◎何冬梅

（江蘇開放大學(xué) 商學(xué)院，南京 210013）

經(jīng)濟(jì)與管理

社會保障體系現(xiàn)代化：實(shí)現(xiàn)公民自由全面發(fā)展
——基于國家治理體系現(xiàn)代化的視角

◎何冬梅

（江蘇開放大學(xué) 商學(xué)院，南京 210013）

社會保障制度的本質(zhì)在于“為人性”，在國家治理體系現(xiàn)代化理念興起，“治理”與“現(xiàn)代化”的雙重要求下，公民自由全面發(fā)展的需求是否能夠得到有效滿足成為衡量社會保障體系現(xiàn)代化的有效標(biāo)準(zhǔn)。在對社會保障制度的人學(xué)價(jià)值把握和對國家治理體系現(xiàn)代化五大原則解讀的基礎(chǔ)上，橫向比較國外典型國家的社會保障體系的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)不論是公助還是自助抑或互助的社會保障體系，都十分注重人的平等權(quán)、自由權(quán)、生存及發(fā)展權(quán)；進(jìn)而深刻剖析中國現(xiàn)存社會保障體系存在碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務(wù)的問題；最后有針對性地提出建議，以期實(shí)現(xiàn)滿足公民自由全面發(fā)展的中國社會保障體系現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

社會保障；國家治理體系；現(xiàn)代化；公民自由發(fā)展

社會保障制度的根本特性在于保障人的基本生存和發(fā)展需要，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化以及自由民主化的強(qiáng)烈沖擊，社會保障體系的整體訴求和目標(biāo)也隨之改變，公民自由全面發(fā)展的各種需求上升為主要矛盾。黨的十八屆三中全會決議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，“現(xiàn)代化”的著眼點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)在于制度的改革與創(chuàng)新，“現(xiàn)代化”意味著制度的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)從有利于統(tǒng)治階級統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于全體公民。社會保障是國家治理得重要工具和必要手段，其發(fā)展需以“社會保障與國家治理關(guān)系的歷史邏輯”為前提，維護(hù)最廣大人民的根本利益便成為現(xiàn)代社會保障體系的主題。

社會保障體系的完善與發(fā)展是以全體公民的自由全面發(fā)展為根本動因的，二者的發(fā)展具有同一性，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，社會保障體系現(xiàn)代化將現(xiàn)代社會發(fā)展的理性合理地融入其功能作用機(jī)制中，以公民的自由、尊嚴(yán)為核心價(jià)值，有利于促進(jìn)公民的全面自由發(fā)展[1]。其次，從人權(quán)視角出發(fā)，人權(quán)是公民生存的基本權(quán)利，國際認(rèn)可的社會保障權(quán)是保證公民享受其基本生活需求的根本[2]。最后，關(guān)注民生背景下的社會保障體系的重要任務(wù)即是不斷優(yōu)化制度架構(gòu)，加強(qiáng)新公共管理領(lǐng)域的服務(wù)，加強(qiáng)對弱勢群體的關(guān)注度，從立法、規(guī)范、實(shí)施等多方面解決民生問題[3]。

在國家治理體系現(xiàn)代化理念的指導(dǎo)下，如何有效地將社會保障體系作為一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化且內(nèi)容完整的整體納入國家治理體系中是值得思考得。根本性轉(zhuǎn)變社會保障治理理念、重新定位社會保障治理目標(biāo)、創(chuàng)新發(fā)展社會保障治理機(jī)制等一系列措施是使得國家社會保障體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇[4]。治理主體多元化是國家治理體系現(xiàn)代化的核心要義，而公眾參與是治理主體多元化的重要體現(xiàn)形式[5]。然而，中國政府與社會保障受眾間長期形成了“自上而下”的行政管理模式，路徑依賴的管理慣性使得公眾參與社會保障治理明顯不足[6]，鑒于此，理順政府、市場和公民的關(guān)系，科學(xué)合理安排社會保障資源的分配，促進(jìn)公眾積極參與得實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)社會保障體系現(xiàn)代化進(jìn)程[7]。中國社會保障體系現(xiàn)代化之路需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量[8][9]。

全面深化改革，推進(jìn)社會保障體系現(xiàn)代化，可以從兩方面進(jìn)行解讀：一是從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)型，從這個(gè)意義上來講，首先是權(quán)力主體由單一強(qiáng)政府過渡為多元社會組織，注重惠民性；其次是權(quán)力屬性從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商性，關(guān)注公民自身意愿；再次是權(quán)力的運(yùn)行方式從“自上而下”變?yōu)椤白韵露匣蚱叫袨橹?，自上而下為輔”，突出公民參與性。二是從“傳統(tǒng)化”走向“現(xiàn)代化”，主要反映在以下三個(gè)方面：（1）社會保障制度設(shè)計(jì)與改革要始終堅(jiān)持以“全體公民的自由全面發(fā)展”為最根本的治理理念；（2）社會保障體系的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)摒棄單一維度的經(jīng)濟(jì)增長，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及人的全面發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)多維度的目標(biāo)更新；（3）重點(diǎn)解決中央與地方之間、城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間以及不同群體之間的社會保障體系的斷層分化問題，“協(xié)調(diào)匹配”與“統(tǒng)籌兼顧”雙管齊下，實(shí)現(xiàn)制度體系的連續(xù)統(tǒng)一和公平。

一、社會保障體系現(xiàn)代化的理論詮釋

（一）理論基礎(chǔ)：社會保障制度的人學(xué)價(jià)值

“以人的生存和發(fā)展為本”一直貫穿于社會保障從萌芽產(chǎn)生到逐步發(fā)展完善的整個(gè)過程之中，以人為本是社會保障制度建立的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。社會保障制度的人學(xué)價(jià)值具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是人本理念的滲透。以提倡人的公平和平等為價(jià)值起點(diǎn)，輔之以互助共濟(jì)的方式，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，從而最終達(dá)到全體社會公民和諧共生的局面。社會保障起源于保障社會弱勢群體的基本生活需要，消除貧困是其目標(biāo)，人作為貧困的承受主體繼而成為社會保障制度的對象[10]。同時(shí)，在幫助其對象擺脫貧困的過程中使得人這一存在主體獲得了維持生存、尊重以及發(fā)展機(jī)會的基本權(quán)利。在關(guān)注人的全面自由發(fā)展的基礎(chǔ)上，社會保障制度的平等觀為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了途徑和保證，即通過收入再分配職能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)以及生育等方面的平等和諧發(fā)展。進(jìn)一步地，尤其是社會救助制度使得非制度化的人性關(guān)愛走上了正軌，“劫富濟(jì)貧”令弱者獲得平等的生活水平和生存尊嚴(yán)全然體現(xiàn)了人性本善的人性觀。

二是社會保障功能的反射。Beveridge(1942)提出社會保障的目的在于滿足人的需求，即為了使公民在任何情況下都能有足夠的收入滿足其生活需要，它會通過令公民依據(jù)自身能力進(jìn)行儲蓄的方法實(shí)現(xiàn)[11]。從社會救助、最低生活保障制度到社會保險(xiǎn)再到社會福利的層級社會保障體系符合馬斯洛需求層次理論，同時(shí)也印證了其能有效滿足不同階層需求的基本功能。社會保障制度通過養(yǎng)老、醫(yī)療等制度確保公民身體素質(zhì)得到保證和提高得同時(shí)，對教育、福利等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入進(jìn)一步地提升了人力資本水平與技能，從而大大促進(jìn)了人的物質(zhì)精神全面發(fā)展。另外，不管是防止公民被邊緣化進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范還是事后對公民回歸主體地位的直接援助，社會保障制度都是在承認(rèn)并遵循人的個(gè)性自由與體面主體性的前提下進(jìn)行的。

總之，社會保障的終極價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展，并隨著人的階段性發(fā)展變化而動態(tài)調(diào)整。

（二）理論延伸：社會保障體系現(xiàn)代化創(chuàng)新理論

社會保障體系現(xiàn)代化從“治理”和“現(xiàn)代化”兩個(gè)新視角運(yùn)行?！爸卫怼眰?cè)重于公民全體的參與和協(xié)商，平行的交流與互動激發(fā)社會保障制度的普惠性與實(shí)踐性；而“現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)順應(yīng)大的時(shí)代背景，改革落后的制度，使之朝著符合全體公民利益的方向發(fā)展?！吧鐣Ｕ象w系現(xiàn)代化”是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。體現(xiàn)為社會保障制度逐漸從邊緣性社會制度邁向改革和創(chuàng)新舞臺的中心，最終躍為滿足新時(shí)期公民的全面自由發(fā)展的主體性社會制度，而此進(jìn)程中需要遵循五大原則。一是制度理性化和規(guī)范化原則，社會保障制度的獨(dú)一無二性在于它集市場治理、政府治理和社會治理于一身，從而要求其治理體系具備完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。二是制度民主性和開放性原則，現(xiàn)代社會的多元利益主體存在形式要求社會保障制度的公共治理與服務(wù)必須納入民主這個(gè)維系制度活力與彈性的重要元素，同時(shí)將視野拓寬到國際領(lǐng)域，多汲取國外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。三是制度體系法治化原則，法治強(qiáng)制性的特點(diǎn)為公平平等的制度環(huán)境提供了保證，有利于社會保障制度的穩(wěn)定有效平等。四是制度體系的效率效益原則，社會保障制度的廣泛性決定其復(fù)雜性，時(shí)刻保持治理體系對公民需求的敏感性，注重行政效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高。五是制度的一致性和協(xié)調(diào)性原則，現(xiàn)代社會保障體系是一個(gè)良性有機(jī)的制度系統(tǒng)，不管是制度的運(yùn)行過程還是治理的規(guī)劃體系都需保持整體的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)制度的暢通運(yùn)行?？傊?，踐行社會保障體系現(xiàn)代化需遵循的五大原則在核心思想上是統(tǒng)一的，都是以公民的自由全面發(fā)展為中心，充分尊重公民的價(jià)值。

二、國際比較視閾下的社會保障體系

在上述理論詮釋的基礎(chǔ)上，我們了解到社會保障制度的核心價(jià)值在于人的發(fā)展，而社會保障體系的現(xiàn)代化表明現(xiàn)存的社會保障制度不適應(yīng)現(xiàn)代社會高速發(fā)展的需要，需進(jìn)行改革與創(chuàng)新，重點(diǎn)突出的“治理”與“現(xiàn)代化”實(shí)質(zhì)在于以人為本，保證公民全面自由發(fā)展的各方面的利益。這部分通過國外典型的幾個(gè)國家的社會保障體系的比較研究進(jìn)一步地探討它們是否將公民的自由全面發(fā)展作為制度實(shí)行的宗旨，在各自的治理體系下公民發(fā)展情況如何。

（一）互助的社會保障體系——德國

德國作為世界上首個(gè)建立社會保障制度的國家，其制度的發(fā)展歷史悠久且體系相對較完善，總體來講德國的社會保障體系屬于互助型，偏向于推崇社會共同體的人際互助性。具體來看，第一，德國的社會保障制度對于國家、社會和個(gè)人三方的責(zé)任劃分清晰，不致使任何一方因負(fù)擔(dān)過重陷入困境或因福利過高過易削弱勞動積極性；第二，制度覆蓋面廣泛且保障項(xiàng)目齊全，其“全員保障”原則指導(dǎo)下的社會保險(xiǎn)法的適用范圍是全體勞動者，很好地彰顯了制度平等性，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)屬強(qiáng)制性保險(xiǎn)，參加對象除了一般的雇員，還包括殘疾人、學(xué)徒、手工業(yè)者等特殊群體，此外農(nóng)民也有自己的通過農(nóng)民家庭協(xié)會組織的“農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”[12]；第三，社會保障制度法規(guī)體系完善，依據(jù)不斷動態(tài)變化的人民需求適時(shí)調(diào)整法制體系使其規(guī)范化制度化以及法治化，有效避免行政的過多干預(yù)造成的政府利益與人民利益的錯(cuò)位；第四，社會化管理模式利于公民參與社會保障從而實(shí)現(xiàn)自我管理，同時(shí)專業(yè)化的社會保障管理機(jī)構(gòu)對于提高制度運(yùn)行效率與效益也大有裨益。

（二）自助的社會保障體系——美國

與德國互助特點(diǎn)不同的是，美國社會保障體系側(cè)重于自助，制度市場化運(yùn)行，最低限度的國家干預(yù)。其發(fā)展模式經(jīng)歷了一個(gè)從政府不介入到大規(guī)模干涉再到政府逐漸退出的過程，最終形成了一個(gè)多層級的社會保障體系，集政府決策、市場介入、民間參與以及個(gè)人支持于一體[13]。其側(cè)重市場自助的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，一是社會保障資金來源分散化和私營化，在資本市場發(fā)達(dá)的背景下，基金管理主要交由專業(yè)的私營公司運(yùn)營，政府主要對宏觀操作進(jìn)行監(jiān)控和評估；二是制度的著眼點(diǎn)在于公平，側(cè)重于通過“濟(jì)貧”來消除貧富差距，突出對貧困弱者的救濟(jì)而非對全體社會公民的福利，同時(shí)，崇尚個(gè)人主義的國強(qiáng)調(diào)自立，救濟(jì)的形式和目的是為了讓受助者工作，而非直接領(lǐng)取救濟(jì)金；三是社會組織活躍，公民參與度高，這一點(diǎn)在美國的醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域尤為明顯，自由選擇的市場化的私人醫(yī)療替代了強(qiáng)制的全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度；四是保障制度的項(xiàng)目內(nèi)容廣泛但程度低，諸如失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的實(shí)施上，部分小企業(yè)職工和農(nóng)工被排除在制度之外，阻礙其自身的自由全面發(fā)展。

（三）公助的社會保障體系——北歐四國

以“高稅費(fèi)、高福利”為標(biāo)志的斯堪的納維亞模式是對瑞典、丹麥、芬蘭和挪威北歐四國的社會保障體系一致性的總結(jié)[14]。北歐國家致力于構(gòu)建將個(gè)體公民自由、民主發(fā)展與社會主義進(jìn)步結(jié)合的社會保障體系，這樣的理想也切實(shí)貫徹到具體的制度實(shí)踐中了。健全的社會保障體系體現(xiàn)了以全體公民的權(quán)益為根本原則，典型的“從搖籃到墳?zāi)埂钡膰摇鞍k”治理體系使得全體社會公民真正享受到了“幼有所托，學(xué)有所教，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”，甚至移民、難民等弱勢群體也能享受到多種同等福利，這樣的治理體系下的公民得到了充分的自由全面發(fā)展，制度的人學(xué)價(jià)值得到了體現(xiàn)。高福利不僅僅關(guān)注公民的物質(zhì)生活，為達(dá)到公民全面發(fā)展的目標(biāo)，除了讓公民享有平等穩(wěn)定高額的收入，還特別注重教育保障的投入，提升全體民眾的精神層次與人文素養(yǎng)。可以說，北歐的社會保障體系是理想化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，從人性、人權(quán)和平等各方面完美踐行了“治理”和“現(xiàn)代化”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如此完美的體系產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)便是滋生懶漢現(xiàn)象，鑒于此，政府也采取了具有針對性的改革措施以激發(fā)公民的勞動積極性。

三、中國社會保障體系現(xiàn)狀及致因分析

中國基于身份制所構(gòu)建的社會保障體系,囿于傳統(tǒng)固化的理念，政府管理多于社會治理，體系分散缺乏橫向縱向的協(xié)調(diào)，政府、社會與個(gè)人的溝通機(jī)制欠缺，致使制度體系的設(shè)計(jì)只停留在上層理想設(shè)計(jì)中，“制度給的不是公民想要的”與“公民想要的制度給不了”的矛盾局面必然阻礙體系“護(hù)佑”下的公民的自由全面發(fā)展。就中國目前的現(xiàn)狀，筆者分析指出存在以下問題：

（一）體系的碎片化沖擊

中國社會保障體系的“身份制認(rèn)證”造成其存在碎片化問題，首當(dāng)其沖的典型表現(xiàn)即為城鄉(xiāng)二元分治對公民的自由全面發(fā)展的制約。中國的城鄉(xiāng)戶籍制度是該現(xiàn)象出現(xiàn)的根源，它給原本“平等”的公民身份貼上了“不平等”的等級身份標(biāo)簽，利益載體的不合理設(shè)定勢必造成利益分配的不公平，大量生存在城市邊緣的農(nóng)民工群體是代表。中國首先在城鎮(zhèn)開展社會保障工作，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、社會優(yōu)撫等項(xiàng)目的多層次廣覆蓋的社會保障體系已基本形成，城鎮(zhèn)居民憑借其優(yōu)勢的城市戶口享受了健全的保障體系，生活質(zhì)量得到了提升，這部分少數(shù)人群的利益和需求得到了滿足。但是作為一個(gè)農(nóng)村人口占大頭的國度，廣大農(nóng)村居民各方面的保障依然落后于城鎮(zhèn)居民，距離實(shí)現(xiàn)公民自由全面發(fā)展的目標(biāo)還有一定差距。

另一個(gè)顯著問題便是群體間的碎片化問題，就養(yǎng)老保險(xiǎn)這一項(xiàng)而言，存在著針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及農(nóng)民工等不同群體的養(yǎng)老保障制度，造成了群體發(fā)展差距。就農(nóng)民工這一龐大的群體而言，國家采用過渡性制度暫時(shí)將“小碎片”轉(zhuǎn)為“大碎片”，但這只能在短期內(nèi)暫緩農(nóng)民工異地流轉(zhuǎn)所面臨的轉(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系的困境。在醫(yī)療保障等其他的保障中群體碎片化也存在，這在一定程度上阻礙了中國全體公民的自由全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）短期行為的約束

短期行為的存在是約束中國社會保障體系現(xiàn)代化進(jìn)程的又一絆腳石?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是制度實(shí)施的“指路燈”，思想決定行動，重視短期行為忽略長遠(yuǎn)規(guī)劃的政策制定不是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的行為，無法切實(shí)保障公民的發(fā)展。例如農(nóng)民工參與社會保險(xiǎn)的辦法則體現(xiàn)了其政策制定過程中的短期行為，從短期視角來看，農(nóng)民工社會保障制度有利于緩解他們異地流轉(zhuǎn)時(shí)社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)，同時(shí)免除了轉(zhuǎn)續(xù)社會保障關(guān)系時(shí)的“便攜性損失”[15]。但是，從長期視角來看，其并沒有解決農(nóng)民工群體養(yǎng)老金待遇不公平的問題。因?yàn)殡S著中國城鎮(zhèn)化水平的提高，據(jù)《2013年中國中小城市綠皮書》顯示，預(yù)測到2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60.34%，到2020年前和2030年前全國需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量將分別達(dá)到3.0億和3.9億，屆時(shí)在城鎮(zhèn)退休的這部分農(nóng)民工，由于待遇計(jì)發(fā)辦法的缺失，其養(yǎng)老金待遇水平必然與城鎮(zhèn)居民相距甚遠(yuǎn)；而回到農(nóng)村退休的農(nóng)民工會因待遇水平高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民而引發(fā)新的群體矛盾與沖突，不利于公民的和諧發(fā)展。誠然，制度體系的設(shè)計(jì)要想一步到位是不可能的，但是初期的考慮要有長期規(guī)劃，不能只關(guān)注解決眼前的問題而不顧以后的問題，短期行為只會造成把矛盾與問題推向未來的更加嚴(yán)重的局面，所以治理體系現(xiàn)代化需關(guān)注眼前、兼顧未來、避免短期行為的約束。

（三）多頭管理的不一致

多頭管理，管理體制不夠集中，問責(zé)機(jī)制不夠完善，各部門責(zé)任分擔(dān)不夠精準(zhǔn)，這一切致使中國社會保障體系無法實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而也就無法滿足公民復(fù)雜多變的需求，一體化協(xié)調(diào)發(fā)展是治理體系現(xiàn)代化的核心要求，“多龍治水”顯然違背了其核心原則。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)國企職工、人事部門負(fù)責(zé)公務(wù)員、民政部門負(fù)責(zé)貧困人群，橫向機(jī)構(gòu)的冗雜、責(zé)任劃分過細(xì)最終的結(jié)果便是互相推諉責(zé)任。再如中國的社會救助體系，就業(yè)援助交由勞動和社會保障部門、醫(yī)療救助交由衛(wèi)生部門、農(nóng)委負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困居民扶助、教委管理教育救助、困難職工扶持由工會負(fù)責(zé)等等，多頭管理的不一致，不僅無法達(dá)成政策的預(yù)期目標(biāo)，還會大大增加制度的運(yùn)行成本。

（四）輕視服務(wù)的誤區(qū)

社會保障體系是涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)和社會等多方面的綜合制度體系，經(jīng)濟(jì)保障僅僅是整個(gè)體系中的一部分一個(gè)層次，在經(jīng)濟(jì)保障的基礎(chǔ)上還要更深層次地傳遞社會公平價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公民全面素質(zhì)發(fā)展，解決社會不和諧問題，最后構(gòu)建服務(wù)型的和諧社會。但是中國目前的治理體系還停留在物質(zhì)、生存保障層面，發(fā)放養(yǎng)老金、提供救濟(jì)金、給予失業(yè)補(bǔ)貼等等實(shí)踐操作都是以貨幣形式進(jìn)行保障，忽略了人的價(jià)值層面，自然而然地給保障對象冠上了物質(zhì)枷鎖，比如社會救助制度下接受救濟(jì)金的貧困人群就被賦予了一種貧困身份，從而出現(xiàn)“福利污名”現(xiàn)象，進(jìn)而造成社會公民之間的身份隔閡、地位分層，不平等情況加劇。自從黨的十六屆六中全會《決定》明確提出要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化之后，同時(shí)國外“服務(wù)型政府”熱潮的興起，都意味著現(xiàn)代化治理體系的重要任務(wù)是將服務(wù)人民大眾放在首位。

四、如何有效實(shí)現(xiàn)社會保障體系現(xiàn)代化創(chuàng)新

碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務(wù)的社會保障體系存在很多威脅與危害，嚴(yán)重削弱了國家的治理能力，最容易導(dǎo)致被分層群體的路徑依賴，從而形成既無效率又缺失公平的制度運(yùn)行局面，這種消極影響會進(jìn)一步地陷入諾斯所謂的“鎖定狀態(tài)”，長此以往的后果就是加劇人們的不平等感、挫折感、無助感等等，最終導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。對于社會保障體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，著重對“治理”與“現(xiàn)代化”的解讀，要實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)新的目標(biāo)首先要從信念上打破傳統(tǒng)固化的思維習(xí)慣，借鑒國外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，立足于本國國情，以法治化為核心，以人的自由全面發(fā)展為宗旨，以制度化、體系化和系統(tǒng)化為目標(biāo)，具體有以下建議做法：

（一）法律先行，構(gòu)建法治中國

統(tǒng)一的法律約束是制度有效實(shí)行的保證，只有強(qiáng)制性的法律才能以最權(quán)威的方式規(guī)范人們的行為以達(dá)到預(yù)期的效果。從十八大報(bào)告在民主政治方面提出的“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”全面深化改革目標(biāo)中可以看出，法治化是國家治理體系的核心。由上文可知，不管是互助體系的德國、自助體系的美國還是公助體系的北歐四國，它們社會保障體系的相對成功與完善的法律體系密不可分。如若國家的立法滯后，地方的立法必然分散，進(jìn)而很難建立起統(tǒng)一的社會保障制度體系。所以，應(yīng)當(dāng)明確法律在治理體系中的核心地位，在《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，不斷建立完善各個(gè)領(lǐng)域的法律，如《社會福利法》、《社會救濟(jì)法》等等。

（二）社區(qū)保障，重視社會服務(wù)

伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會公共服務(wù)的理念逐漸普及，傳統(tǒng)的以物質(zhì)保障為主的治理體系顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代公民的需求，“單位人”向“社會人”的過渡正在進(jìn)行，國家與社會的分離趨勢不斷加強(qiáng)，在這一過程中，作為結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的自組織系統(tǒng)——社區(qū)是社會保障治理體系新型載體的理想選擇。一方面，社區(qū)保障有利于“小政府、大社會”的社會保障實(shí)踐模式的轉(zhuǎn)型，注重公民自身參與，政府宏觀監(jiān)督調(diào)控，以聽取人民的意見和心聲為主旨，提升制度的服務(wù)力度；另一方面，對于處于組織邊緣的社會公民來說，社區(qū)保障能夠?yàn)槠涮峁┌踩谋幼o(hù)，使其獲得自身價(jià)值的存在感，促進(jìn)公民的自由發(fā)展。社區(qū)保障是治理體系現(xiàn)代化的偉大創(chuàng)新，開拓了保障體系的新領(lǐng)域，對于可持續(xù)和諧的社會發(fā)展具有良性促進(jìn)作用。

（三）完善農(nóng)民工社會保障體系，整合碎片化

2014年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》明確規(guī)定在滿足一定條件的前提下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可自由銜接轉(zhuǎn)換并且將個(gè)人賬戶全部儲存額隨同轉(zhuǎn)移，這一舉措對于城鄉(xiāng)“大碎片”的整合跨出了重要的一步；在群體“小碎片”方面，應(yīng)將注意力集中在日益龐大的農(nóng)民工群體身上。具體有以下做法：首先，可以按照農(nóng)民工的自身意愿，提供多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)解決對策，養(yǎng)老保險(xiǎn)長期性的特點(diǎn)決定其復(fù)雜性，處理好農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問題的關(guān)鍵點(diǎn)在于解決農(nóng)民工群體流動性較大與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)周期較長的矛盾，所以當(dāng)前不應(yīng)盲目地建立獨(dú)立的農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度，應(yīng)充分尊重其自身的意愿，自由選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，鑒于農(nóng)民工的工作性質(zhì)和工作環(huán)境，疾病和工傷往往成為農(nóng)民工的兩大威脅。就疾病方面，可以根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn)選擇合適的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，例如職業(yè)相對穩(wěn)定的“準(zhǔn)市民型”農(nóng)民工歸類到城鎮(zhèn)職工群體；對于工傷方面，在政府部門強(qiáng)制推行和有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上可以將用人單位與農(nóng)民工簽訂的勞動合同和參加工傷保險(xiǎn)進(jìn)行“捆綁式”管理。

（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，避免短期行為

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，用戰(zhàn)略眼光考慮社會保障體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。要以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，改“自上而下”為“自下而上或平行為主，自上而下為輔”，擺脫既得利益群體的限制，不應(yīng)囿于現(xiàn)狀，僅僅“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展的眼光進(jìn)行全局性的規(guī)劃統(tǒng)籌。同時(shí)還應(yīng)兼顧社會保障治理體系信息社會化，借鑒美國優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，為每一位公民發(fā)放一個(gè)社會保障號碼，建立一個(gè)龐大的全國范圍的包含全體公民信息的信息系統(tǒng)，提高社會管理水平，避免短視行為。

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（責(zé)任編輯 卞建寧）

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江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PPZY2015B195）；江蘇開放大學(xué)“十二五”規(guī)劃青年專項(xiàng)課題（15SEW-Q-048）

何冬梅（1989-），女，江蘇南通人，江蘇開放大學(xué)商學(xué)院教師。