陸士楨

·社會福利·

建構(gòu)中國特色的兒童福利體系

陸士楨

兒童福利制度是反映一國社會保障體系成熟與發(fā)達程度最重要的指標(biāo)之一。全面盤點、梳理、建構(gòu)兒童福利體系，已成為我國社會保障體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。首先需要在全社會廣泛傳播科學(xué)的兒童觀和兒童福利理念，明確兒童不是經(jīng)濟發(fā)展的工具而是國家發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展是兒童的權(quán)利、兒童發(fā)展的責(zé)任主體是成人社會和政府。其次要依據(jù)國情確立建設(shè)兒童福利體系的基本原則和方向，在兒童福利標(biāo)準(zhǔn)和模式選擇上選擇高標(biāo)準(zhǔn)、普惠型，并堅持“以家庭為中心”的指向。再次要建立起有司法保障體系、管理服務(wù)體系和監(jiān)督評估體系構(gòu)成的兒童福利運行機制。

兒童福利制度；兒童觀；服務(wù)體系；運行機制

兒童是社會科學(xué)的重要研究對象。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會的界定，兒童泛指18歲以下的所有人。兒童這一概念，本身就是對社會責(zé)任的呼喚，帶有濃厚的受保護色彩。“福利”一詞最簡明的意思是指一種幸福，或?qū)崿F(xiàn)幸福、美滿的物質(zhì)性與社會性的先決條件。一般認為，社會福利定義有兩層含義：首先，社會福利是指一種助力于滿足人們社會、經(jīng)濟、教育和醫(yī)療需要的國家項目、補助和服務(wù)制度，這些需要是維持一個社會的最基本條件；其次，社會福利是指一個社會共同體的集體幸福和正常存在狀態(tài)。aRobert L.Barker,The Social Work Dictionary (Fourth Edition),Washington D.C.,NASW Press,1999,p.454.美國社會政策學(xué)者米基利（Midgley）把社會福利定義為“當(dāng)社會問題得到控制、人類需要得到滿足以及社會機會最大化時，人類正常存在的一種情況或狀態(tài)”。bJames Midgley,Social Welfare in Global,Sage Publications,1997,p.5.可見，社會福利狀態(tài)實際涉及人類社會生活非常廣泛的方面，包括社會問題的調(diào)控、社會需要的滿足和實現(xiàn)人的發(fā)展?jié)撃堋參見朱晨熹：《社會福利》，格致出版社，2009年。福利對于兒童發(fā)展具有特殊的、超出對其他社會群體的重要意義。兒童是弱勢群體中的一個特殊群體，在其整體中又存在著更弱勢的群體，如孤殘兒童、貧困兒童等，同時他們也交叉存在于其他弱勢群體之中。因此，兒童福利制度和水平是反映一個國家社會保障體系建設(shè)成熟與發(fā)達程度最重要的指標(biāo)之一。

中國自古以來就有兒童優(yōu)待和兒童救助的思想傳統(tǒng)。近代以來，隨著生產(chǎn)力發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變化，中國兒童福利思想日益受到西方國家影響，兒童福利的政策逐步形成，一些有中國特色的兒童福利機構(gòu)逐步壯大，初步形成了兒童福利處于公共福利事業(yè)的優(yōu)先領(lǐng)域和中心地位的兒童福利理念。中華人民共和國成立以后，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的兒童福利制度框架得到確立，并發(fā)揮了保護兒童的重要作用。特別是改革開放之后，兒童福利開始從傳統(tǒng)的殘補型轉(zhuǎn)向適度普惠型，國家制定了一大批關(guān)于兒童福利的法律法規(guī)，兒童福利行政體系快速建構(gòu)與發(fā)展，困境兒童的保護機制日益完善，形成了我國歷史上兒童福利制度發(fā)展的繁榮時期。但也應(yīng)當(dāng)看到，近四十年來，隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會發(fā)生巨大變化，作為社會弱勢群體的兒童，一方面面對物質(zhì)生活水平持續(xù)提高，受教育狀況不斷優(yōu)化；另一方面則面臨社會生存環(huán)境包括家庭環(huán)境持續(xù)相對惡化。群體性的困境兒童生存發(fā)展、個別兒童被侵害、惡性兒童犯罪等問題不僅嚴(yán)重影響兒童發(fā)展，而且在尖銳地拷問著社會。兒童福利總體發(fā)展與國家經(jīng)濟發(fā)展水平、中國的國際地位和形象不能匹配的問題日益突出。

美國當(dāng)代杰出的經(jīng)濟社會學(xué)家、普林斯頓大學(xué)知名社會學(xué)教授維維安娜·澤利澤（Viviana A.Zelizer）認為，孩子具有社會文化屬性和道義上的“無價性”，對待兒童，“需要在市場機制的重重包圍中穿越而出，形成一個非常規(guī)的市場，由非經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)制。”a參見（美）維維安娜·澤利澤：《給無價的孩子定價：變遷中的兒童社會價值》，格致出版社、上海人民出版社，2008年。在中國，兒童人口總數(shù)居世界首位，社會結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷急劇轉(zhuǎn)型，借鑒國際經(jīng)驗，全面盤點、梳理、建構(gòu)兒童福利體系，已成為社會保障體系建設(shè)的一項當(dāng)務(wù)之急。

一、兒童福利體系的核心是科學(xué)進步的兒童福利觀念

兒童福利一般分為狹義和廣義兩種。“狹義的兒童福利是指面向特定兒童和家庭的服務(wù)，特別是在家庭和其他社會機構(gòu)中未能滿足其需求的兒童?！眀曾艷波：《兒童福利政策的國際比較與借鑒》，《當(dāng)代青年研究》2011年第7期。這種兒童福利面向困境兒童群體，如孤殘兒童、流浪兒童、留守兒童、受虐待兒童等?！皬V義的兒童福利指的是一切針對全體兒童的，促進和保障兒童生理、心理以及社會潛能得到最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計。”c陸士楨：《中國兒童社會福利需求探析》，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》2001年第6期。廣義的兒童福利包括兒童生存、保護和發(fā)展的方方面面，涉及到供給兒童福利服務(wù)的國家、社會組織和團體、家庭等。從世界范圍看，從廣義上認識兒童福利是一項基本共識。廣義的兒童福利意識事關(guān)對兒童及兒童福利的根本認識，而后者是建構(gòu)一個國家兒童福利體系的核心社會基礎(chǔ)。

（一）對兒童本質(zhì)的認識至關(guān)重要

如何看待和對待兒童，即對兒童本質(zhì)的認識，是決定各國兒童福利政策的基礎(chǔ)。英國教育學(xué)家大衛(wèi)·帕金翰在《童年之死》一書中指出：“童年的觀念本身是一個社會的、歷史性的建構(gòu)?！盿參見（英）大衛(wèi)·帕金翰：《童年之死》，華夏出版社，2005年。兒童不純粹是一個生物學(xué)的概念和范疇。受到不同政治、文化、科學(xué)發(fā)展水平的影響，在不同的歷史時期，兒童被用不同的方式看待，社會主流的兒童觀是不同的。b李娟娟：《西方兒童觀的發(fā)展：童年的觀念存在及其歷史性》，《光明日報》，2011年7月12日第14版。無論是在西方，還是在中國，歷史上兒童一直被“忽視”，其存在的價值和權(quán)利未被承認，他們沒有獨立的人格，是成人的附庸。直到被愛倫·凱稱為“兒童的世紀(jì)”的20世紀(jì)，兒童才成為一個完整的社會概念?，F(xiàn)代兒童觀建構(gòu)的軌跡是逐步呈現(xiàn)出來的：從兒童的勞動價值到兒童權(quán)利主體的浮現(xiàn)；從兒童權(quán)利主體地位的確認到兒童權(quán)利主體概念的深化和貫徹；從兒童公民觀到致力于“建立一個適合兒童生長的世界”。c鄭素華：《現(xiàn)代兒童觀的建構(gòu)軌跡：20世紀(jì)以來國際公約的視野》，《青年探索》2011年第6期。從這演變透視出來的現(xiàn)代兒童觀有兩個重要的意識，一是兒童為本的權(quán)利觀，二是成人社會的責(zé)任觀。

可以說，世界各國的兒童福利制度，特別是比較完善的福利體系，背后一定是科學(xué)的兒童觀加以支撐。例如與北歐諸國相比，美國不屬于高福利社會，但其素有“兒童天堂”之稱。早在1909年，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)就于白宮首次舉行“全國兒童會議”，在國家治理和行政管理層面研究討論兒童問題，決定在聯(lián)邦政府設(shè)立美國兒童局。之后歷經(jīng)一個多世紀(jì)，美國逐漸形成了以立法作保障、由殘補型取向發(fā)展為普惠型取向、社會各界共同參與實施和管理的一套完整的兒童福利體制，而支撐這一體制的是美國社會的兒童福利觀念。在美國人的觀念里，兒童是值得同情的無辜弱勢群體，管好他們是管好社會的關(guān)鍵所在。在日本，1951年頒布的《兒童憲章》、1947年頒布的《兒童福利法》等法律文件，明確要保護所有兒童的權(quán)利?！秲和瘧椪隆分刑貏e指出，“兒童，作為人，應(yīng)受人們的尊敬；兒童，作為社會的一員，應(yīng)為人們所重視；兒童，應(yīng)在良好的環(huán)境中為人們所撫育?！边@一理念從人和社會兩個角度揭示了兒童的本質(zhì)，成為日本構(gòu)建兒童福利體系的重要價值觀基礎(chǔ)。

中國社會高度重視兒童發(fā)展，但在中國文化語境中的兒童更多的是接班人，社會對兒童的態(tài)度更多的是教育。如果以社會排斥及整合的理論來看社會所有人群，兒童無疑是被排斥在社會主體運行機制之外的弱勢群體，兒童政策在屬性上是福利政策。而反思我國兒童政策，實際上一直處于福利政策缺失的狀態(tài)，在兒童事業(yè)的整體訴求上，表現(xiàn)出政治取向高于福利取向，教育取向高于服務(wù)取向的政策傾向。改革開放以來，我國兒童福利事業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但仍然存在與國家發(fā)展現(xiàn)狀、與大多數(shù)國家的兒童福利狀況存在較大差距的問題。民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司負責(zé)人在談到我國兒童福利法律政策體系時曾表示，從當(dāng)前兒童福利政策創(chuàng)制情況看，國家政策創(chuàng)制頂層設(shè)計不足、地方政策創(chuàng)制滯后的問題較為突出。d王亦君：《我國適度普惠型兒童福利制度起步》，《中國青年報》，2013年8月11日第2版。而政策創(chuàng)制不足背后的根本原因，則是對兒童本質(zhì)認識上的一些傳統(tǒng)偏差。

（二）如何界定成人社會特別是政府的責(zé)任決定著兒童福利政策的選擇

中國歷來重視家庭對兒童的養(yǎng)育，但兒童是社會的人，兒童福利的本質(zhì)是社會有責(zé)任為每一個兒童的生存與發(fā)展提供保障，政府是兒童福利的責(zé)任主體。和成人的醫(yī)療、養(yǎng)老保障不同的是，兒童福利是純粹的政府投入。而在這個根本問題上，社會公眾并沒有清楚的認識，曾有相關(guān)政府部門負責(zé)人明確表示，我國使用的是社會保障的概念，“兒童福利”這一概念不可能在我國社會保障立法體系當(dāng)中出現(xiàn)。這種認識勢必影響整個兒童福利體系的建設(shè)，特別是政府財政的支持?？v觀發(fā)達國家兒童福利發(fā)展歷史，除了國家性質(zhì)、社會意識和文化傳統(tǒng)之外，兒童是以消費為主要生存方式的社會群體，經(jīng)濟的發(fā)展與福利投入之間的關(guān)系，社會經(jīng)濟發(fā)展水平和對兒童福利投入的比例，直接關(guān)系到兒童福利制度設(shè)計。

中國正處在社會轉(zhuǎn)型的背景下，一方面是經(jīng)濟快速發(fā)展、成果巨大，另一方面是社會資源配置中輕重緩急、份額比例的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，這已成為社會政策體系建立的重要影響因素。從兒童福利公共支出來看，無論是與兒童福利水平較高的瑞典等國家相比，還是與強調(diào)家庭責(zé)任、兒童福利支出較低的日本等國相比，甚至與東南亞地區(qū)的發(fā)展中國家相比，中國都存在比較大的差距。例如，在生育津貼支付類型上，中國沒有陪產(chǎn)假和育兒假，也就沒有相應(yīng)的支付標(biāo)準(zhǔn)；在學(xué)前、小學(xué)和中等教育的總支出上，中國的支付水平只相當(dāng)于挪威的39%a王亦君：《我國適度普惠型兒童福利制度起步》，《中國青年報》，2013年8月11日第2版。；特別是中國對兒童福利服務(wù)項目上的支持幾乎可以忽略不計。事實上，兒童福利的持續(xù)發(fā)展既有賴于社會生產(chǎn)力的不斷提高，也依賴于整個社會特別是行政體系的觀念和意識。明確兒童是國家發(fā)展的重要目標(biāo)，而不是經(jīng)濟發(fā)展的工具，強調(diào)發(fā)展是兒童的權(quán)利，確定兒童發(fā)展的責(zé)任主體是成人社會與政府，無疑是核心的兒童福利理念。只有把這些認知在社會廣泛傳播并建構(gòu)起來，才能在兒童權(quán)利導(dǎo)向下，真正構(gòu)建起健全的、適合中國國情和發(fā)展階段的完善的兒童福利體系。

二、依據(jù)國情選擇兒童福利體系的基本原則和方向

一個國家的兒童福利體系，取決于建構(gòu)這一體系的基本認識和指導(dǎo)思想，這里有兩個特別重要的元素，一是形成共識的對兒童福利本質(zhì)的理論認知；二是對本國國情和發(fā)展階段的分析認識。

（一）相關(guān)理論依據(jù)與國情差異下的選擇

從兒童福利理論建構(gòu)角度看，影響一個國家兒童福利體系的是對兒童福利諸多要素的分析。首先是兒童觀指導(dǎo)下的需要理論。需要的概念源于兒童為本，但同時也是兒童社會福利理論中帶有戰(zhàn)略意義的概念，它決定著服務(wù)誰、服務(wù)什么、服務(wù)次序和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)這些基本問題。其次，風(fēng)險社會理論和弱勢群體理論為兒童福利在整個社會福利體系當(dāng)中的地位和作用提供了分析視角。德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克的風(fēng)險社會理論認為，全球化時代的到來也意味著風(fēng)險社會的形成，“被制造出來的風(fēng)險”越來越占有主導(dǎo)地位。a參見（德）烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，譯林出版社，2004年。作為面臨最高風(fēng)險的弱勢群體，兒童必定會是首當(dāng)其沖的受害者，其所受到的傷害也呈現(xiàn)出原因多樣化、程度復(fù)雜化、后果復(fù)合化、影響深遠化的特點，從而急需兒童福利制度在此語境下扮演幫助兒童規(guī)避和應(yīng)對各種風(fēng)險的不可替代的角色。弱勢群體理論則從現(xiàn)代社會經(jīng)濟利益和社會權(quán)力分配不公平、社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的視角，透析出兒童的弱勢地位十分明顯。第三是公共治理理論、新公共管理與新公共服務(wù)理論等，其探討的是在滿足公民基本需求問題上的責(zé)任劃分和運行規(guī)律問題。事實上，包括兒童在內(nèi)的任何社會個體福利的總和，都是由家庭、社會、市場與國家可能提供的福利凈值所決定的。因為不能參加到勞動力市場而只能依賴成人社會的扶助，兒童沒有足夠的能力依靠自己從競爭性市場中獲取福利。因此，兒童福利體系與模式的改革與完善，特別需要調(diào)整好國家（政府）、社會、家庭三者在福利供給過程中的關(guān)系模式與角色定位。b參見王延中：《中國社會保障發(fā)展報告（2014）》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年。上述一系列理論所內(nèi)涵的兒童福利重要性、兒童需求理念、兒童福利管理中社會各方的角色和關(guān)系等認知，應(yīng)當(dāng)是各國兒童福利體系持續(xù)發(fā)展并不斷完善的共同基礎(chǔ)，也是建構(gòu)中國特色兒童福利體系的基本理論和倫理依據(jù)。

從國別特色角度出發(fā)，制度完善的兒童福利模式必須解決一個基礎(chǔ)選擇問題，即在整個兒童福利體系中，確立什么樣的福利標(biāo)準(zhǔn)，怎樣劃分政府、社會和家庭的責(zé)任，并依據(jù)各主體責(zé)任形成一個結(jié)構(gòu)完整的體系。

世界兒童福利發(fā)展歷史表明，兒童福利內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的變遷是持續(xù)和深刻的，各國兒童福利制度建立的依據(jù)是本國的國情。北歐國家基于經(jīng)濟發(fā)展水平和執(zhí)政的傳統(tǒng)，選擇的是制度性的、高層次的兒童福利體系。美國是在整體福利體系的框架中，選擇了符合自己國情的兒童福利制度，如政府主導(dǎo)，其早在20世紀(jì)初就確認了聯(lián)邦與各級政府對于兒童福利的優(yōu)先考慮和責(zé)任承擔(dān)；重視法規(guī)體系建設(shè)，據(jù)美國眾議院1990年的一項報告，美國政府直接與兒童福利有關(guān)的法案就有127項以上，分為收入補助、營養(yǎng)、社會服務(wù)、教育訓(xùn)練、保健與住宅等六大類c參見馮瑜婷等：《新編兒童福利》，臺灣三民書局，2013年。；高投入，伴隨經(jīng)濟快速增長，兒童福利的政府支出快速增長等。日本兒童福利盡管也強調(diào)保護所有兒童的權(quán)利、給予每位兒童健康的養(yǎng)育，以及謀取所有兒童的幸?？鞓?，并由《兒童憲章》、《兒童福利法》、《兒童權(quán)利公約》予以明確，但在兒童福利設(shè)計的基本取向和理念上卻具特色，如強調(diào)以家庭為主體，倡導(dǎo)在國家的幫助下，以家庭、近鄰和親屬的互相幫助和企業(yè)的扶助為中心；注重兒童福利的多元供給，推行以地方政府（都道府縣）、地方公共團體、企業(yè)、民間團體等多元化供給的兒童福利模式，國家并不直接承擔(dān)供給的事務(wù)；講求以兒童自立為目標(biāo)，要“幫助兒童生活自立”，保證兒童人人享有尊嚴(yán)與人格、享受正常的社會生活，這體現(xiàn)了“家庭基盤的穩(wěn)固充實、個人自立為指向的福利政策理念”。a王曉燕：《日本兒童福利政策的特色與發(fā)展變革》，《中國青年研究》2009年第2期。

（二）中國需要建構(gòu)全面普惠型兒童福利制度

依據(jù)中國國情和快速發(fā)展?fàn)顩r，加快建構(gòu)全面普惠型兒童福利制度，建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系，基本實現(xiàn)面向全體兒童普惠的較高層次的福利水平，勢在必行。

第一，選擇高標(biāo)準(zhǔn)的普惠型兒童福利模式。其包括面向自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童的全面福利保障和綜合服務(wù)，以及面向全體兒童的高水平的福利保障和服務(wù)供給，強調(diào)內(nèi)容全面充分，保障和服務(wù)高層次。這種高水平的選擇，符合中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，符合中國社會發(fā)展的現(xiàn)實，更符合中國文化傳統(tǒng)和國情。首先是落實“四個全面”，實現(xiàn)“中國夢”宏偉目標(biāo)需要將兒童的健康成長作為中國共產(chǎn)黨的重要執(zhí)政目標(biāo)。其次是現(xiàn)代化建設(shè)的必然結(jié)果。2015年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到8000美元，具備構(gòu)建普惠型兒童福利體系的能力。三是國家兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有內(nèi)涵?！笆濉逼陂g，特別是2015年兒童福利在快速發(fā)展，兒童福利實際水平不斷提高。國家已經(jīng)明確兒童福利發(fā)展堅持“三步走”戰(zhàn)略：在“十二五”末建立以政府保障為主，覆蓋全體孤兒和困境兒童的托底保障制度；到2020年，在全國范圍內(nèi)建立惠及自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童的制度，實現(xiàn)適度普惠的福利保障和服務(wù)供給；到建國一百周年即2049年，在全國范圍內(nèi)建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系。同時，兒童福利法律體系與政策體系亦在快速建設(shè)之中。《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》、《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》等政策性文件為兒童福利發(fā)展提供了綱領(lǐng)性的規(guī)劃，《中華人民共和國刑法修正案（九）》、《反家庭暴力法》等法律法規(guī)強化了對兒童的保護，近幾年出臺的涉及兒童營養(yǎng)健康、衛(wèi)生醫(yī)療保健、教育、流浪和留守兒童等特殊困難兒童教育和關(guān)愛等方面的政策性文件亦為兒童服務(wù)實際運行提供了相應(yīng)的依據(jù)。在這樣的條件下，兒童福利事業(yè)已經(jīng)取得了重要進展，政府加強了對兒童福利事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加大了兒童福利事業(yè)的公共投入，社會組織、企業(yè)、家庭和個人多方參與，社會動員的兒童福利運行機制得到了進一步完善。在2015年“兩會”上，“救助困境兒童”被寫入政府工作報告，民政部在推行“百縣千村”基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)試點工作，對基層兒童福利體系建設(shè)的實驗探索取得了積極成效。應(yīng)該說，中國正在搭建走向未來的普惠型兒童福利體系的基礎(chǔ)。

第二，高度重視家庭在兒童福利中的重要作用。從現(xiàn)實國情和文化傳統(tǒng)出發(fā)，在兒童福利制度設(shè)計上，堅持“以家庭為中心”的指向，以自助、互助、公助相結(jié)合的形式，以“家庭支援”和“兒童權(quán)利保障”為主要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為中國的合理選擇。從兒童福利視角出發(fā)，家庭的資源具有無償性、天然性、便利性、不可替代性、無限發(fā)展性等特點。中國傳統(tǒng)文化歷來重視家庭，現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也使得家庭在社會發(fā)展中具有非常重要的作用。通過幫助和支持家庭，增強家庭保障功能和提供兒童福利資源的能力，應(yīng)當(dāng)是中國兒童福利體系發(fā)展的自然選擇。因此，要加快制度性設(shè)計，將家庭服務(wù)與建設(shè)納入中國兒童福利體系的整體架構(gòu)之中。

第三，要在福利體系中加強福利服務(wù)制度的建設(shè)。隨著國家發(fā)展與社會進步，中國社會快速變遷帶來的兒童實際生存環(huán)境惡化問題已不容忽視。一方面，群體性的困境兒童生存發(fā)展問題突出。盡管兒童福利事業(yè)在發(fā)展，困境兒童實際獲得的生活、醫(yī)療等方面的救助在不斷提升a丁建定、陳靜：《中美兒童公共醫(yī)療保險體系比較研究》，《社會保障研究（北京）》2016年第1卷。，但困境兒童的全面救助保護機制特別是服務(wù)體系還尚未建立。以農(nóng)村留守兒童為例，這一群體規(guī)模巨大、分布廣泛，受侵害事件數(shù)量多、影響大，已成為中國社會轉(zhuǎn)型期具有重大影響的社會問題，而單純的物質(zhì)支援已經(jīng)很難徹底解決這個群體的發(fā)展問題。其他如流浪兒童、貧困家庭兒童、事實孤兒、童工、受艾滋病影響兒童、大病重病兒童等困境兒童群體作為客觀存在，不僅直接影響這些兒童自身的成長，也直接關(guān)系到社會發(fā)展與穩(wěn)定。另一方面，兒童生存環(huán)境與權(quán)益被侵害等問題急需引起高度重視。在現(xiàn)實中，社會快速轉(zhuǎn)型影響社會風(fēng)氣和人們的心理健康，兒童成為最突出的受害者。特別是作為兒童生存發(fā)展的基本單位和基礎(chǔ)保障的家庭環(huán)境惡化問題，更加需要引起關(guān)注并采取妥善的對策加以解決。20世紀(jì)80年代以來，中國的離婚率直線上升，家庭關(guān)系與家庭狀況越來越復(fù)雜多變，腐敗形成的婚外關(guān)系、非婚生現(xiàn)象等使得家庭環(huán)境不正常兒童的比例在持續(xù)上升，兒童發(fā)展問題趨向多元和復(fù)雜化。同時，傳統(tǒng)落后的兒童觀念依然頑固，影響著家長的育兒行為，兒童暴力事件屢發(fā)，惡性暴力致死事件不斷發(fā)生。一部分孩子因為孤獨癥、閱讀困難、人際交往障礙等心理疾患而產(chǎn)生的社會適應(yīng)不良問題發(fā)生率越來越高。所有這些，均需要在加大兒童福利公共支出的同時，高度重視專業(yè)化的兒童福利服務(wù)體系的建設(shè)。

三、建立完善的兒童福利保障機制

改革開放以來，中國兒童福利發(fā)展有兩個顯著特點：一是內(nèi)涵不斷變化，兒童福利發(fā)展處于一個動態(tài)體系之中；二是功能由救助、矯治、扶助等恢復(fù)型功能向維護權(quán)利、健康成長等發(fā)展型功能變化。要真正實現(xiàn)兒童福利事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須盡快建立起合理、高效的運行機制，即由司法保障體系、管理服務(wù)體系和監(jiān)督評估體系構(gòu)成的兒童福利保障機制。

第一，盡快研究制定完整的兒童福利法制體系。出臺《兒童福利法》，并以其和《兒童發(fā)展綱要》為基本依據(jù)，加快構(gòu)建涵蓋全體兒童和兒童全面需求，包括相關(guān)法律、法規(guī)與政策在內(nèi)，分層級的體現(xiàn)兒童需求導(dǎo)向、弱勢優(yōu)先的兒童福利法制體系。通過法律政策搭建兒童福利體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對全體兒童與兒童的全面需求的全覆蓋。在項目設(shè)置上，突出針對貧困、殘疾、留守等困境兒童，以及針對學(xué)習(xí)困難、輟學(xué)、適應(yīng)不良等發(fā)展需求的基本保障制度，實現(xiàn)弱勢優(yōu)先，同時完善家庭建設(shè)和服務(wù)的政策體系，并將這些內(nèi)容以及實施程序、問責(zé)機制法制化，實現(xiàn)對整個體系的制度上的可靠保障。

第二，建立完善的兒童管理服務(wù)體系。發(fā)達國家完善的兒童福利管理體系，一般都具有從上到下領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)健全且有較高層級的特點，其兒童福利行政部門職能全面覆蓋兒童需求，職能范疇具有綜合性，管理系統(tǒng)完善健全，對兒童的服務(wù)落實具體。例如，在日本，中央政府在厚生勞動省專門設(shè)有主管兒童福利的兒童福利局。在美國，以受虐或遭到疏忽的兒童的救助服務(wù)為例，其管理和實施層面就含有一系列制度和程序，包括兒童虐待與疏忽通報，通報后進一步評估，家庭維持和安置防治服務(wù)，關(guān)懷中心安置，永久性安置等，這些程序規(guī)定使兒童保護落實到了“最后一公里”a鄭素華：《現(xiàn)代兒童觀的建構(gòu)軌跡：20世紀(jì)以來國際公約的視野》，《青年探索》2011年第6期。。建立具有中國特色的兒童福利管理服務(wù)體系，首先要從政府設(shè)置專責(zé)機構(gòu)做起，建議盡快在中央一級設(shè)立專門的兒童發(fā)展局，主管全國兒童福利工作，負責(zé)兒童福利的發(fā)展構(gòu)架、政策制定、執(zhí)行監(jiān)管、法律倡導(dǎo)及部分直接服務(wù)，并與教育、衛(wèi)生、計生、公安、司法、財政等相關(guān)部門形成有機、有效聯(lián)動的機制；同時，在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置兒童福利部門并履行相應(yīng)的管理與服務(wù)職能，在城鄉(xiāng)社區(qū)建立兒童福利服務(wù)中心并設(shè)置專門的兒童福利主任。這樣便可建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的兒童福利行政網(wǎng)絡(luò)，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化。其次要立足社區(qū)發(fā)展兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把兒童養(yǎng)育中心、教育中心、幼兒園以及為各種困境兒童提供福利服務(wù)的設(shè)施，落實到城鄉(xiāng)基層社區(qū)，讓每個孩子都能夠享受到具體的兒童福利服務(wù)。

第三，要加大兒童福利的公共投入，建構(gòu)起兒童福利資金保障機制。一是將兒童福利資金列入財政預(yù)算，明確兒童福利經(jīng)費來源和保障機制b戴建兵：《我國適度普惠型兒童福利的財政支出規(guī)模測度》，《社會保障研究（北京）》2016年第1卷。，加大財政預(yù)算投入并確保正常增長，落實并保障政府投入為主。二是要制定和實施積極的稅收激勵政策，鼓勵企業(yè)和民間資金進入兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，充分調(diào)動民間投資兒童福利服務(wù)事業(yè)的積極性。三是積極扶持以兒童、家庭、社區(qū)為對象的公益性、專業(yè)化社會服務(wù)組織。從國外經(jīng)驗來看，社會組織的發(fā)育是現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，也會給兒童福利帶來服務(wù)專業(yè)化的特點。因此，我國應(yīng)當(dāng)特別重視由各級兒童保護部門、各類兒童服務(wù)中心和服務(wù)機構(gòu)、民間組織以及志愿者隊伍等構(gòu)成的兒童專業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)。同時，強化信息平臺、評估機構(gòu)和調(diào)查機構(gòu)的建設(shè)，加強對兒童服務(wù)的監(jiān)查與評估。

第四，重視建立兒童問題社會監(jiān)測制度和體系。常態(tài)化的、專業(yè)性的對兒童問題的有效監(jiān)控是保護兒童權(quán)益、預(yù)防兒童社會問題的關(guān)鍵舉措。1981年挪威建立了世界上第一個兒童權(quán)利督察員制度。隨后，很多國家建立了不同模式的兒童權(quán)利督察員制度，對兒童問題迅速做出反應(yīng)，代表兒童發(fā)表意見，對事關(guān)兒童的政策和立法發(fā)聲。中國也需要盡快建立起日常的、全面的兒童問題社會監(jiān)測機制，在全社會形成對社會（政府）、家庭和學(xué)校的三層監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。家庭是公權(quán)力很難干預(yù)到的私人領(lǐng)域，加上中國傳統(tǒng)文化將家事視為私事，致使很多發(fā)生在家庭里的兒童問題難以被發(fā)現(xiàn)，故家庭層面的監(jiān)測尤為重要；頻發(fā)的校園暴力也要求盡快將學(xué)校納入兒童問題監(jiān)測系統(tǒng)之中。

第五，加快兒童福利專業(yè)隊伍建設(shè)。從兒童福利發(fā)展的趨勢看，專業(yè)人員在兒童福利體系中的作用必定越來越突出，美國和日本都有專門的“社會福利主事”“兒童福利工作者”等專門技術(shù)人員。中國也需要盡快在國家職業(yè)體系中建立兒童福利工作專業(yè)人才隊伍。2014年，團中央、人力資源社會保障部、財政部、民政部等部門曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，明確要加強青少年事務(wù)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)。應(yīng)按照這一精神，在我國職業(yè)序列里設(shè)立兒童福利社會工作專業(yè)人才，同時建構(gòu)起完善的專業(yè)培訓(xùn)體系，打造一支與兒童數(shù)量相匹配、能夠滿足兒童全面需求的專業(yè)隊伍。

Abstract:Child welfare is one of the important indicators of the maturity and development of a country's social security system.It has become a top priority for China to conduct an overview on and clarify its child welfare system,and then construct one with Chinese Characteristics.First,it is necessary to widely disseminate scientific views on children and child welfare.Instead of being viewed as tools for economic development,children are the goals of development.Moreover,development should be conceived as children's rights,while adults and the government should be held accountable for children's development.Second,China needs to give consideration to the country's condition while choosing basic principles and directions for the child welfare system towards high standards,universality and centering on family.Third,the government should introduce an operating mechanism for child welfare,which consists of judicial,administrative,supervision and evaluation system.

Key words:child welfare system;views on children;service delivery;operation mechanism

（責(zé)任編輯：仇雨臨）

Constructing a Child Welfare System with Chinese Characteristics

Lu Shizhen
(China Youth University for Political Sciences,Beijing 100089,China)

陸士楨，中國青年政治學(xué)院教授。主要研究方向：兒童福利。