劉桂英+張春美

摘 要：該文通過實(shí)地調(diào)研，對(duì)鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度現(xiàn)狀中存在的問題進(jìn)行了分析，提出了鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度設(shè)計(jì)應(yīng)該從需方支付制度、供方獲益制度、監(jiān)管制度和多方參與協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)行考慮的建議。

關(guān)鍵詞：水質(zhì)資源有償使用；制度研究；鄱陽湖

中圖分類號(hào) TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）23-0005-03

1 引言

“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，創(chuàng)建響應(yīng)市場(chǎng)供求和資源稀缺水平、表現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，是黨的十八大報(bào)告提出來的要求。完善資源有償使用制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀、人和自然和諧發(fā)展的重要途徑。我國(guó)水質(zhì)資源缺乏，如何完善水質(zhì)資源有償使用制度對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的意義。

根據(jù)環(huán)保部頒布的《2009年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，針對(duì)我國(guó)七大水系的203條河道408個(gè)地表水國(guó)家控制監(jiān)測(cè)斷面中，I～Ш類水質(zhì)斷面為57.28%，Ⅵ～V類水質(zhì)斷面為24.26%，劣V類水質(zhì)斷面為18.39%。26個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊（水庫）中，Ⅱ類水質(zhì)僅僅占3.88%；Ш類的占19.17%；IV類占23.09%；V類的占19.17%；劣V類的占34.57%。這使我國(guó)原本就緊張的水資源態(tài)勢(shì)更加嚴(yán)峻，因此對(duì)水質(zhì)資源有償使用進(jìn)行研究，改變這一現(xiàn)狀非常有必要。

鄱陽湖作為我國(guó)第一大淡水湖，由《國(guó)際重要濕地名錄》在1992年納入其中。鄱陽湖生態(tài)功能非常明顯，其具有調(diào)節(jié)氣候、調(diào)蓄洪水、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤、降解污染等功能。但隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立與發(fā)展，其水環(huán)境、水質(zhì)問題也越來越突出。如何建立鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度，是我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的急切需求。

目前關(guān)于流域水質(zhì)資源有償使用的研究較多，如郭梅（2011）、畢少斌（2005）、顏成利（2012）、武海燕（2005）、吳國(guó)平（2005）、馬國(guó)忠（2009）認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該實(shí)施流域水質(zhì)資源有償使用，并認(rèn)為水權(quán)制度是水資源價(jià)格的基礎(chǔ)和條件。而針對(duì)鄱陽湖水質(zhì)資源使用的研究目前仍較少，如熊凱（2014）對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)水質(zhì)資源的使用從農(nóng)戶支付與受償意愿兩方面進(jìn)行了調(diào)研分析，并給出了相關(guān)政策建議；熊曉娟（2014）對(duì)贛江流域水質(zhì)資源有償使用進(jìn)行了分析，構(gòu)建了一個(gè)較為系統(tǒng)化的贛江流域水資源有償使用制度，包括贛江源區(qū)水資源涵養(yǎng)的地區(qū)斷面水資源貢獻(xiàn)補(bǔ)償和特殊補(bǔ)償，以及行政區(qū)斷面水質(zhì)獎(jiǎng)懲機(jī)制等；冷清波（2013）使用SWOT方法分析了鄱陽湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的內(nèi)外部因素，提出了加快有償使用試點(diǎn)、完善其法律法規(guī)、建立其運(yùn)行機(jī)制的政策建議；黎宏華（2013）基于主體功能區(qū)建設(shè)的視角對(duì)鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了研究；周迪（2011）針對(duì)鄱陽水質(zhì)資源有償使用機(jī)制方面的財(cái)稅政策進(jìn)行了研究。本文在研究以上相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了鄱陽湖流域水資源生態(tài)補(bǔ)償問題相關(guān)問卷，并進(jìn)行了實(shí)地問卷調(diào)研，調(diào)研對(duì)象為鄱陽縣、樂平市、浮梁縣三地濕地附近居民，以統(tǒng)計(jì)分析法展示水質(zhì)資源有償使用制度研究過程中擬采取的有效的有償使用制度。

2 研究區(qū)概況

鄱陽湖流域由贛江、信江、撫河、修水、饒河五大河流及各級(jí)支流，以及青峰山溪、潼津河、樟田河、博陽河等小河及其他季節(jié)性小河溪流和鄱陽湖組成，多條水系匯聚后形成了以鄱陽湖為匯聚中心的大水系。其流域面積約為16.22萬km2，占江西省國(guó)土面積的97.19%，其中約15.71萬km2位于江西省境內(nèi)，約占流域面積的96.77%。

3 鄱陽湖流域水質(zhì)資源生態(tài)補(bǔ)償使用制度問卷調(diào)研分析

本文針對(duì)鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度問題進(jìn)行了實(shí)地問卷調(diào)研，以處在鄱陽湖流域的鄱陽縣、樂平市、浮梁縣三地濕地居民為調(diào)研對(duì)象，發(fā)放調(diào)查樣卷150份（150戶），有效樣卷133份，其中鄱陽縣60份，樂平市41份，浮梁縣32份。通過居民對(duì)鄱陽湖的現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)、受償意愿、濕地生態(tài)補(bǔ)償方式3個(gè)方面進(jìn)行深入調(diào)研，以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)分析工具，對(duì)鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度進(jìn)行分析，由于調(diào)研內(nèi)容較多，本文將提取部分較為典型的內(nèi)容進(jìn)行分析。

3.1 濕地農(nóng)戶的現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)調(diào)查 針對(duì)“您認(rèn)為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地建設(shè)和管理對(duì)您收入的總體影響是怎樣的？”是“A負(fù)面影響很大；B負(fù)面影響不大；C沒有影響；D促進(jìn)收入增長(zhǎng)”，選擇結(jié)果如圖1所示。

針對(duì)“您認(rèn)為對(duì)工廠排放污染物，這種行為應(yīng)該如何處理？”是“A關(guān)停工廠；B按排放量對(duì)其征稅；C讓其安裝凈化裝置，凈化后方可排放水體，否則罰款；D其他（可羅列出自己認(rèn)為的方式）”，結(jié)果見表1。

3.2 濕地農(nóng)戶的受償意愿情況調(diào)查 針對(duì)“您認(rèn)為目前鄱陽湖水質(zhì)是否出現(xiàn)持續(xù)惡化？”選擇“A是；B否”選擇結(jié)果如下：選擇是的為85戶，占比63.91%，沒有變差為48戶，占比33.09%。針對(duì)“若鄱陽湖水質(zhì)照此持續(xù)惡化下去，您每年想獲得 元補(bǔ)貼”的統(tǒng)計(jì)如表2所示。

3.3 濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞秸{(diào)查 針對(duì)“若以非現(xiàn)金的方式接受生態(tài)補(bǔ)償，以下補(bǔ)償方式當(dāng)中，您將第一選擇（ ）”。選擇“A基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如修路等）；B土地補(bǔ)償；C安排就業(yè)或提供就業(yè)指導(dǎo)；D安排搬遷；E提供生產(chǎn)資料；F提供生活資料；G優(yōu)惠政策；H優(yōu)惠貸款；I污水處理等項(xiàng)目建設(shè)”。選擇結(jié)果如表4所示。由表4可知，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地建設(shè)和管理對(duì)農(nóng)戶收入的總體影響水體污染中，負(fù)面影響不大和沒有影響都占了40%以上，說明濕地建設(shè)和管理對(duì)農(nóng)戶收入的影響不大；工業(yè)廢水為主要的污染源，對(duì)工廠排放污染物所采取的措施中，關(guān)停工廠和讓其安裝凈化裝置，凈化后方可排放水體，否則罰款兩種方案分別占42.11%和46.36%，說明農(nóng)戶們對(duì)工業(yè)污染的認(rèn)識(shí)比較深刻，都傾向于首先治理，實(shí)在不能就關(guān)停的態(tài)度，說明對(duì)工業(yè)污染零容忍的態(tài)度不動(dòng)搖；受償意愿調(diào)查中鄱陽湖水質(zhì)出現(xiàn)持續(xù)惡化選項(xiàng)選擇是的比例達(dá)到63.91%，將近76%的人選擇800元以下的補(bǔ)償，說明農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償比較客觀，對(duì)污染的持續(xù)惡化的影響希望減少污染也不要多資金補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)得到共識(shí)；對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞秸{(diào)查中若以非現(xiàn)金的方式接受生態(tài)補(bǔ)償方案可看出選擇土地補(bǔ)償占40.60%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污水處理等治污項(xiàng)目均占27.07%，說明土地對(duì)農(nóng)戶的重要性很大，同時(shí)也希望加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和減少污染的愿望很強(qiáng)烈。

4 鄱陽湖水質(zhì)資源有償使用中存在的問題

4.1 水質(zhì)資源有償使用制度較不完善 目前，與水質(zhì)資源有償使用相關(guān)的政策法律法規(guī)主要體現(xiàn)在保護(hù)條例、政策實(shí)行、指導(dǎo)意見等，如《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《進(jìn)一步完善財(cái)政科學(xué)發(fā)展機(jī)制的意見》《江西省濕地保護(hù)條例》《支持鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)稅收優(yōu)惠政策和服務(wù)措施60條》《江西省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)我省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干意見》《江西省國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于促進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的若干稅收意見》等都對(duì)鄱陽湖流域資源有償使用的踐行提供了指導(dǎo)。不難發(fā)現(xiàn)，江西省資源有償使用政策法規(guī)還比較零散，未出臺(tái)針對(duì)其資源有償使用的專門政策法規(guī)。

4.2 受益主體界定不夠清晰 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的有償使用制度目前處于探索階段，相關(guān)的政策法規(guī)還不健全，在實(shí)際工作中，受益主體沒有合理確定、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以制定等問題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制不夠完善，科學(xué)性不強(qiáng)，群眾大部分僅僅停留在認(rèn)識(shí)階段，由于沒有法可依，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，使得農(nóng)民在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的積極性不高。

4.3 有償使用價(jià)值核算內(nèi)涵太窄，所核算的價(jià)值偏低 在每年的禁漁期間，湖區(qū)漁民每專業(yè)捕魚船能獲得的僅僅是一筆小額的現(xiàn)金補(bǔ)助，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于漁民在禁漁期休漁的損失，導(dǎo)致在禁漁期結(jié)束以后，許多漁民采取報(bào)復(fù)性捕榜，未能從根本上扭轉(zhuǎn)鄱陽湖漁業(yè)資源銳減的趨勢(shì)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貪O業(yè)陷入貧困惡性循環(huán)的狀態(tài)。2010年鄱陽縣的農(nóng)民人均純收入僅1 498元，已近貧困邊緣，因?yàn)樯钏捷^低，該地區(qū)的農(nóng)民還極大的依賴于本地的湖泊和濕地，對(duì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開發(fā)范圍的需求仍然較大。由此可知，目前對(duì)于該地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，難以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅@對(duì)于更好地保護(hù)“一湖清水”來說還存在不足的情況。

4.4 產(chǎn)權(quán)問題亟待解決 目前流域生態(tài)補(bǔ)償面臨最主要的問題就是水資源的產(chǎn)權(quán)沒有明晰。由于水資源的流動(dòng)性和開放性，使水資源產(chǎn)權(quán)界定的難度較大。我國(guó)水權(quán)研究較發(fā)達(dá)國(guó)家落后，在水資源配置制度改革的實(shí)際操作中也較為滯后，這導(dǎo)致實(shí)際中與水資源相關(guān)的權(quán)益難以確定，阻礙了水質(zhì)資源有償使用制度的建立。因此，必須首先明確水資源產(chǎn)權(quán)，才能明晰相關(guān)利益者，也才能明晰市場(chǎng)交易的主體與內(nèi)容。

4.5 提供補(bǔ)償?shù)男璺街Ц吨黧w存在長(zhǎng)期利益博弈 生態(tài)環(huán)境保護(hù)被社會(huì)各界認(rèn)為是重要的，是值得投入的，但是對(duì)于由誰來投入的問題上，卻仍然存在很多分歧，鄱陽湖流域補(bǔ)償?shù)闹黧w為中央政府和江西省政府，但未涉及鄱陽湖流域內(nèi)部區(qū)域間、鄱陽湖流域與長(zhǎng)江中下游其他地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償，也沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的生態(tài)補(bǔ)償。因此要明確“誰補(bǔ)償，補(bǔ)償給誰”，有具體的目標(biāo)和對(duì)象，有具體的配套的細(xì)化的方案。在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償中，最合適的接受補(bǔ)償?shù)氖瞧渖鷳B(tài)涵養(yǎng)區(qū)域。但究竟由誰來提供補(bǔ)償，是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中的開發(fā)類區(qū)域，還是江西省政府還是中央政府，這需要厘清多重利益主體的復(fù)雜關(guān)系。

5 鄱陽湖流域水質(zhì)資源有償使用制度設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)建議

5.1 鄱陽湖流域水質(zhì)資源使用需方支付制度設(shè)計(jì)建議 鄱陽湖流域水質(zhì)資源需方支付制度設(shè)計(jì)主要考慮激勵(lì)機(jī)制、稅費(fèi)制度和懲罰機(jī)制幾個(gè)方面：（1）激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)。對(duì)主動(dòng)繳納水質(zhì)資源有償使用資金的需方、為保護(hù)水質(zhì)資源做出較大貢獻(xiàn)的用戶實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。（2）稅費(fèi)制度的設(shè)計(jì)?？蛇m當(dāng)開征針對(duì)水質(zhì)資源的環(huán)境稅、污染物處理費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、廢物再利用補(bǔ)貼以的收費(fèi)制度，以達(dá)到最終實(shí)現(xiàn)對(duì)水質(zhì)資源有償使用稅費(fèi)的公平收繳。（3）懲罰機(jī)制的設(shè)計(jì)?？蓪?duì)欠繳、拒繳水質(zhì)資源使用費(fèi)等惡劣的用戶應(yīng)該實(shí)施高于其違規(guī)成本多倍的處罰措施機(jī)制設(shè)計(jì)。

5.2 鄱陽湖水質(zhì)資源供方獲益的制度設(shè)計(jì)建議 具體為：（1）水質(zhì)資源供方獲益主體界定。在參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)所有對(duì)水質(zhì)資源進(jìn)行直接或間接保護(hù)以及對(duì)已被破壞的水質(zhì)資源的恢復(fù)做出直接貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)該確立明確的措施來確定水質(zhì)資源供方獲益主體。（2）水質(zhì)資源供方獲益標(biāo)準(zhǔn)分析。可基于最大支付意愿的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為原則，通過利益者相關(guān)分析和選擇試驗(yàn)?zāi)Ｐ停M(jìn)行分析下游地區(qū)愿意為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所改善支付的最大數(shù)值。

5.3 針對(duì)鄱陽湖水質(zhì)資源有償使用的監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)建議 鄱陽湖流域水質(zhì)資源供方獲益制度設(shè)計(jì)主要從水質(zhì)資源有償使用監(jiān)管法律的制度設(shè)計(jì)和水質(zhì)資源有償使用監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立2個(gè)方面著手。在調(diào)研中了解到，文化程度高的農(nóng)民在針對(duì)鄱陽湖污染、保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償問題時(shí)，明顯認(rèn)識(shí)到去掉不當(dāng)?shù)奈廴拘源蟮钠髽I(yè)和個(gè)體戶在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)，明顯表現(xiàn)出應(yīng)取締的態(tài)度，聲稱情愿少要或不要補(bǔ)償，也要保護(hù)鄱陽湖流域的環(huán)境。

5.4 多方參與協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)建議 應(yīng)該明確國(guó)家、上下游政府相關(guān)部門、公眾、以及其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)在機(jī)制中的地位及相互關(guān)系，盡快設(shè)計(jì)出一套能夠?qū)崿F(xiàn)整體利益目標(biāo)最大化的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。

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