摘要：城鄉(xiāng)最低生活保障制度是我國社會保障體系中最基礎(chǔ)、最重要的系統(tǒng)，該制度的實施目的在于使城鄉(xiāng)貧困居民的基本生活得到有效保障，貧困問題一直是阻礙新疆發(fā)展、穩(wěn)定的重要原因，對新疆城鄉(xiāng)低保運行機制進行調(diào)查研究，對新疆的穩(wěn)定和發(fā)展有重要作用。本文從界定城鄉(xiāng)最低生活保障制度運行機制的概念出發(fā)，分析了新疆低保運行發(fā)展歷程，分析了運行現(xiàn)狀和存在的問題。并從完善低保管理制度、完善資金管理機制、加強社會救助機構(gòu)三個方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：新疆；最低生活保障；運行機制

黨的十八大提出全面建成小康社會的宏偉目標，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府提出，新疆要與全國一起全面建成小康社會。由于歷史和現(xiàn)實的原因，城鄉(xiāng)低收入群體的貧困問題一直是困擾新疆的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)低保制度的設(shè)計正是為了解決城鄉(xiāng)低收入群體的基本生活保障問題。2012年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。如何完善低保制度的運行機制，規(guī)范操作，實現(xiàn)收入分配差距縮小，中等收入群體持續(xù)擴大，扶貧對象大幅減少是關(guān)于新疆穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的重要研究課題，也是新疆全面建成小康社會的關(guān)鍵途徑。

一、新疆城市居民最低生活保障運行機制的內(nèi)容

最低生活保障制度是我國特有的一種社會救助制度，是社會保障體系的重要子系統(tǒng)。新疆維吾爾自治區(qū)人民政府在2007年7月4日發(fā)布的《新疆維吾爾自治區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)程（試行）》中，從城鄉(xiāng)低保工作機構(gòu)的職責、最低生活保障對象界定、最低生活保障標準制定與調(diào)整、家庭收入的核定與計算、保障對象的待遇計算、申請審批工作程序、保障對象動態(tài)管理、保障資金的籌集、管理和發(fā)放等八個方面去規(guī)范低保工作。在實際工作中，我們認為新疆城市低保制度的運行機制包括三個方面的內(nèi)容：低保制度內(nèi)容建設(shè)、資金管理機制、社會救助機構(gòu)建設(shè)。其中，低保制度內(nèi)容建設(shè)與社會救助機構(gòu)建設(shè)是低保制度運行機制的基礎(chǔ)；資金管理機制是低保制度運行機制的實現(xiàn)途徑。

二、新疆城市居民最低生活保障運行機制發(fā)展歷程

長期以來，貧困問題一直是困擾新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。新疆的貧困人口多集中在少數(shù)民族比較集中的南疆地區(qū)，而且由于地理環(huán)境的限制，扶貧開發(fā)的難度較大。新疆的低保工作在全區(qū)各級政府和社會的努力下，保障了困難群眾的基本生活，已成為社會保障體系中的最后一道安全網(wǎng)。自治區(qū)低保運行發(fā)展歷程，以重要政策的實施為標志，可以劃分為四個階段。

（一）創(chuàng)立階段（1997-1999）。

1997年11月18日，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于建立城市居民最低生活保障工作的通知》文件精神，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<自治區(qū)建立城市居民最低生活保障制度的實施方案>的通知》。該方案的實施標志著新疆城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立。到1999年9月，全疆所有縣人民政府所在地的鎮(zhèn)和縣級市建立和實施了城市居民最低生活保障制度。

（二）規(guī)范發(fā)展階段（2000-2005）。

從2001年開始，自治區(qū)財政要加大資金投入力度，重點解決低保人數(shù)不斷增多對保障資金的需求。自治區(qū)人民政府在2003年2月發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》。該條例的實施使新疆的城市居民最低社會保障制度進入了規(guī)范化發(fā)展階段。2003年以后，新疆低保工作的籌集資金規(guī)模不斷擴大，參保人數(shù)不斷增長，最低生活保障標準也在不斷提高。根據(jù)2003年6月底統(tǒng)計，全疆已納入保障范圍的共有21萬戶、57.9萬人，占640萬非農(nóng)業(yè)人口的9%。從2005年起，自治區(qū)加強了配套措施和相關(guān)制度的完善。

（三）鞏固與完善階段（2006-2011）。

從 2003 年起，國家城鄉(xiāng)居民低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。2006年6月6日，新疆發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系的意見》。意見中明確提出加快建立健全以城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村特困戶生活救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)和災民救助為主體，以專項救助為重點，社會互助為補充，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的綜合性、多層次覆蓋全區(qū)的社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活。

到2011年底，新疆已基本建成了綜合性的社會救助體系，城鎮(zhèn)低保對象能夠全面享受醫(yī)療救助、住房、取暖、教育、法律援助等救助項目。截止2011年底，新疆全區(qū)已有216萬城鄉(xiāng)困難群眾納入最低生活保障，每年有200多萬人（次）的困難群眾享受醫(yī)療、教育、住房、取暖等各項救助，上百萬受災群眾得到救濟。

（四）提高與創(chuàng)新階段（2012-2014）。

2012年，為保障和改善基本民生，結(jié)合新疆實際區(qū)情自治區(qū)加大創(chuàng)新力度，以自治區(qū)實施“民生建設(shè)年”為契機，大力推進社會救助機構(gòu)建設(shè)、加強經(jīng)費保障，取得了明顯成效。分類施保力度方面，先后兩次對全區(qū)老年人、殘疾人提高分類補助水平做出專門安排部署。2012年自治區(qū)投入資金1.14億元，從7月1日起提高城市鄉(xiāng)低保對象補助水平10元。

三、新疆城鄉(xiāng)居民最低生活保障運行機制現(xiàn)狀分析

新疆的城鄉(xiāng)居民最低生活保障一直處于擴大狀態(tài)，享受城鄉(xiāng)低保的人數(shù)不斷增加，1998年低保制度建立之初，享受低保的人數(shù)為5.3萬人；2003年，新疆低保制度完成了規(guī)范化發(fā)展的階段，保障人數(shù)在2004年達到了57.8萬人，7年內(nèi)保障人數(shù)增長了近十倍。2004年以后，人數(shù)實現(xiàn)了持續(xù)增長，2010年，隨著新疆進入跨越式發(fā)展階段和民生工程的實施，保障人數(shù)增加到了85.1萬，相比2009年的64.54萬，增幅為32%；2012年，享受低保人數(shù)維持在85萬人。

隨著保障資金的逐年增加，全區(qū)平均低保標準和人均補助水平有了明顯提高。1998年，低保標準為123元，此后每年自治區(qū)經(jīng)過調(diào)研和測算，逐步提高低保標準，2009年達到了138元。2009年以后，新疆低保標準大幅提升，2012年達到了291元。相比1998年低保制度建立時，低保標準提高了168元，提高了137%。

四、新疆城鄉(xiāng)居民最低生活保障運行中存在的問題

一是保障水平偏低。近年來，隨著我區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，物價尤其是關(guān)乎最低生活保障群里的食品、糧食、蔬菜等產(chǎn)品的價格在持續(xù)上漲，低保標準的增長幅度遠遠低于城市居民消費水平的提高，致使貧困群體在維持基本生活水平方面存在著一定的困難。

二是資金籌措渠道不穩(wěn)定。在低保資金的籌集過程中存在著籌集渠道不穩(wěn)定的問題，首先政府在收入項目中沒有穩(wěn)定的、專門的社會救濟資金來源；其次各級財政承擔的比例不合理，中央與自治區(qū)財政撥付所占的比例逐年增加，各地州、縣市承擔的比例在逐年下降。

三是因病致貧的問題難以解決。2011年，全區(qū)最低收入戶和困難戶醫(yī)療保健方面的消費支出比例為10.08%和10.63%，高于全區(qū)平均比例7.71%。說明，享受低保的貧困全體每年的醫(yī)療費用支出負擔要高于全體城市居民的平均水平。從目前情況看，醫(yī)療保健條件是貧困群體所面臨的一個重要問題。

四是工作條件明顯滯后。從調(diào)查情況看，在人員配置上，基層社會救助機構(gòu)的力量較弱，很多城市的街道辦事處只有一名工作人員，除了負責低保工作外，還承擔了其他工作。街道辦事處的工作人員要負責整個街道的低保救助對象，包括對這些對象的申請受理、審查、發(fā)放和定期復審等，人員的缺乏不利于按照自治區(qū)要求推行動態(tài)的管理機制。在辦公經(jīng)費方面，基層社會救助機構(gòu)辦公設(shè)備仍然缺乏，工作經(jīng)費也嚴重不足，還不能完全保障工作需要。

五、完善新疆城市居民最低生活保障運行機制的對策建議

（一）完善城市低保制度內(nèi)容建設(shè)。

一是建立最低生活保障對象的認定工作流程和細則。估算和調(diào)研的基礎(chǔ)上，識別家庭財產(chǎn)的類別和數(shù)量來判斷是否是低保對象，加強入戶調(diào)查，了解轄區(qū)內(nèi)的居民的收入的實際情況，及實準確地了解低收入群體的收入變化。

二是規(guī)范最低生活保障審核審批程序。以家庭為單位，由戶主或者其代理人以戶主的名義向戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提出書面申請。村（居）民委員會可以代其向戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提交低保書面申請及其相關(guān)材料。組織駐村干部、社區(qū)低保專干等工作人員對申請人家庭經(jīng)濟狀況和實際生活情況逐一進行調(diào)查核實。入戶調(diào)查結(jié)束后，應當在5個工作日內(nèi)，在村（居）民委員會的協(xié)助下，以村（居）為單位對申請人家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查結(jié)果的客觀性、真實性進行民主評議，并保存由各位代表簽字認可的評議結(jié)果，以備上級部門核查。

三是建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況信息共享機制。全區(qū)各地州、縣市在社會救助機構(gòu)進行調(diào)查和符合的基礎(chǔ)上，經(jīng)享受救助的家庭同意，會同公安、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、保險、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門，建立動態(tài)的信息查詢平臺，及時了解受救助家庭的財產(chǎn)及收入情況。

（二）健全低保資金管理機制。

首先，積極拓寬多元籌資渠道，穩(wěn)定低保資金來源；其次，加強最低生活保障對象動態(tài)管理；最后，完善最低生活保障工作監(jiān)管機制，健全投訴舉報制度，在城市低保的管理過程中，建立投訴舉報制度。各地州、縣市建立統(tǒng)一的信息訴求渠道，使群眾可以通過有效的渠道反映存在的問題和困難。同時，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，建立廣泛的民主評議和監(jiān)督機制。對于城市低保管理中存在的問題，堅持首問負責制，切實解決好人民群眾的實際困難。

（三）加強城市社會救助管理機構(gòu)建設(shè)。

一是建設(shè)專業(yè)化的社會救助人才隊伍，提高低保工作人員的專業(yè)化素質(zhì)，通過培養(yǎng)或者引進，逐步在全區(qū)建立一支專業(yè)化的社會救助工作隊伍。

二是加強工作經(jīng)費保障，“巧婦難為無米之炊”，只有加強經(jīng)費才能滿足我區(qū)低保工作持續(xù)擴面、工作量不斷增加的現(xiàn)實困難。

三是完善社會救助信息化管理系統(tǒng)。加強信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為基層社會救助機構(gòu)配備計算機和網(wǎng)絡(luò)，并與公安、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的信息系統(tǒng)實現(xiàn)對接，從而實現(xiàn)低收入群體的全面與動態(tài)管理。

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作者簡介：朱雅文，新疆大學政治與公共管理學院2014級碩士研究生，研究方向：行政管理。