周 迪

(中國刑事警察學(xué)院 公安基礎(chǔ)調(diào)研部，遼寧 沈陽 110035)

試析我國區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)“大部門”“大警種”改革

周 迪

(中國刑事警察學(xué)院 公安基礎(chǔ)調(diào)研部，遼寧 沈陽 110035)

當(dāng)前，我國區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和警種部門龐雜、職能交叉重疊等問題，最終導(dǎo)致社會(huì)管理與服務(wù)中的“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象普遍存在，造成警務(wù)管理負(fù)擔(dān)過重、效率顯得不高。為此，要加快推進(jìn)實(shí)戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制建設(shè)，積極探索“大部門”“大警種”改革，壓縮指揮層級(jí)、實(shí)施合成作戰(zhàn)，著力提高動(dòng)態(tài)化信息化條件下駕馭社會(huì)治安局勢的能力，不斷增強(qiáng)人民群眾安全感。

“大部門”“大警種”制；警務(wù)改革；區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)

當(dāng)前，由于區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多、分工過細(xì)、警力配置不科學(xué)等“機(jī)關(guān)化”問題，造成警力資源極其分散，難以適應(yīng)當(dāng)代警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的具體要求。區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該抓住當(dāng)前全面深化公安改革的有利契機(jī)，圍繞推進(jìn)“大部門”“大警種”改革，順勢而為、積極謀劃，有效推進(jìn)公安改革順利進(jìn)行。

一、目前我國區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)存在的問題

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

(1)公安管理體制不統(tǒng)一。當(dāng)前，我國公安管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于政府把控著各種資源，統(tǒng)轄著社會(huì)生活的各各層面，進(jìn)而形成了“集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)思想，造成了各類公安事務(wù)均由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，大包大攬，一抓到底，一定程度上影響了公安機(jī)關(guān)的體制效能。但隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步確立，“集中統(tǒng)一”管理思想的弊端逐漸凸顯，表現(xiàn)為職能過寬、權(quán)限不明、效率不高，造成系統(tǒng)內(nèi)部上下關(guān)系與職責(zé)的不明晰，其結(jié)果就是產(chǎn)生與其他政府部門、社會(huì)組織之間的職責(zé)不清，進(jìn)一步制約了我國公安工作的發(fā)展。

(2)機(jī)構(gòu)組織不規(guī)范。區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，機(jī)關(guān)化傾向突出，存在警種壁壘，造成了警務(wù)資源的浪費(fèi)。此外還存在管理的層級(jí)多，政出多門，令出多頭的現(xiàn)象，勢必讓人難以適從，政令警令不暢。從另一個(gè)角度看，一直以來機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，人員配置不合理，產(chǎn)生了部門警種工作相對輕松，卻占用較多的警力資源；無法實(shí)現(xiàn)警力資源效能最大化，一些從重要崗位退休的同志得不到合理的安排，無法實(shí)現(xiàn)“人崗相適，人盡其才”，造成了警力資源的浪費(fèi)。

(3)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯偏多。以區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查部門為例，目前普遍設(shè)有刑警、經(jīng)偵、禁毒、食藥偵、治安等偵查單位，又設(shè)有技偵、情報(bào)、網(wǎng)安、視頻偵察等偵查單位，部門林立，層級(jí)繁多，在作戰(zhàn)指揮上往往形成指揮不暢、力量分散的問題，警種之間打擊配合力度削弱，嚴(yán)重制約了打擊刑事犯罪的整體水平和能力。出現(xiàn)這些問題的原因，既有頂層設(shè)計(jì)不合理的問題，也存在地方公安機(jī)關(guān)對警種專業(yè)化指揮和領(lǐng)導(dǎo)配備等問題。往往一個(gè)部門可以解決的事情，卻需要幾個(gè)部門“協(xié)同作戰(zhàn)”；往往可以橫向協(xié)調(diào)解決的事情，卻非要提請上級(jí)機(jī)關(guān)組織調(diào)整，自設(shè)障礙。

(4)基層單位機(jī)構(gòu)職能配置不規(guī)范。由于區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，分局業(yè)務(wù)大隊(duì)的機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，部分業(yè)務(wù)大隊(duì)不直接開展具體工作，而是將任務(wù)指標(biāo)直接分解到派出所，導(dǎo)致派出所疲于應(yīng)對各條線。此外，每個(gè)警種部門單設(shè)后，既要配備大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，又要設(shè)置內(nèi)勤崗位，成為非實(shí)戰(zhàn)警力，產(chǎn)生了隱性減員，非戰(zhàn)斗減員等問題，致使真正擔(dān)負(fù)打擊、防控、管理職責(zé)的骨干、戰(zhàn)斗員減少，實(shí)戰(zhàn)功能嚴(yán)重弱化。

2.警力配置不協(xié)調(diào)

(1)倒三角結(jié)構(gòu)，基層與機(jī)關(guān)警力比重嚴(yán)重失衡。各級(jí)公安機(jī)關(guān)盲目追求機(jī)關(guān)化，機(jī)關(guān)與基層警力配置嚴(yán)重失調(diào)。如鞍山市局全市城區(qū)分局占市局總警力的55.8%，阜新城區(qū)分局警力占市局總警力的53.68%，而湖北武漢市局實(shí)行警力下沉改革后，分局警力占總編制比例升至73.8%。有的上級(jí)公安機(jī)關(guān)不顧地方實(shí)際，一味要求地方設(shè)置與其實(shí)際不相適應(yīng)的警力配備標(biāo)準(zhǔn)。這種頭重腳輕情況，對公安機(jī)關(guān)內(nèi)部構(gòu)成來講是不科學(xué)的。

(2)公安機(jī)關(guān)職能泛化，造成警力分散配置。當(dāng)前，伴隨基層公安機(jī)關(guān)權(quán)限擴(kuò)大，各種警務(wù)、非警務(wù)工作呈遞增態(tài)勢,公安機(jī)關(guān)只能采取新建部門來完成上級(jí)任務(wù),造成機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷膨脹現(xiàn)象日益突出。而在公安機(jī)關(guān)“大部門”“大部制”改革的進(jìn)程中,也會(huì)出現(xiàn)各自為政、互不聯(lián)系、局部推進(jìn)、零星改革的突出問題,全國公安機(jī)關(guān)改革“各自為政”。僅以建立巡交警體制改革為例,一些地區(qū)同時(shí)出現(xiàn)巡警、交警等各自在街面上巡邏,職責(zé)權(quán)限劃分不明確,領(lǐng)導(dǎo)、指揮體制不順暢，這就嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的工作效率,造成了警力資源的浪費(fèi)。這絕對是與公安機(jī)關(guān)作為一支具有武裝性質(zhì)的刑事司法和行政執(zhí)法力量的性質(zhì)是不協(xié)調(diào)的。

(3)機(jī)構(gòu)編制設(shè)置上下套用，刺激基層機(jī)構(gòu)膨脹。以遼寧公安為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省縣(區(qū))局實(shí)有警力47 722人，占全省警力數(shù)的61%，如果扣除分縣局機(jī)關(guān)的警力數(shù)，基層警力實(shí)際占比更低。機(jī)構(gòu)臃腫的副作用便是人浮于事，機(jī)關(guān)化嚴(yán)重，從而造成基層實(shí)戰(zhàn)單位警力緊張。加之區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)下設(shè)機(jī)構(gòu)越來越多，卻無法解決警力配置的問題，導(dǎo)致一些部門警力極少，而一些部門警力龐雜的兩極現(xiàn)象。

3.警務(wù)保障乏力

(1)人員管理模式僵化，基層民警發(fā)展空間受限。受警力資源配置的限制，相對社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)“大部制”“大警種”改革并沒有緊跟時(shí)代的快速節(jié)奏。靜態(tài)的警務(wù)管理模式，在一線無法實(shí)現(xiàn)警察的專職化，一人多崗現(xiàn)象普遍存在，專職崗位形同虛設(shè)，無法將大部分警力充實(shí)到一線執(zhí)法崗位，同時(shí)，缺少相應(yīng)的職責(zé)規(guī)范、考核機(jī)制，將一線民警完全引入盲目開展警務(wù)工作的被動(dòng)局面，造成警力配置效能低下，不必要的資源閑置和浪費(fèi)極大地降低了民警的工作積極性和工作效率。

(2)警務(wù)保障倒掛，一線民警動(dòng)力不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口流動(dòng)速度激增，警力資源配置已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足轄區(qū)面積對警力配置的需求。那么對警力該如何配置？這就必須對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安現(xiàn)狀，以及人、財(cái)、物流動(dòng)等因素進(jìn)行綜合分析考慮。面對公安基層警力嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀,一線民警往往處于被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)；如果盲目增加輔助警力來彌補(bǔ)警力的不足，不免會(huì)在執(zhí)法過程中產(chǎn)生不公正行為，為改革之路增加了障礙。

(3)激勵(lì)優(yōu)撫政策缺失，導(dǎo)致人才流失。目前，公安一線民警普遍存在工作負(fù)荷過重，身體健康狀況整體下滑，加之非警務(wù)工作不斷增加，從而經(jīng)常加班加點(diǎn)，節(jié)假日休息也是無法保證，而基層所隊(duì)等一線民警的工作時(shí)間更長。眾所周知，警察這種職業(yè)相比于其他公務(wù)員，工作強(qiáng)度大、危險(xiǎn)系數(shù)高、工資待遇又相對較低，再加上由于體系內(nèi)編制有限，民警職級(jí)晉升機(jī)會(huì)少，面對這種現(xiàn)象，一些警察選擇了跳槽或者轉(zhuǎn)到其他政府部門工作，人才流失無法避免。

二、原因分析

(1)區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)外職能交叉現(xiàn)象依然存在。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉，多頭指揮現(xiàn)象依然存在。針對犯罪形式多元化的趨勢，各級(jí)公安機(jī)關(guān)為了有效應(yīng)對，警種分工越來越細(xì)，導(dǎo)致部門職能不斷擴(kuò)展延伸；此外還缺少總體調(diào)控，導(dǎo)致職能交叉重疊，權(quán)力肢解，多頭指揮。以高校保衛(wèi)工作為例，省公安廳一般由內(nèi)?？傟?duì)管理，但各市有的劃歸國保支隊(duì)管轄，有的卻劃歸內(nèi)保支隊(duì)管轄。任務(wù)指標(biāo)重復(fù)下達(dá)，基層民警苦不堪言。派出所作為公安體系的最基層單位，承擔(dān)了各警種、業(yè)務(wù)部門的各種指令，結(jié)果勢必造成民警不堪重負(fù)，疲于應(yīng)對各種任務(wù)，不利于公安改革。

(2)機(jī)關(guān)內(nèi)部未形成有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。一方面，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，沒有徹底將改革權(quán)力運(yùn)行納入到可行的權(quán)力制度中，實(shí)現(xiàn)改革的公正公開；另一方面，在改革過程中未能建立起包括法紀(jì)、媒體、社會(huì)等力量構(gòu)建的監(jiān)督機(jī)制，以確保改革過程中的廉潔性；再有未能強(qiáng)化改革責(zé)任制度，在改革過程中要加強(qiáng)對警察執(zhí)法行為的內(nèi)部、外部雙重監(jiān)督力度，加大違法成本，以規(guī)范警察的執(zhí)法行為，保障公民的合法權(quán)益。

(3)行政協(xié)調(diào)問題依然存在。當(dāng)前，區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)一般處于同時(shí)隸屬于地方政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)，在人、財(cái)、物上受制于地方政府，但上級(jí)公安機(jī)關(guān)和地方政府卻沒有相互交叉關(guān)系。如何協(xié)調(diào)好上級(jí)機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系，也已成為進(jìn)一步推進(jìn)“大部門”“大警種”改革的重點(diǎn)之一?！按蟛块T”改革屬于一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，必須有黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的大力支持和精心指揮，如果不能理順關(guān)系，一味推動(dòng)改革，缺少地方政府的支持，雖然一定程度上推動(dòng)了改革，卻也帶來了風(fēng)險(xiǎn)，那么改革力度和效果也將大大降低。

(4)內(nèi)外協(xié)同機(jī)制尚未真正建立。目前，區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)功能較為單一,多功能綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體還不完善，盡管隨著 110、 119、 122 接處警系統(tǒng)的合并，公安機(jī)關(guān)快速反應(yīng)機(jī)制效能逐漸提升，但在實(shí)戰(zhàn)過程中往往還是會(huì)出現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)不暢，無法妥善處置突發(fā)情況。區(qū)域化分割的存在，造成一定程度管理層級(jí)的增加，無法進(jìn)行有效扁平化指揮，缺少多警協(xié)同、合成作戰(zhàn)能力，無法建立有效的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，再加上信息傳遞不及時(shí)、信息共享程度不高，最終影響了警務(wù)資源的高效利用，實(shí)戰(zhàn)化、專業(yè)化能力也會(huì)降低。

三、區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)“大部門”“大警種”改革對策及建議

(1)立足實(shí)戰(zhàn)，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。在當(dāng)前區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)“大部門”“大警種”改革形勢下，要盡快將“條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，變?yōu)橐浴皸l塊結(jié)合、以條為主”模式，要徹底改變區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)警令不暢、指揮不靈、監(jiān)督不力等問題，強(qiáng)化作戰(zhàn)指揮效能，通過改革以實(shí)現(xiàn)公安系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)實(shí)際所需，加強(qiáng)對基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置總數(shù)和必設(shè)機(jī)構(gòu)的剛性束縛，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量、稱謂以及級(jí)別等，給予基層選設(shè)機(jī)構(gòu)一定的靈活度。也要堅(jiān)決改變上面千根針，底下一條線的現(xiàn)實(shí)問題，改革不利于基層工作的因素，將警力下沉工作做到實(shí)處，解決公安基層實(shí)際工作困難。

(2)盤活現(xiàn)有警力，為機(jī)構(gòu)改革減負(fù)。推進(jìn)“大部門”“大警種”改革，關(guān)鍵在于通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、精簡機(jī)關(guān)、減少指揮層級(jí)來提升核心作戰(zhàn)能力。因此，要立足警務(wù)改革實(shí)際，理清警種部門職能，解放警力、重組機(jī)構(gòu)、盤活資源、增強(qiáng)效能。要結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需，按照“做精機(jī)關(guān)、做專警種、做強(qiáng)基層”的思路開展改革。一是強(qiáng)化一警多能。強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，建立配套制度，讓基層民警熟練掌握“大部門”崗位職責(zé)，進(jìn)一步提高警務(wù)工作主動(dòng)性、時(shí)效性和針對性。二是強(qiáng)化管理。搭建民警學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)和規(guī)范化管理。三是強(qiáng)化考核?？梢砸氲貐^(qū)政府考核機(jī)制并結(jié)合公安管理體制，進(jìn)一步精細(xì)化大部門考核機(jī)制，體現(xiàn)公平公正。

(3)完善制度，夯實(shí)機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)建設(shè)。區(qū)(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)推動(dòng)“大部門”“大警種”制改革不可能一蹴而就，應(yīng)該立足實(shí)際，在機(jī)制創(chuàng)新上想問題、想辦法，堅(jiān)持體制先行、機(jī)制隨后，從量變到質(zhì)變，厚積薄發(fā)，逐漸提升戰(zhàn)斗力。同時(shí)，改革要堅(jiān)持上層決定和基層創(chuàng)新并重，應(yīng)該充分征求廣大民警的意見建議，聚力創(chuàng)意，配套建立相關(guān)制度，確保改革順利進(jìn)行。要堅(jiān)持在警力、保障、經(jīng)費(fèi)和政策上向基層一線傾斜，進(jìn)一步下放權(quán)力、調(diào)整權(quán)限，更好地為基層一線服務(wù)。強(qiáng)化政策引領(lǐng)，出臺(tái)相關(guān)政策和舉措，進(jìn)入機(jī)關(guān)必須進(jìn)行公開選調(diào)，任何部門和人員不得隨意借用基層一線警力。新入職警員必須先在一線進(jìn)行鍛煉，并進(jìn)行考核，同時(shí)確?；鶎用窬瘍?yōu)先選干。

(4)創(chuàng)新管理，服務(wù)于民、惠及民生。改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)在警務(wù)運(yùn)行的效率上，更體現(xiàn)在治安秩序和群眾安全感滿意度上。改革要能夠主動(dòng)回應(yīng)群眾新期盼、新要求，積極創(chuàng)新管理，優(yōu)化服務(wù)，惠民利民。從民眾心理出發(fā)，推出例如方便群眾辦理戶籍登記制度、出入境、車輛管理，以及便捷“網(wǎng)上行政審批”流程、窗口一站式服務(wù)等便民利民的惠民政策。實(shí)時(shí)公開行政審批項(xiàng)目的受理、進(jìn)展和結(jié)果等情況，主動(dòng)接受群眾、社會(huì)和媒體的監(jiān)督，優(yōu)化服務(wù)、信守承諾，為改革不斷推向深入、健康發(fā)展注入強(qiáng)大的動(dòng)力。

(責(zé)任編輯 祁 剛 校對 伯 靈)

Analysis of the Reform of “Big Department” and “Big Police Species”in County Level of Public Security Organs in China

ZHOU Di

(Research Department of Public Security，National Police University of China,Shenyang110035,China)

At present，the Public Security Organs bear some problems the complex internal organs and police departments and overlapping functions，and then lead to social management and services in the “absence，dislocation，offside” phenomenon，which result in police management burden and the inefficiency.Therefore，we should speed up the construction of actual combat police mechanism，and actively explore the“ Big police species”,“Big department” reform，compress command level，implement the synthetic operations，make great efforts to improve the dynamic information under the conditions of the ability to control the social security situation，and continuously enhance people′s sense of security.”

system of “Big Department” and “Big Police Species”;police reform;public security organs of county level

2016-12-20

周 迪(1982-)，男，沈陽人，碩士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.02.008

D631.13

A

1672-9617(2017)02-0185-04