張奏進

（濰坊市委黨校 山東濰坊 261041）

山東省建立完善城鄉(xiāng)社會保障體系研究
——以濰坊市為例

張奏進

（濰坊市委黨校 山東濰坊 261041）

社會保障是造福全體人民的基本制度。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，是十八屆五中全會提出的全面深化改革重點領(lǐng)域之一。持續(xù)推進社會保障體系的完善，廣泛宣傳和動員廣大人民群眾積極支持和共同參與改革，共筑人人享有基本社會保障的、中華民族偉大復(fù)興的中國夢。本文從濰坊市社會保障現(xiàn)狀出發(fā)，具體分析當(dāng)前社會保障存在的問題及原因，提出山東省建立和完善社會保障體系的對策和建議。

社會保障體系；問題及原因；對策

建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，是十八屆五中全會提出的全面深化改革重點領(lǐng)域之一。在社會保障領(lǐng)域，越來越多的群眾從當(dāng)初要求享有基本保障轉(zhuǎn)向要求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的待遇均衡、平等、公正和透明。在省委、省政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，山東成為十八大后全國首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的省份，提前實現(xiàn)了主要社會保障制度從城鄉(xiāng)二元體制到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變，也為加快推進新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了有利條件。

一、濰坊市社會保障現(xiàn)狀

濰坊市繼2014年成功創(chuàng)建全國首批電子社保示范城市、2015年成功開展全國首批全民參保登記計劃試點工作之后，2016年，又被人社部確定為全國第一批創(chuàng)建社會保險標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“先行城市”。

（一）社保支撐保障能力穩(wěn)步提高

連續(xù)第十一年調(diào)整提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險待遇,全市30.8萬名企業(yè)退休職工人均月增養(yǎng)老金261元。失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整提高到950元,安排擴大失業(yè)保險基金額度1.5億元,用于支出職業(yè)培訓(xùn)補貼、社會保險補貼、崗位補貼、小額貸款擔(dān)保貼息等項目,失業(yè)保險保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的功能進一步強化。

（二）醫(yī)療工傷保險政策更加完善

提高補助標(biāo)準(zhǔn),城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年320元提高到380元。進一步擴大職工重特大疾病保障制度支付范圍,門診特殊慢性病病種增加到72種,降低了居民醫(yī)保一級醫(yī)院住院起付標(biāo)準(zhǔn),醫(yī)療保障能力不斷增強。

（三）社會救助及慈善事業(yè)快速發(fā)展

制訂出臺7個社會救助政策文件。全市城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)達到每人每月491元,農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)達到每人每年3400元,超過省科學(xué)發(fā)展考核目標(biāo)值。全市136個鎮(zhèn)街和開發(fā)區(qū)設(shè)立了統(tǒng)一受理救助申請的窗口,建立起“一門受理、協(xié)同辦理”救助機制。開展“陽光低?！焙汀瓣柟饩戎睂ｍ椫卫硇袆?徹底解決低保“人情保、關(guān)系?！眴栴}。建設(shè)醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算服務(wù)平臺,將醫(yī)療救助比例提高到70%。高密、諸城、壽光列為全省“救急難”試點單位。完成民生綜合保險試點,為2016年實現(xiàn)全覆蓋積累了經(jīng)驗。健全失能老年人護理補貼、低保高齡老年人生活津貼和為困難老年人購買養(yǎng)老服務(wù)等制度。落實困境兒童基本生活補助和孤兒基本生活費。全省首例建立縣、鎮(zhèn)級慈善總會監(jiān)事會制度。

二、當(dāng)前社會保障存在的問題及原因

（一）當(dāng)前社會保障方面存在的主要問題

1.社會保險覆蓋面過窄，不同社會群體間保障水平差距大

大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員未納入社會保險范圍，非公經(jīng)濟及非正規(guī)就業(yè)群體中的相當(dāng)一部分人沒有社會養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會保險缺失且保障水平低，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險相比，無論是報銷比率，還是享受的醫(yī)療服務(wù)，差距都很大；已被社會保險制度覆蓋的人群間保障水平差距大，比如：在養(yǎng)老保險方面，機關(guān)、事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的差距就很大。

2. 60歲以上居民的養(yǎng)老保障被選擇性忽視

按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定,新農(nóng)保和城居保制度實施時已年滿60周歲的老年人不用繳費,按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這個規(guī)定看似是對已年滿60周歲老年居民的優(yōu)惠,不用繳納養(yǎng)老保險費即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。但這條規(guī)定的潛臺詞卻是,已年滿60周歲的老年居民被剝奪了通過繳費來增加自身養(yǎng)老金待遇的權(quán)利,而只能接受每月固定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。較低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)對于城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老來說肯定是杯水車薪,不能解決基本生活支出,就算以后基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)會提高,但還是不能滿足老年城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)的目標(biāo)。

3.重度殘疾人的養(yǎng)老保障水平無法保證

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度規(guī)定,對重度殘疾人等繳費困難群體,市、縣(市、區(qū))政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。也就是說100元的繳費標(biāo)準(zhǔn)檔次是專為這部分群體設(shè)置的。繳費標(biāo)準(zhǔn)直接決定了將來的養(yǎng)老金保障水平。100元的繳費標(biāo)準(zhǔn)注定了重度殘疾人將來的養(yǎng)老金待遇將是全社會最低的,而這個群體的客觀情況卻是,殘疾程度越高,老年保障的資金需求量越大。雖然重度殘疾人的100元養(yǎng)老保險繳費是由政府出資代繳,但這并不能成為重度殘疾人低水平養(yǎng)老保障的前提。

4.補繳部分政府不給予繳費補貼不利于鼓勵參保

居民按年繳納養(yǎng)老保險費,會獲得政府的繳費補貼。但針對漏繳養(yǎng)老保險費的居民,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的規(guī)定是“允許補繳,但沒有繳費補貼”。這樣的制度規(guī)定初衷是好的,即利用繳費補貼鼓勵居民按年繳納養(yǎng)老保險費,有利于全社會養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌。但這樣的規(guī)定難免有粗糙和武斷之嫌。

5.繳費激勵規(guī)定仍不明確

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險設(shè)立了養(yǎng)老保險的繳費激勵規(guī)定,要求市、縣(市、區(qū))政府對繳費超過15年的居民,可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,具體辦法也由市、縣(市、區(qū))政府確定,同時,提高和加發(fā)部分的資金由市、縣(市、區(qū))政府承擔(dān)。這樣的繳費激勵規(guī)定并沒有將對超年限繳費居民的激勵作為硬性制度規(guī)定,只是標(biāo)明“可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。也就是說,如果居民超年限繳納養(yǎng)老保險費,政府不加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金也是允許的。如果加發(fā),加發(fā)多少基礎(chǔ)養(yǎng)老金,按什么比例加發(fā),都沒有明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。另外,繳費激勵規(guī)定除了要針對超年限繳費居民,還應(yīng)該針對持續(xù)繳費居民。在某種程度上,持續(xù)繳費要比超年限繳費更能增強養(yǎng)老金的統(tǒng)籌水平,對于保證養(yǎng)老金這個大水池一直有水更有意義。

6.縣市區(qū)的權(quán)力和責(zé)任仍然重大

根據(jù)居民養(yǎng)老保險規(guī)定,養(yǎng)老保險基金暫由縣級政府管理,逐步提高管理層次。在物價不斷上漲的情況下,如何保證養(yǎng)老保險基金的保值增值是一項十分緊迫的任務(wù)。要完成這個任務(wù)就需要建設(shè)一支具備高素質(zhì)和現(xiàn)代金融專業(yè)知識的人才隊伍,特別是懂投資會經(jīng)營的人才更是關(guān)鍵。目前,國家的養(yǎng)老保險基金投資渠道比較豐富,也可以找到高層次的基金管理人才進行保值增值運作。但在縣級層面,要建立這樣一支專業(yè)基金管理人才隊伍存在不小的難度。對于縣區(qū)市政府來說,雖然手里掌管著養(yǎng)老保險基金這樣一大筆錢,但如何管理和使用卻實實在在是承擔(dān)著巨大責(zé)任的。

（二）存在問題的原因分析

1.政府財力資源不足。

以60歲以上居民的養(yǎng)老保障來說,按規(guī)定,這部分人群不用繳納養(yǎng)老保險費，直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。據(jù)統(tǒng)計,截至2014年12月底，全省居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)4401.2萬人，1257.5萬人按月領(lǐng)到養(yǎng)老金。簡單計算可以發(fā)現(xiàn)，山東省一年至少要為60歲以上老年人提供90億元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加60歲以上老年人的養(yǎng)老金待遇，山東省財政將承擔(dān)更多的支付負擔(dān)。對重度殘疾人選擇最低標(biāo)準(zhǔn)的繳費補貼即每人每年100元，根據(jù)全省40萬重度殘疾人計算，全省每年為此支付的財政補貼為4000萬元。

2.制度建設(shè)不夠完善

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，除了覆蓋面窄外，還有一些明顯缺陷。比如，由于缺乏制約有力的支付機制，醫(yī)?；鸷苋菀妆焕速M，而為了維持醫(yī)?；鸬氖罩胶?，實踐中，只能不斷提高參保單位的繳費比例和參保職工醫(yī)療費用的自負比例，從而增加了企業(yè)和職工的負擔(dān)，同時加劇了醫(yī)保擴面難和醫(yī)療費用的快速增長，使公立醫(yī)院的公益性蕩然無存，老百姓看病難、看病貴的問題非常突出。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度是比較成型的，但并未完全定型。比如，雖然它確立了責(zé)任分擔(dān)機制，但有關(guān)各方的責(zé)任是沒有劃分清楚的。比如，政府、市場、社會、家庭、單位的責(zé)任沒有明確，政府感覺到責(zé)任越來越大，而市場機制包括商業(yè)保險公司的作用卻發(fā)揮不夠，家庭保障如何鞏固也未有相應(yīng)的政策。

3.社會保障管理體制與行政管理體制不匹配

以養(yǎng)老保險為例,目前我國多數(shù)地區(qū)的社會保障統(tǒng)籌基本處于市（縣）級層次,僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏七地實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支;絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調(diào)劑金階段,個別省還未建立省級調(diào)劑金制度。山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險雖然實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌,但對職工養(yǎng)老保險資金的管理和控制仍然不夠完善,因為對資金的管理和控制涉及各級政府責(zé)任和權(quán)限的劃分。所謂省級統(tǒng)籌,實際就是在全省范圍內(nèi)調(diào)劑養(yǎng)老保險基金的發(fā)放,就是從養(yǎng)老負擔(dān)較輕的市縣調(diào)劑養(yǎng)老保險基金到養(yǎng)老負擔(dān)較重的市縣,這會引起基金調(diào)出地區(qū)政府和社會保險機構(gòu)的不滿。另外,養(yǎng)老保險基金的終極目標(biāo)是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,省級統(tǒng)籌作為一種過渡性安排,需要承擔(dān)全省養(yǎng)老金入不敷出的支付缺口風(fēng)險,這對于省級政府來說并不是一個好差事。

三、完善社會保障對策建議

1.提升居民養(yǎng)老保險吸引力，擴大居民養(yǎng)老保險覆蓋面。

針對目前居民養(yǎng)老保險對16-45歲居民吸引力不足的問題,要從提升養(yǎng)老保險待遇、完善繳費機制等方面加以解決,從而盡可能地擴大居民養(yǎng)老保險的覆蓋面,增強養(yǎng)老保險基金的支付能力。一是要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平,適時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,建立合理的增長機制,提升養(yǎng)老保險待遇水平。二是要完善繳費機制,制定統(tǒng)一的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)。由于不同繳費檔次的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)由各市自行制定,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),在實踐中會引起參保群體的攀比心理,導(dǎo)致不同地區(qū)的參保比例失衡。應(yīng)該針對不同的繳費檔次在全省制定統(tǒng)一的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn),以擴大居民養(yǎng)老保險的覆蓋面。

加快解決農(nóng)民工的參保問題?，F(xiàn)行制度下，能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的，一般是那些長期在外打工、工作穩(wěn)定的農(nóng)民工。大部分農(nóng)民工由于收入不高，流動性強，很難參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險。要通過降低費率和累計繳費等制度調(diào)整，解決農(nóng)民工的參保問題。

2.制定機關(guān)事業(yè)單位職工參加社會養(yǎng)老保險制度

社會養(yǎng)老保險制度的制定應(yīng)雙管齊下。一是制定機關(guān)事業(yè)單位職工參加社會養(yǎng)老保險制度,從制度上廢除雙軌制。二是大幅度提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇水平。總的原則是,整個社會的養(yǎng)老保險待遇是依據(jù)個人工作業(yè)績而有差別,而不是依據(jù)崗位不同而有差別。

3.為城鎮(zhèn)居民提供大病醫(yī)療保險

有了大病醫(yī)療保險,參保居民患國家確定的20類重大疾病發(fā)生的醫(yī)療費用經(jīng)新農(nóng)合報銷后,大病保險資金對個人負擔(dān)超過上年度全省農(nóng)村居民人均純收入部分的合規(guī)醫(yī)療費用再給予不低于50%的補償比例,合規(guī)醫(yī)療費用補償比例通過招標(biāo)確定。大病醫(yī)療保險的個人最高年補償限額為20萬元。新農(nóng)合中的大病保險項目對于有效降低參保農(nóng)民的大病醫(yī)療支出具有重要意義。在2015年的居民基本醫(yī)療保險整合進程中,這項針對農(nóng)村居民的大病醫(yī)療保險也應(yīng)當(dāng)在城鎮(zhèn)居民中開展實施。

4.開拓社會保險基金投資渠道，實現(xiàn)保值增值

2015年,山東省各項社會保險基金累計結(jié)余達到3100億元。由于社保基金的敏感性,多年來,社?；鸬氖褂枚际謬?yán)格,結(jié)余基金一般只是存放于銀行孳息。在物價不斷上漲的情況下,如何使龐大的社?；饘崿F(xiàn)保值增值,已經(jīng)成為一件十分緊迫的工作。目前山東省的社會保險基金收益率較低,在做好風(fēng)險控制的前提下,也可以將一定比例的社保基金用于收益較高的項目投資。

[1]徐清照.關(guān)于山東社會保險制度發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策研究[J]. 理論學(xué)刊，2010;(9):49-51.

[2] 張春曉.山東大力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系[J].大眾日報，2014;(11):16.

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10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.021