陳錦文

(紹興文理學(xué)院 法學(xué)院，浙江 紹興312000)

·鄉(xiāng)村治理專題·

公共治理視域中新鄉(xiāng)賢的角色與功能探討

陳錦文

(紹興文理學(xué)院 法學(xué)院，浙江 紹興312000)

當(dāng)前，中國農(nóng)村社會(huì)空心化使得鄉(xiāng)村公共治理面臨的挑戰(zhàn)與問題不斷增加?；鶎诱c社會(huì)公眾對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的角色認(rèn)知和功能定位出現(xiàn)了一定程度的異化。通過新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理主要實(shí)踐的調(diào)查研究，重新梳理與界定新鄉(xiāng)賢的內(nèi)涵與特點(diǎn)，從治理依據(jù)、治理主體、治理方式等層面提出新鄉(xiāng)賢應(yīng)具有鄉(xiāng)村公共精神的引領(lǐng)者、基層政府與社會(huì)伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)者、基層文化智庫建設(shè)的服務(wù)者等角色及其相應(yīng)功能，以期進(jìn)一步推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

公共治理；新鄉(xiāng)賢；角色認(rèn)知；功能定位；鄉(xiāng)村文明

當(dāng)前，阻礙中國鄉(xiāng)村公共治理可持續(xù)發(fā)展的人力資源危機(jī)、信任危機(jī)和環(huán)境危機(jī)等不斷凸顯。中共中央“十三五”規(guī)劃綱要和國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”[1]。這是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村公共治理模式的轉(zhuǎn)換，是推進(jìn)以多元、民主、協(xié)商、合作為特征的基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的趨勢(shì)。

一、新鄉(xiāng)賢：鄉(xiāng)村公共治理的重要主體

(一)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的現(xiàn)實(shí)需求

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，以土地、血緣、宗族為基礎(chǔ)的村落正在慢慢瓦解。伴隨鄉(xiāng)村賢達(dá)和精英的離開，農(nóng)村社會(huì)空心化現(xiàn)象日益加劇，使得鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)中的公共問題凸顯，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村人力資源配置未優(yōu)化，大量現(xiàn)實(shí)與潛在人力資源流失，影響農(nóng)村與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；二是鄉(xiāng)村留守群體的社會(huì)支持系統(tǒng)不完善，影響弱勢(shì)群體權(quán)益保障與救助，例如留守老人養(yǎng)老和醫(yī)療問題、兒童情感和教育問題、婦女職業(yè)與文化問題等；三是鄉(xiāng)村基層政府組織和社會(huì)組織、自治組織相互關(guān)系不和諧，影響基層政府社會(huì)管理績效，例如村民民主選舉參與度低，基層社會(huì)組織發(fā)展緩慢等。四是空心的鄉(xiāng)村使得優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化和草根精神傳承斷裂，很多傳統(tǒng)習(xí)俗與禮節(jié)、公益活動(dòng)不受重視。

基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的鄉(xiāng)村治理是充滿智慧與經(jīng)驗(yàn)的，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。自古以來，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢以自身的德行垂范鄉(xiāng)鄰，以累積的學(xué)識(shí)教化鄉(xiāng)民，以成熟的心智投身鄉(xiāng)村建設(shè)，成為鄉(xiāng)村崇德向善的典范。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)村精英人群的凈流失，鄉(xiāng)村公共治理人才短缺、治理方式單一等問題不斷涌現(xiàn)。公共治理的立足點(diǎn)與歸宿點(diǎn)是構(gòu)建包容性的公共管理與協(xié)同性的公眾參與相結(jié)合的治理共同體，通過多類型的治理依據(jù)、多元化的治理主體和多樣化的治理方式達(dá)到“善治”模式。因此，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸提出“在新的歷史條件下，發(fā)掘更多的新鄉(xiāng)賢，讓他們積極參與到未來的鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，對(duì)于‘多元’治理主體的構(gòu)建以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村‘善治’意義重大”[2]。

隨著工業(yè)化、信息化、城市化的迅速推進(jìn)，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，基層政府與社會(huì)公眾對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的角色認(rèn)知和功能定位也出現(xiàn)了一定程度的異化：一是鄉(xiāng)賢的社會(huì)融入氛圍缺失與價(jià)值取向模糊，使鄉(xiāng)賢很難在農(nóng)村產(chǎn)生社會(huì)影響力。二是公眾的理性“經(jīng)濟(jì)人”思維和社會(huì)知覺偏差，使鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一化：即能夠爭(zhēng)取資源，做好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者帶領(lǐng)村民致富才是鄉(xiāng)賢。三是基層政府與社會(huì)組織、自治組織關(guān)系未理順，使鄉(xiāng)賢在中間的協(xié)調(diào)功能受限，協(xié)調(diào)者角色不僅不被接受，反而會(huì)被視為多管閑事。因此，在當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)，新鄉(xiāng)賢這一角色如何延續(xù)傳統(tǒng)，又賦予時(shí)代新內(nèi)涵是一個(gè)重要課題。這使新鄉(xiāng)賢真正可以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，填補(bǔ)鄉(xiāng)村公共治理的空間，承擔(dān)治理鄉(xiāng)村、教化鄉(xiāng)民、傳承文明的責(zé)任與使命。

(二)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理主要實(shí)踐

隨著新農(nóng)村建設(shè)的縱深發(fā)展，鄉(xiāng)村生活發(fā)生了很大變化。但是，傳統(tǒng)社會(huì)的基本架構(gòu)和鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)仍然影響著鄉(xiāng)村社會(huì)中錯(cuò)綜復(fù)雜的人際交往、家族和鄰里關(guān)系。離開鄉(xiāng)村的精英人群雖然身在城市，但是和這個(gè)結(jié)構(gòu)、這里的鄉(xiāng)民還有很密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系或情感關(guān)系。他們不僅能為新農(nóng)村建設(shè)建言獻(xiàn)策、聚集資源、親身實(shí)踐，而且還能以自身的德行垂范鄉(xiāng)鄰、傳播文明、引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風(fēng)尚。新時(shí)期，新鄉(xiāng)賢逐漸成為鄉(xiāng)村公共治理的重要力量與主體之一，是基層治理空間的重要補(bǔ)充。

從鄉(xiāng)村公共治理視角看，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的實(shí)踐主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，在基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)中，鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢承擔(dān)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與管理職責(zé)。例如，浙江省紹興市上虞區(qū)祝溫村支部書記杭蘭英在一個(gè)缺乏基層凝聚力的落后村建構(gòu)了新農(nóng)村典型示范的村治模式；山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)創(chuàng)新參與式鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制，通過基層民主選舉由新鄉(xiāng)賢擔(dān)任村委干部。第二，在鄉(xiāng)村治理資源整合過程中，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢人力資本集聚效應(yīng)。例如，山西省晉城市陽城縣潤城村退休校長原培印不斷開發(fā)家鄉(xiāng)的歷史文化資源，積極發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)；寺頭鄉(xiāng)58歲老中醫(yī)董顯輝退休后回到衛(wèi)生院免費(fèi)為當(dāng)?shù)厝罕娍床?，熱心幫助群眾調(diào)節(jié)鄰里糾紛。第三，在基層政府組織與非政府組織關(guān)系協(xié)調(diào)過程中，注重新鄉(xiāng)賢的績效監(jiān)管與評(píng)估作用。例如，貴州省銅仁市印江土家族苗族自治縣運(yùn)用“村支兩委+鄉(xiāng)賢會(huì)”新模式提高治理績效，探索模式轉(zhuǎn)型后的社會(huì)適應(yīng)性；甘肅省永登縣柳樹鄉(xiāng)教場(chǎng)村鄉(xiāng)賢李發(fā)勇被村民邀請(qǐng)擔(dān)任“五星級(jí)”文明戶評(píng)委，引領(lǐng)新農(nóng)村文明村治風(fēng)尚。第四，在鄉(xiāng)村公共精神重塑過程中，關(guān)注傳統(tǒng)文化傳承與公益教育的推廣。例如，湖南省慈利縣象鼻嘴村退休工程師向亮華創(chuàng)辦了具有傳統(tǒng)文化特色的幼兒園與文化養(yǎng)老院，開設(shè)傳統(tǒng)文化教育課程；浙江省紹興市上虞區(qū)鄉(xiāng)賢籌措文化、教育等領(lǐng)域的公益基金，傳播鄉(xiāng)賢文化與公益文化。第五，在鄉(xiāng)村公共工程的建設(shè)過程中，重視公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供。例如，浙江恒強(qiáng)科技股份有限公司董事長胡軍祥在上虞章鎮(zhèn)花坎村開發(fā)了生態(tài)度假酒店，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┚蜆I(yè)崗位；上虞鄉(xiāng)賢任世瑤向有關(guān)企業(yè)及時(shí)傳遞了冷卻塔和風(fēng)機(jī)行業(yè)發(fā)展的新標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)，有效避免了因信息滯后帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

二、基于鄉(xiāng)村公共治理的新鄉(xiāng)賢內(nèi)涵

人們所理解的新鄉(xiāng)賢，廣義上是指具有強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感，有德行與才華，自愿為故鄉(xiāng)和社會(huì)貢獻(xiàn)力量，勇于擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新的社會(huì)群體。學(xué)者許順富(2016)提出“傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢多為封建體制下的官僚，而新鄉(xiāng)賢不問家世出身、籍貫居所，只要在人文、社會(huì)、科技等領(lǐng)域有所成就，愿意為家鄉(xiāng)、為農(nóng)村、為社區(qū)建設(shè)盡力的人，都是新鄉(xiāng)賢”[3]。而人們狹義理解中的新鄉(xiāng)賢，學(xué)者趙德明(2016)提出“當(dāng)前農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、身邊好人、致富帶頭人、不忘鄉(xiāng)愁的外出創(chuàng)業(yè)者等先進(jìn)群體，在群眾中威望高、口碑好，正日益成為‘新鄉(xiāng)賢’的主體”[4]。據(jù)調(diào)研，當(dāng)前參與鄉(xiāng)村公共治理的新鄉(xiāng)賢主要分為兩大類：一是在外奮斗多年愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的有成就的專家學(xué)者、有資產(chǎn)的經(jīng)商人士、有素質(zhì)的公職人員等；二是工作或生活于當(dāng)前農(nóng)村有能力的基層干部、有口碑的醫(yī)生教師、有威望的賢德人士等。因此，基于鄉(xiāng)村公共治理實(shí)踐，新鄉(xiāng)賢是應(yīng)具有鄉(xiāng)土價(jià)值意識(shí)和自信情感的公共精神引領(lǐng)者，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、國際等領(lǐng)域?yàn)榉e極推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主體之一。其秉承了傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的家國情懷與擔(dān)當(dāng)精神，踐行了當(dāng)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以優(yōu)良品質(zhì)引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)新風(fēng)尚，以聰明才智興辦公益教育事業(yè)，積極發(fā)揮協(xié)調(diào)基層社會(huì)矛盾、關(guān)愛鄉(xiāng)村弱勢(shì)群體，促進(jìn)基層政府公信力，增強(qiáng)公眾組織承諾等功能。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢相比，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村公共治理中將發(fā)揮積極作用，并具有自身特點(diǎn)。研究員于建嶸認(rèn)為“提倡新鄉(xiāng)賢要有一定的標(biāo)準(zhǔn)。他們是在農(nóng)村社會(huì)有公信力的人，很公道，有知識(shí)，懂法律，也有協(xié)調(diào)能力，能把事情辦成，在村民中有威信，村民愿意聽他們的意見。在農(nóng)村社會(huì)有影響力，有一種精神力量，有一定示范性”[2]。因此，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村公共治理中應(yīng)具備高度的公眾認(rèn)同、廣泛社會(huì)影響力和忠誠的組織承諾等特點(diǎn)。

(一)新鄉(xiāng)賢具有高度的公眾認(rèn)同

所謂認(rèn)同是指“個(gè)人與他人、群體或模仿人物在感情上、心理上趨同的過程”[5]67-68。實(shí)踐中，生于其鄉(xiāng)，而眾人共稱其賢者，是為鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢在社會(huì)公眾中也是自然形成并得到高度認(rèn)可。其德行、才能、人格等方面是基于社會(huì)公眾心理認(rèn)同的。法國社會(huì)學(xué)大師涂爾干提出“社會(huì)成員平均具有的信仰和感情的總和，構(gòu)成了他們自身明確的生活體系，稱之為集體意識(shí)或共同意識(shí)”[6]。因此，新鄉(xiāng)賢的公眾認(rèn)同反映的是公眾對(duì)其在鄉(xiāng)村公共治理過程中所處社會(huì)地位和角色的接受程度、與他人關(guān)系的情感態(tài)度以及個(gè)人或群體對(duì)公共利益的需求與滿足程度。因此，一定程度上，培育新鄉(xiāng)賢體系首先應(yīng)確立新鄉(xiāng)賢的自身認(rèn)同感與公眾認(rèn)同感，積極發(fā)揮其優(yōu)秀品質(zhì)與治理能力的合力效應(yīng)。

(二)新鄉(xiāng)賢具有廣泛的社會(huì)影響力

扎根鄉(xiāng)土的新鄉(xiāng)賢作為有見識(shí)、有擔(dān)當(dāng)、有威望的鄉(xiāng)村社會(huì)精英是具有社會(huì)影響力的。根據(jù)“現(xiàn)代管理理論之父”馬克斯·韋伯對(duì)合法權(quán)力的主要來源分類，這種影響力并不基于傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威。因?yàn)檫@種影響力不是來自行政權(quán)力，是基于自身的名望和權(quán)威，并贏得鄉(xiāng)民的信任與擁護(hù)。所以，新鄉(xiāng)賢的權(quán)力來源主要是魅力型權(quán)威，即由新鄉(xiāng)賢所具有的與其追隨者建立特殊關(guān)系的能力而產(chǎn)生的權(quán)力，一定程度上來自于新鄉(xiāng)賢之精英人士的個(gè)人魅力。根據(jù)約翰·佛倫奇和柏崔姆·瑞文對(duì)組織權(quán)力基礎(chǔ)的研究，新鄉(xiāng)賢的權(quán)力基礎(chǔ)主要是組織成員的專家權(quán)與典范權(quán)，而不是組織賦予的法定權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和獎(jiǎng)賞權(quán)。新鄉(xiāng)賢的專家權(quán)來源于其專門知識(shí)、專業(yè)技術(shù)和特殊技能的影響力。在技術(shù)導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共治理中，為使他人信服與認(rèn)同，技術(shù)取向越強(qiáng)的工作就越需要具有專家權(quán)的成員。新鄉(xiāng)賢典范權(quán)的基礎(chǔ)是對(duì)擁有理想素質(zhì)和人格、特殊背景和閱歷、良好感情關(guān)系人的認(rèn)同：包括個(gè)人魅力權(quán)，即建立在對(duì)新鄉(xiāng)賢個(gè)人素質(zhì)的認(rèn)同及其人格贊賞基礎(chǔ)之上；背景權(quán)，即新鄉(xiāng)賢曾經(jīng)的輝煌經(jīng)歷或特殊的人際關(guān)系背景、血緣關(guān)系而獲得的權(quán)力；感情權(quán)，即新鄉(xiāng)賢由于和被影響者感情融洽而獲得的一種影響力。

(三)新鄉(xiāng)賢具有忠誠的組織承諾

組織承諾通常是指成員對(duì)組織及其目標(biāo)的認(rèn)同感，以及對(duì)組織的歸屬感，代表了成員對(duì)組織的忠誠度。阿倫和梅耶(1991)提出，組織承諾是個(gè)體體現(xiàn)對(duì)組織的感情傾向和對(duì)組織應(yīng)負(fù)的道德責(zé)任，包括感情承諾、規(guī)范承諾和繼續(xù)承諾三個(gè)維度。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在他所著的《鄉(xiāng)土中國》中談到，中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的，即年老必還鄉(xiāng)。因此，從感情承諾維度，新鄉(xiāng)賢對(duì)其所在鄉(xiāng)村的感情依戀、認(rèn)同和投入度較高，具體表現(xiàn)在積極情感的融入，組織價(jià)值與目標(biāo)的認(rèn)同，成為組織成員的驕傲以及愿意為組織利益奉獻(xiàn)自己等。從規(guī)范承諾維度，新鄉(xiāng)賢具有法治思維，并能基于道德義務(wù)和社會(huì)責(zé)任繼續(xù)為社會(huì)承擔(dān)建設(shè)與管理職能的認(rèn)知。在社會(huì)化過程中，這種忠誠于組織的觀念與規(guī)范不斷被贊賞與鼓勵(lì)，使得社會(huì)群體內(nèi)心產(chǎn)生順從這種規(guī)范的傾向。從繼續(xù)承諾維度，新鄉(xiāng)賢具有對(duì)離開組織所導(dǎo)致?lián)p失的認(rèn)知，并體現(xiàn)愿意繼續(xù)留在組織努力服務(wù)、提升自我、獲取成就等方面的期望與需求。

三、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的角色與功能

當(dāng)前，基層政府與社會(huì)公眾對(duì)新鄉(xiāng)賢的角色定位與功能發(fā)揮認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共治理績效低下。一方面，新鄉(xiāng)賢的角色模糊，因?yàn)橐恍┗鶎哟寮?jí)組織及村委干部擔(dān)心新鄉(xiāng)賢獲取實(shí)踐成功與公眾認(rèn)同后，會(huì)導(dǎo)致自身的話語權(quán)與號(hào)召力被削弱。另一方面，新鄉(xiāng)賢的功能缺失，因?yàn)榛鶎诱辉敢鈾?quán)力下放或社會(huì)協(xié)同能力較弱，導(dǎo)致新鄉(xiāng)賢缺乏共同參與治理的實(shí)踐平臺(tái)。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，重新定位新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的角色和發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能，理順基層政府組織、基層社會(huì)組織和基層自治組織之間的相互關(guān)系，已成為完善鄉(xiāng)村治理體系和提高鄉(xiāng)村治理績效的前提與基礎(chǔ)。

(一)鄉(xiāng)村公共治理中新鄉(xiāng)賢的角色定位

1.鄉(xiāng)村公共精神的引領(lǐng)者

從公共治理依據(jù)層面看，新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村公共精神的引領(lǐng)者?；仡欀袊鴼v史，鄉(xiāng)賢歷來是鄉(xiāng)村倫理生活中受社會(huì)公眾推崇和尊重的文化群體與靈魂人物。其社會(huì)影響力是基于民族文化傳承、自身道德垂范、地域精神文化和鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，隨著鄉(xiāng)村生活的行為準(zhǔn)則和生存價(jià)值的弱化，鄉(xiāng)賢群體也會(huì)自然消失，進(jìn)而使鄉(xiāng)村失去傳統(tǒng)文化的傳承人與精神領(lǐng)袖。中宣部部長劉奇葆提出要繼承和弘揚(yáng)有益于當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢文化，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”的示范引領(lǐng)作用，讓社會(huì)主義核心價(jià)值觀扎根鄉(xiāng)村。新公共行政認(rèn)為，“公共行政的精神是建立在對(duì)所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的。因?yàn)?，公共行政的合法性是建立在滿足受益者需求和利益之上的，不僅要關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)，更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢(shì)群體的利益，并關(guān)注與致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。”[7]2-3因此，從現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共治理的視角，新鄉(xiāng)賢所引領(lǐng)的公共精神應(yīng)具有文化傳承與時(shí)代精神相融合、彰顯家國情懷的社會(huì)主義核心價(jià)值觀與樂善好施的鄉(xiāng)村公益精神相結(jié)合的豐富內(nèi)涵。新鄉(xiāng)賢本身所具有的崇德向善的人格魅力是連接故土、維系鄉(xiāng)情、喚醒民眾、集聚資源的精神紐帶。

2.基層政府與社會(huì)伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)者

從公共治理的治理主體層面看，新鄉(xiāng)賢是基層政府與社會(huì)伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)者。自20世紀(jì)80年代以來，公共事務(wù)的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和未知性增加促使全球一體化進(jìn)程加速。世界銀行報(bào)告(1989)提倡新的治理機(jī)制是從重視“政府以及它的行為”向重視“政府與社會(huì)之間的伙伴關(guān)系”轉(zhuǎn)變，即在公域之治中各種治理主體包括行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等各盡其能，在不同主體之間形成有效的合作協(xié)議和社會(huì)共同體的規(guī)則。在推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理過程中，新鄉(xiāng)賢基于其本身具有的法治思維與理念，積極協(xié)調(diào)基層政府與社會(huì)組織、社會(huì)公眾與自治組織之間的關(guān)系等。這既可以助推基層政府提高管理績效，又可以獲得社會(huì)公眾的信任，成為鄉(xiāng)村治理共同體中基層政府與社會(huì)伙伴關(guān)系的“協(xié)調(diào)中介”。上虞鄉(xiāng)賢研究會(huì)陳秋強(qiáng)會(huì)長認(rèn)為“鄉(xiāng)賢具有極大的凝聚力與號(hào)召力，他們是介于官民之間的橋梁與紐帶，可以及時(shí)化解民間的很多矛盾”[3]。浙江上虞新鄉(xiāng)賢群體通過5個(gè)專業(yè)民間調(diào)解機(jī)構(gòu)、203個(gè)老娘舅工作室建立了新的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制。新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理共同體中積極轉(zhuǎn)變角色，主動(dòng)參與治理決策、政策制定與執(zhí)行等過程。其組織協(xié)調(diào)、信息咨詢、矛盾調(diào)和功能的不斷顯現(xiàn)，將有力促進(jìn)基層管理與鄉(xiāng)村自治之間的和諧，推動(dòng)新鄉(xiāng)賢成為這種關(guān)系的重要協(xié)調(diào)者。

3.基層文化智庫建設(shè)的服務(wù)者

從公共治理的治理方式上看，新鄉(xiāng)賢是基層文化智庫建設(shè)的服務(wù)者。在西方，人們所理解的智庫是進(jìn)行研究、評(píng)估和分析，以影響公共政策為明確目標(biāo)的獨(dú)立、私人、非營利的組織[8]9。20世紀(jì)90年代初，世界銀行行長羅伯特·麥克納馬拉認(rèn)為智庫成員不僅視自己為政府顧問，而且是公眾輿論的塑造者，思想的宣傳者，也致力于將思想轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)沖突、化解危機(jī)的行動(dòng)。在全面推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)過程中，新鄉(xiāng)賢可以成為基層文化智庫建設(shè)的服務(wù)者：推行新教育、傳播新文化、提供智囊服務(wù)。浙江上虞民間文化智囊團(tuán)隊(duì)打破地域局限，整合新鄉(xiāng)賢力量積極參與當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)建設(shè)與管理，為地方政府能及時(shí)提供滿足鄉(xiāng)民需求的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供相關(guān)的決策咨詢與政策建議。例如，“祝府興建”重點(diǎn)工程的文化策劃；“舜耕大米”農(nóng)業(yè)企業(yè)的文化品牌建設(shè)；“鄉(xiāng)賢主題”基礎(chǔ)設(shè)施的人文景觀設(shè)計(jì)；“文化禮堂”鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的咨詢服務(wù)與傳播教育等。這事實(shí)上是通過基層文化智庫就鄉(xiāng)村公共治理中某些重要雙邊和多邊問題進(jìn)行溝通、研討，達(dá)成增強(qiáng)溝通、消除誤解或?yàn)榛鶎诱c社會(huì)組織、自治組織之間的互動(dòng)提前預(yù)先研議，預(yù)做準(zhǔn)備的對(duì)話機(jī)制——“第二軌道”機(jī)制的實(shí)現(xiàn)[8]293。

(二)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的功能發(fā)揮

1.實(shí)現(xiàn)基層治理價(jià)值共創(chuàng)

基于鄉(xiāng)村公共精神的重塑，新鄉(xiāng)賢將積極發(fā)揮鄉(xiāng)村公共治理價(jià)值共創(chuàng)功能。新鄉(xiāng)賢所引領(lǐng)的公共精神是兩方面內(nèi)容的結(jié)合：一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的傳承，比如崇德向善、誠信友愛、務(wù)實(shí)創(chuàng)新等文化道德力量的延續(xù)等；另一方面是現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明的塑造，將現(xiàn)代文明的規(guī)制意識(shí)、契約意識(shí)和法治意識(shí)融入鄉(xiāng)村治理中。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理可持續(xù)發(fā)展不僅要傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化，更應(yīng)培養(yǎng)民主法治理念、開放競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、包容創(chuàng)新氛圍、自由平等精神，以期實(shí)現(xiàn)公共精神荒蕪的革除、新農(nóng)村道德風(fēng)尚和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的守望。在這過程中，新鄉(xiāng)賢成為激活鄉(xiāng)村基層善念，引起社會(huì)公眾共鳴，成為鄉(xiāng)村公共精神的引領(lǐng)者，并發(fā)揮弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化與鄉(xiāng)村文明、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、創(chuàng)新公益精神的治理功能。新鄉(xiāng)賢所踐行的社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)認(rèn)同與民間推崇的結(jié)合，是服務(wù)、教育群眾與滿足群眾需求、提高群眾素質(zhì)的結(jié)合。鄉(xiāng)賢理事會(huì)、鄉(xiāng)賢研究會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等組織的發(fā)展，更是弘揚(yáng)新鄉(xiāng)賢精神，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化、教育和道德建設(shè)，根植社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要載體與價(jià)值共創(chuàng)平臺(tái)。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化依賴士紳個(gè)人威望、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定與公正的價(jià)值與現(xiàn)代社會(huì)以法律和契約作為秩序基礎(chǔ)觀念的結(jié)合，是惠民生的文化傳承與時(shí)代精神導(dǎo)向功能的發(fā)揮。因此，基層政府應(yīng)基于鄉(xiāng)村治理的“公共性價(jià)值”，與新鄉(xiāng)賢群體共創(chuàng)基層治理的政治價(jià)值、秩序價(jià)值與責(zé)任價(jià)值，并努力實(shí)現(xiàn)“以民為本、社會(huì)效益、公平正義”等價(jià)值內(nèi)涵。

2.重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)秩序

基于基層政府與社會(huì)伙伴關(guān)系的建立，新鄉(xiāng)賢將發(fā)揮推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)秩序重構(gòu)功能。當(dāng)代公共行政所面臨的主要挑戰(zhàn)是管理多樣化、公共組織與社會(huì)成員之間的矛盾等。斯蒂爾曼(1991)提出以更開放的治理方式去尋求提供公共服務(wù)的方法，這些方法不能損害員工或顧客(西方將公共組織的服務(wù)對(duì)象比喻成顧客)的人性價(jià)值[9]。黨的十八屆四中全會(huì)指出當(dāng)前推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理的主要任務(wù)之一是制定完善社會(huì)治理規(guī)則體系和有效發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范的積極作用。因此，基于基層服務(wù)型政府建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的新任務(wù)，參與式民主或者協(xié)同式民主要求公眾作為整體參與公共治理，以及要求那些特定的公共組織有決定性影響的人士參與。鄉(xiāng)賢參事會(huì)和鄉(xiāng)賢顧問團(tuán)等民間組織引導(dǎo)正能量參與鄉(xiāng)村公共治理，協(xié)調(diào)基層政府與社會(huì)組織、社會(huì)公眾之間的伙伴關(guān)系，有助于提升鄉(xiāng)村治理能力。浙江上虞鄉(xiāng)賢研究會(huì)選擇豐惠鎮(zhèn)、蓋北鎮(zhèn)為試點(diǎn)，創(chuàng)新“網(wǎng)格管理、組團(tuán)服務(wù)”的治理新機(jī)制，即基于新鄉(xiāng)賢的地緣、人緣和親緣優(yōu)勢(shì)，在鎮(zhèn)村兩級(jí)重構(gòu)由鎮(zhèn)村鄉(xiāng)賢參事會(huì)、村級(jí)分會(huì)、鄉(xiāng)賢顧問等三者結(jié)合的基層治理網(wǎng)絡(luò)秩序。當(dāng)?shù)卣€組建了鄉(xiāng)賢顧問團(tuán)幫助政府決策與制定政策，推動(dòng)社會(huì)公眾參與鄉(xiāng)村公共治理。這是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷過程中，利益主體多元、價(jià)值觀念多樣沖擊下，鄉(xiāng)村公共治理的新型利益表達(dá)機(jī)制的彰顯，是新鄉(xiāng)賢緩解社會(huì)分歧、平衡利益博弈功能的發(fā)揮?；鶎诱畱?yīng)基于鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)造優(yōu)良政策環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，保障新鄉(xiāng)賢重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)秩序的制度設(shè)計(jì)、流程重組、信息共享、關(guān)系協(xié)調(diào)等功能的有效發(fā)揮。

3.提升社會(huì)資本合力效應(yīng)

基于鄉(xiāng)村基層文化智庫的建設(shè)，新鄉(xiāng)賢將積極發(fā)揮集聚社會(huì)資本的功能。普特南(1993)認(rèn)為人們因共同的歷史淵源和獨(dú)特的文化環(huán)境而相互熟知，并組成關(guān)系密切的社區(qū)和有序公民參與網(wǎng)絡(luò)。其蘊(yùn)含的公民精神和體現(xiàn)的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等公民參與內(nèi)容和特征，可以促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效率，就是社會(huì)資本。學(xué)者周紅云(2007)提出“在我國鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)下，理想的社會(huì)資本表現(xiàn)形式有因家族宗族網(wǎng)絡(luò)形成的社會(huì)資本、因功能性網(wǎng)絡(luò)形成的社會(huì)資本、因象征性符號(hào)網(wǎng)絡(luò)形成的社會(huì)資本和因一般人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的社會(huì)資本”[10]。因此，基于以上四種理想類型，新鄉(xiāng)賢集聚鄉(xiāng)村公共治理的社會(huì)資本是其在各自社會(huì)網(wǎng)絡(luò)秩序內(nèi)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)成員的信任、互惠和合作，為共同解決該網(wǎng)絡(luò)范圍內(nèi)的公共問題提供的可以利用的資源總和。具體而言，主要包括三方面：一是新鄉(xiāng)賢憑借自身的德行、學(xué)識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)等累積的管理資源；二是新鄉(xiāng)賢熟悉村情、了解社會(huì)、拓展市場(chǎng)過程中累積的人脈、名望、資金、技術(shù)等要素資源；三是長期從事社會(huì)實(shí)踐與創(chuàng)業(yè)過程中累積的組織、溝通、協(xié)商、合作等能力資源。由于當(dāng)前新鄉(xiāng)賢培育的社會(huì)組織與自治組織基礎(chǔ)還較為薄弱，基層政府需通過文化智庫建設(shè)規(guī)范公共權(quán)力行使，完善新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共治理的監(jiān)管與評(píng)估體系，創(chuàng)新基層“對(duì)話式民主”與“參與式民主”的社會(huì)資本管理機(jī)制，并正確處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，運(yùn)用多元化和市場(chǎng)化的治理方式提升鄉(xiāng)村公共治理中社會(huì)資本的合力效應(yīng)。

作為鄉(xiāng)村公共治理最寶貴的人力資源之一——新鄉(xiāng)賢，在新時(shí)代被賦予新的內(nèi)涵與使命，重新定位其角色與發(fā)揮其功能是全面提升鄉(xiāng)村公共治理績效的前提與基礎(chǔ)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村公共治理以鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)，以法律制度為框架，以現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)為重心，從價(jià)值共創(chuàng)、秩序重構(gòu)、智庫建設(shè)等方面培育新鄉(xiāng)賢體系，著重從公共精神塑造、治理伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)、社會(huì)資本集聚等方面重點(diǎn)突破。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)組織重塑鄉(xiāng)村公共治理理念，創(chuàng)新依法治理思維，理順自身職能關(guān)系，明晰新鄉(xiāng)賢權(quán)責(zé)邊界，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，規(guī)范治理行為。而新鄉(xiāng)賢確立鄉(xiāng)村公共治理主體角色，發(fā)揮治理共同體成員關(guān)系協(xié)調(diào)功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村法治、德治和自治三者并舉，以期進(jìn)一步助推基層政府治理水平與績效的提升，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

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Abstract：At present, the rural hollowing in China increasingly leads to the challenges and problems in public governance. It follows that there has appeared a certain degree of alienation in the role cognition and function orientation of traditional rural sages in both the public and the grassroots governments. Through an investigation of the main practice of rural sages’ participation in the village’s public governance, the new rural sages’ connotation and characteristics have been combed and then defined. Form the perspectives of governance basis, governance subject and governance method, the present paper interprets the role and function of the new rural sages as the guide of the rural public spirit, the coordinator of relations between the grassroots governments and social partnership, and the service provider for grassroots cultural think tanks with a view to realizing the modernization of the system and ability of grassroots governance.

Keywords：public governance; new rural sage; role cognition; function orientation；Country civilization

(責(zé)任編輯林東明)

RoleandFunctionofNewRuralSagesintheViewofPublicGovernance

Chen Jinwen

(Law School, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000)

D422.6

A

1008-293X(2017)04-0008-07

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2017.04.002

2017-07-02

2016年度國家社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)賢的定位、作用與規(guī)范機(jī)制研究”(16BZZ062)階段性成果。

陳錦文(1979- )，女，浙江紹興人，紹興文理學(xué)院法學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向：公共治理與政策研究。