huì)保障發(fā)展的必經(jīng)之路。e申曙光在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。德國創(chuàng)制時(shí)由俾斯麥政府直接推動(dòng)，由議會(huì)制定相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律后加以實(shí)施。1883年、1884年、1889年，德國先后通過疾病保險(xiǎn)法案、工傷保險(xiǎn)法案、老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法案。三大社會(huì)保險(xiǎn)法頒布以后，德國政府進(jìn)一步頒布一系列其他社會(huì)保險(xiǎn)立法，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展。1885—1914年，德國疾病保險(xiǎn)制度的參加者從430萬人增加到1560萬人，1882—1907年，德國依靠養(yǎng)老金為生的人數(shù)從81萬人增長到230萬人，同期，70歲以上男性老人繼續(xù)接受雇傭的比例從47.3%下降到39%，60—70歲者繼續(xù)接受雇傭的比例也從78.9%下降到71.2%。aRitter Gerhard Albert,Social Welfare in Germany and Britain:Origins and Development,Berg Publishers,1986,p.119.可見，19世紀(jì)末20世紀(jì)初是德國社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的時(shí)期，也是德國現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立的時(shí)期，三大社會(huì)保險(xiǎn)立法奠定了德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，社會(huì)保險(xiǎn)法典的頒布實(shí)施使得德國社會(huì)保障制度的發(fā)展一開始就走上統(tǒng)一化的道路。

前蘇聯(lián)1917年11月到1922年間，列寧審批和簽署了許多有關(guān)勞動(dòng)者社會(huì)保障問題的法令，從法律上肯定了勞動(dòng)者享有各種社會(huì)幫助的權(quán)利，據(jù)此確立了完整的國家保險(xiǎn)制度。蘇聯(lián)公民的社會(huì)保障權(quán)利在1936年12月通過的蘇聯(lián)憲法中得到確認(rèn)和鞏固。憲法第120條確定蘇聯(lián)公民享有年老、生病和失去勞動(dòng)能力時(shí)的物質(zhì)保障權(quán)。憲法取消了社會(huì)保險(xiǎn)針對(duì)個(gè)別領(lǐng)域的勞動(dòng)者先前存在的限制，老年退休保障普及到職員。1956年，蘇共二十大決議通過了國家退休金法案，這一法案的頒布成為蘇聯(lián)社會(huì)保障制度發(fā)展中的一個(gè)重要里程碑，退休制度得到很大改善。1964年7月15日通過的《集體農(nóng)莊莊員退休金和補(bǔ)助金法》是蘇聯(lián)社會(huì)保障制度的重大發(fā)展，標(biāo)志著由工人職員國家社會(huì)保障向全體勞動(dòng)者社會(huì)保障轉(zhuǎn)變的完成，形成了全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。1977年通過的蘇聯(lián)新憲法第43條規(guī)定，公民在年老、患病、全部或部分喪失勞動(dòng)能力以及失去贍養(yǎng)者的情況下，有享受物質(zhì)保障的權(quán)利。憲法中許多條款涉及社會(huì)保障制度的不同組成部分。b廖成梅：《淺析蘇聯(lián)社會(huì)保障制度》，《社會(huì)主義研究》2008年第2期。這些全國性的有關(guān)社會(huì)保障的法律條文與社會(huì)保障方面的專門法案，對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

美國1935年頒布了聯(lián)邦層面的、旨在解決老年和失業(yè)問題的《社會(huì)保障法》。遵循該法，美國社會(huì)保障制度取得了跨越式發(fā)展，至今已形成包括養(yǎng)老、遺屬及殘障保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)救助等在內(nèi)較為完備的體系。英國的社會(huì)保障制度從建立伊始就采用國家立法的形式，其每一項(xiàng)社會(huì)保障措施都是有法可依的，社會(huì)保障制度發(fā)展的進(jìn)程就是一個(gè)不斷完善法律的過程，而英國公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)正是社會(huì)保障法律實(shí)施的結(jié)果。英國1908年頒布了《老年年金保險(xiǎn)法》，在其歷史上第一次認(rèn)為政府有責(zé)任為低收入的老年人提供生活保障；1911年國會(huì)正式批準(zhǔn)了《失業(yè)保險(xiǎn)與健康保險(xiǎn)法》，這是世界上第一部在全國強(qiáng)制推行的失業(yè)保險(xiǎn)法；1918年通過《婦女兒童福利法》，1925年頒布了《寡婦孤兒及老年年金法》。這些立法均是英國社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，突破了濟(jì)貧法時(shí)代社會(huì)救濟(jì)制度的局限性，體現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)保障制度的國家責(zé)任特點(diǎn)。英國1934年通過新的《失業(yè)法》，將長期失業(yè)的情況從社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中分離出來單獨(dú)給予救濟(jì)；1936年通過《國民健康保險(xiǎn)法》，c參見丁建定：《英國社會(huì)保障制度史》，人民出版社，2015年。這標(biāo)志著其建立了比較完備的社會(huì)保險(xiǎn)體系。英國社會(huì)保障建設(shè)的立法先行對(duì)制度有效發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

中國社會(huì)保障推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要將國家視為一個(gè)不能被分割的整體，由國家維護(hù)法律賦予每個(gè)公民的社會(huì)保障權(quán)益。盡管地方政府會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任，但這種責(zé)任的分擔(dān)一定是在國家統(tǒng)一規(guī)制、統(tǒng)一目標(biāo)的前提下進(jìn)行的。如果只將社會(huì)保障作為地方政府的施政目標(biāo)，必定帶來區(qū)域分割、分化與失衡現(xiàn)象，并最終危害社會(huì)公正與國家安全。中國以往采取地區(qū)分割、自下而上漸進(jìn)改革的直接后果，是各地的“模式創(chuàng)新”五花八門，一些法定保障項(xiàng)目也被打上了“地方承包責(zé)任制”的烙印，還有一些保障項(xiàng)目長期處于莫衷一是的境地，這使得整個(gè)社會(huì)保障制度難以真正理性地走向成熟、定型，其公信力與可持續(xù)性受到損害，并波及到與之相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治、文化層面。a鄭功成：《一個(gè)德國老農(nóng)引出的中國社保命題》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2016年9月13日第14版。因此，現(xiàn)在亟待從國家治理角度，堅(jiān)持中央主導(dǎo)、立法先行，理性地設(shè)計(jì)、完善中國特色社會(huì)保障制度。

（二）尊重互助共濟(jì)基本規(guī)律

在強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的支柱性制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到，這種制度安排應(yīng)當(dāng)是科學(xué)、合理的制度安排，而不是可以任意創(chuàng)新或者忘記或忽略建制初衷的短期工具與手段。科學(xué)、合理的制度安排最根本的，就是堅(jiān)持尊重社會(huì)保障制度發(fā)展的客觀規(guī)律和堅(jiān)持尊重所在國家所處時(shí)代的基本國情，而維護(hù)公平正義、堅(jiān)守互助共濟(jì)是其最本質(zhì)的內(nèi)容，能夠切實(shí)解除弱勢(shì)群體的生存困境、為所有人提供穩(wěn)定的安全預(yù)期則是評(píng)價(jià)其有效與否的核心指標(biāo)。

在我國的實(shí)踐中，忽略制度客觀規(guī)律的現(xiàn)象并不罕見。例如，在醫(yī)療保險(xiǎn)中設(shè)置個(gè)人賬戶就是完全違背這一制度客觀規(guī)律的做法，其不僅肢解了應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一互助共濟(jì)的醫(yī)療保險(xiǎn)基金，而且衍生出了各種浪費(fèi)、低效甚至違法違規(guī)的現(xiàn)象，對(duì)醫(yī)保制度造成了極大損害，但迄今仍未被廢止。這種制度安排的重大缺陷就是不考慮國家利益與群體利益，而是將利己主義的個(gè)人利益放在重要位置上，結(jié)果使職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度陷入困境而難以自拔。理性的選擇是，取消職工醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，提升醫(yī)療保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)性。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，一些人亦不是從優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制入手來助推制度走向成熟、定型，而是主張對(duì)法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行大賬戶或全賬戶制，這同樣是在違背社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度用群體力量化解個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的客觀規(guī)律，一旦付諸行動(dòng)會(huì)全面弱化該制度的政治認(rèn)同、社會(huì)團(tuán)結(jié)功能，直接損害收入再分配功能，大幅降低參保人安全穩(wěn)定預(yù)期，必定動(dòng)搖該制度的根本，并埋下難以收拾的隱患。深化改革的合理取向應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共濟(jì)性，同時(shí)降低其替代率，為純個(gè)人賬戶化的二、三層次養(yǎng)老金發(fā)展創(chuàng)造條件。b鄭功成在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“國家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，大連，2016年8月7日。

（三）破除部門、地區(qū)本位主義

當(dāng)前我國社會(huì)保障政出人力資源社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)計(jì)委、住建部、教育部、全國總工會(huì)等多個(gè)部門。一些部門從自身的利益角度出發(fā)出臺(tái)社會(huì)保障政策或爭(zhēng)取管理權(quán)限，造成福利疊加與福利空白并存的不正?，F(xiàn)象，給管理效率的提高帶來了消極影響，甚至阻礙了中央大力推進(jìn)的旨在提升社會(huì)保障公平性的政策措施。如，新農(nóng)合與城居醫(yī)保制度的整合，有利于節(jié)約社會(huì)資源，降低制度運(yùn)行成本，促進(jìn)社會(huì)公平。由于受人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生等部門利益博弈的影響，這一整合過程進(jìn)展緩慢，目前仍有極少數(shù)省份由于部門意見不一致，管理體制沒有統(tǒng)一到社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的軌道上來。這些地區(qū)的基本醫(yī)保與其他各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)依然存在制度分建、管理分離、資源分散的弊端，極大損害了社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一性和整體性，導(dǎo)致經(jīng)辦資源重復(fù)建設(shè)，管理成本加大，“六統(tǒng)一”的醫(yī)保制度缺乏組織保障體系，有損醫(yī)保制度的效率和公平。因此，國家要盡快將成立社會(huì)保障總署提上議程，以整合分散于各個(gè)部門的決策權(quán)，并可在其下設(shè)置包括國民社會(huì)保障登記局、醫(yī)療保障局、地方社會(huì)保障項(xiàng)目指導(dǎo)局等在內(nèi)的機(jī)構(gòu)。a楊燕綏、褚福靈在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“社會(huì)保障制度與國家治理現(xiàn)代化”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，北京，2017年3月26日。

目前我國社會(huì)保障制度雖然體系框架相對(duì)統(tǒng)一，但具體政策卻在地區(qū)之間存在很大差異，它帶來的是基本社會(huì)保障制度碎片化，導(dǎo)致了國民社會(huì)保障權(quán)益不公，地區(qū)之間的發(fā)展進(jìn)一步失衡，也破壞了全國勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一性，直接造成地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的不公平。比如，東北地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金存在巨大缺口，在現(xiàn)行規(guī)則下，完全無法依靠自身力量解決，因?yàn)闁|北地區(qū)的歷史負(fù)擔(dān)極為沉重。實(shí)質(zhì)上，在我國社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)軌過程中，整個(gè)東北地區(qū)不僅不是全國的負(fù)擔(dān)，而且應(yīng)當(dāng)是做出了比長三角、珠三角等地區(qū)更大的貢獻(xiàn)。因?yàn)闁|北地區(qū)原來的國有企業(yè)是為國家做貢獻(xiàn)，留下的中老年職工的歷史負(fù)擔(dān)卻需要其承擔(dān)并消化，而長三角、珠三角地區(qū)卻可以輕裝上陣，以低廉的法定勞工成本贏得招商引資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。對(duì)這一問題，如果不從國家全局與歷史視角來考量，就不可能找到合理的解決方案。東北振興受到拖累，影響的是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。從東北地區(qū)陷入的困境出發(fā)，也能夠證明社會(huì)保障不是地區(qū)利益而是國家利益，其影響或者決定的不是短期利益而是長遠(yuǎn)的利益格局。

我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌至今仍然未付諸行動(dòng)。在討論這一問題時(shí)，前提通常不是國家利益、制度公平與權(quán)益平等，而是以地區(qū)利益先入為主，將全國統(tǒng)籌看成是劫富濟(jì)貧，看成是長三角、珠三角等地區(qū)在做貢獻(xiàn)而不是應(yīng)盡責(zé)任，不認(rèn)可東北地區(qū)等老工業(yè)基地承擔(dān)超過自身責(zé)任與負(fù)荷才是對(duì)這一制度的最大貢獻(xiàn)。這種思維定勢(shì)與制度實(shí)踐深刻地揭示了地方利益事實(shí)上已經(jīng)超越了國家利益，其維護(hù)的實(shí)際上是地區(qū)發(fā)展失衡的差距，對(duì)國家認(rèn)同與地區(qū)協(xié)同發(fā)展造成的是負(fù)面影響。b鄭功成在中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)“國家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)”理論務(wù)虛會(huì)上的報(bào)告，大連，2016年8月7日。因此加快實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌并統(tǒng)一制度，增強(qiáng)制度互濟(jì)性，提升制度公平性刻不容緩。

（四）與時(shí)俱進(jìn)完善制度

因?yàn)楦鞣N影響因素會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展而變化，從而要求對(duì)社會(huì)保障制度做出相應(yīng)調(diào)整。以德國為例，其1883年首創(chuàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，迄今修法約80次，平均1.5年左右修訂一次，修法并未動(dòng)搖醫(yī)療保險(xiǎn)制度的根本，只是根據(jù)變化了的社會(huì)訴求、疾病譜及技術(shù)進(jìn)步等因素對(duì)制度加以完善，這使社會(huì)保障制度贏得了人民的信賴，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。a鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。在美國，到20世紀(jì)90年代，其根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化先后幾十次修訂社會(huì)保障法，亦有單行立法100多部，現(xiàn)已形成體系較為完備的社會(huì)保障制度。

英國1601年頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，該法產(chǎn)生于一個(gè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的社會(huì)中，在內(nèi)容上具有明顯的局限性，強(qiáng)調(diào)對(duì)不勞動(dòng)者的懲罰而較忽視對(duì)需求者的幫助。1834年，英國議會(huì)通過了新《濟(jì)貧法》，將濟(jì)貧由分散變?yōu)榧校朔说胤綕?jì)貧管理腐敗和不稱職的局限，為在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度奠定了基礎(chǔ)。隨著英國工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)、貧困問題的加劇和社會(huì)問題的復(fù)雜化，建立更人道、更有效的化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障制度成為必然趨勢(shì)。以幾十年一系列立法為基礎(chǔ)，英國1946年通過了《國民保險(xiǎn)法》，幾乎每個(gè)公民都可以享有失業(yè)、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障；1948年頒布了《國民救助法》，標(biāo)志著濟(jì)貧法實(shí)施的終結(jié)和社會(huì)救助制度的正式建立。b楊思斌：《英國社會(huì)保障法的歷史演變及其對(duì)中國的啟示》，《中州學(xué)刊》2008年第3期?？梢钥闯?，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，英國社會(huì)保障經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)濟(jì)貧到現(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展歷程。總而言之，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷改革、臻于完善從而做到與時(shí)俱進(jìn)，是社會(huì)保障應(yīng)有的品格。

中國現(xiàn)行社會(huì)保障制度缺乏與時(shí)俱進(jìn)的自我調(diào)節(jié)功能。如1995年確立的個(gè)人繳費(fèi)滿15年即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策，是對(duì)老一代產(chǎn)業(yè)工人過去長期奉獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制，20多年過去了未見調(diào)整；2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，是基于對(duì)老一代退休人員過去所做貢獻(xiàn)和當(dāng)時(shí)養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應(yīng)的調(diào)適機(jī)制等。這些均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化，并給國家治理帶來了巨大難題。這從近年來國家擬延遲退休年齡、讓退休人員繳納醫(yī)保費(fèi)等政策議題遭到巨大的反對(duì)聲浪可窺一斑。c鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。因此，中國應(yīng)樹立社會(huì)保障法制要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化與現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障政策實(shí)踐的發(fā)展，適時(shí)修正的理性理念。當(dāng)前一項(xiàng)主要的任務(wù)是盡快修訂社會(huì)保險(xiǎn)法，以滿足人口老齡化背景下國民對(duì)長期護(hù)理保險(xiǎn)、新業(yè)態(tài)中的工作者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)等的需求，以適應(yīng)或促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度實(shí)踐的有效發(fā)展，進(jìn)而為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

Abstract:A stable social security system is a necessary means as well as an important policy instrument of public governance.In promoting the modernization of public governance,China's social security should uphold "people focused development philosophy" and "shared development"while performing its functions in terms of social,economic and political governance.And in the process of social security reform,it is imperative to uphold the leadership of the central government and the principle of mutual help,as well as to keep pace with the changes.Meanwhile,the mentality of putting the interests of subnational regions or government departments first should be removed.

Key words:social security;public governance;modernization of public governance

（責(zé)任編輯：鄭功成）

Social Security in Promoting the Modernization of Public Governance in China:Reflections and Directions

Research Group on Theoretical Issues,China Association of Social Security,Guo Lin

中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)理論研究組以鄭功成為組長，由中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)成員與部分青年委員會(huì)成員組成，其使命是針對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域中的重大理論與政策問題展開專題研究，同時(shí)總結(jié)提煉中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)舉辦的重要學(xué)術(shù)會(huì)議的觀點(diǎn)。本文執(zhí)筆人：郭林，任教于華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)青年委員會(huì)委員。

國家社會(huì)科學(xué)基金決策咨詢點(diǎn)項(xiàng)目“中國社會(huì)保障與民生問題研究”（14GJZ002）。