李美珍, 黃開勝

(清華大學 實驗室與設備處, 北京 100084)

高校儀器設備單一來源采購審批工作探析

李美珍, 黃開勝

(清華大學 實驗室與設備處, 北京 100084)

分析了只存在唯一供應商、不可預見的緊急采購以及一致性或配套添購3種單一來源采購適用情形,提出在高校儀器設備單一來源采購申請審批工作中,采購管理部門應控制好審批風險,關鍵要扎實做好單一來源采購專家論證、單位內(nèi)部會商、單一來源公示以及市場檢驗論證等多渠道獲得審批依據(jù)的各項工作,從而為學校儀器設備采購管理部門進行單一來源采購審批決策時提供依據(jù)。

儀器設備； 單一來源采購； 采購管理

近年來,隨著國家對高等教育的加大投入,學校儀器設備采購量獲得快速增長。儀器設備作為科學研究投入的重要因素,直接關系到高?？茖W研究的產(chǎn)出和水平。由于一些專項科研項目對儀器設備性能指標的特殊需求,導致市場只存在唯一供應商的情況,從而必須通過單一來源方式來實施采購。

考慮到單一來源采購的特殊性,為提高資金的使用效益、確保采購行為的規(guī)范運行,對學校采購管理部門而言,深入研究單一來源采購的風險控制就顯得尤為重要。本文嘗試從明晰單一來源采購適用范圍及把控審批環(huán)節(jié)2個重要方面予以闡述。

1 明晰單一來源采購適用范圍

相比其他采購方式而言,單一來源采購具有特殊性。在沒有競爭性的條件下由采購人和供應商進行一對一的交易,容易造成采購資金的浪費及腐敗現(xiàn)象,故適用范圍受到了很大的限制[1]。

一般而言,單一來源采購方式的采用都是出于緊急采購的時效性或者只能從唯一供應商處取得貨物、工程或服務的客觀性[2]?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定了適用單一來源采購的3種情形:一是只能從唯一供應商處采購的；二是發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；三是必須保證原有采購項目一致性或服務配套的要求,需要繼續(xù)從原供應商處添購,且添購資金總金額不超過原合同采購金額10%的。由于法律條文的相關規(guī)定相對籠統(tǒng)和簡練,致使單一來源采購實踐操作中依然會存在種種困惑,需要在實踐工作中仔細分析判斷采購項目是否屬于這3種情形。

1.1 只存在唯一供應商

對于只能從唯一供應商處采購的情形,《中華人民共和國政府采購法實施條例》進行了說明,是指因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術,或者公共服務項目具有特殊要求,導致只能從某一特定供應商處采購。從這個解釋可以看出,判斷是否屬于只有唯一供應商的標準,關鍵是看是否使用不可替代的專利或專有技術,是從技術需求和儀器設備性能指標相對應的角度來論證分析,找不到其他可替代方案。

值得注意的是,在工作實踐中,“只存在唯一供應商”并不是一個絕對的概念,更多的情況下它是相對于采購申請項目必要的技術需求而存在的。例如,由于相對高端的項目特殊需要,其他供應商生產(chǎn)的儀器設備在性能指標方面無法滿足科研工作的需要,從而導致只有唯一供應商的情況發(fā)生。工作中的一個難點是判斷采購申請者提出的技術指標需求是否合理或虛高,明確采購項目的技術要求。

1.2 不可預見的緊急采購

對于發(fā)生了不可預見的緊急情況導致不能從其他供應商處采購的情形,在工作實踐當中應當如何去界定緊急情況，從法律條文的表述來看,能夠適用單一來源采購方式的緊急情況應當是具有不可預見性。例如,自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件造成的緊急情況就具有不可預見性,而搶險救災和急救設備采購最看重的就是采購效率和時效性,由于情勢緊急而難以找到其他供應商,可采用單一來源采購方式。只具有緊急性而不是由于不可預見的事件導致的緊急性是不能夠采用單一來源采購方式的,例如應付上級單位的突擊檢查而進行的采購[3]。另外,由于采購人的拖延導致的時間緊迫也不適用于單一來源采購。

1.3 一致性或配套添購

適用于單一來源采購的第三種情形針對的是必須保證原有采購項目一致性或服務配套的要求,需要繼續(xù)從原供應商處添購的情況。例如,對原有儀器設備的換件,對原有系統(tǒng)的升級和擴充。出于一致性和延續(xù)性的考慮,需要進行單一來源采購。

需要注意的是,該種情形中限制了新項目添購資金總額不能超過原合同采購金額的10%。雖然10%的量化要求看似具有很強的操作性,但在實際工作中卻并不容易把握。一些采購申請者有可能為了實現(xiàn)從某供應商處多次進行單一來源采購的目的,會從一致性需求的角度將新采購項目描述為已采購項目的升級,延續(xù)或者服務配套。因此,有研究指出,可能不僅要在規(guī)模上,還要在時間上限制使用此種理由?？梢砸?guī)定添購的時間距離原合同簽訂時間不能太長,并避免多次進行添購的情況[4]。

2 把控好單一來源采購審批環(huán)節(jié)

學校采購管理部門最關鍵的是要把控好單一來源采購的審批環(huán)節(jié)。盡管有研究指出非招標采購方式應嚴密事前環(huán)節(jié)、嚴審事中環(huán)節(jié)、嚴格事后環(huán)節(jié)[5],但事前的審批卻最為重要。由于單一來源采購非競爭性的特點,易使采購方處于不利地位,加大了采購成本增加的可能[6],因此一旦啟動了單一來源采購,采購人對供應商儀器設備報價和相關服務的談判將沒有太多主動權,其利益難以得到有效保證。學校采購管理部門若對單一來源采購方式審批失當?shù)脑?會存在廉政風險,其后果直接關系到高校資金流向的安全與否。然而,面對一個涉及面廣且技術復雜的貨物服務市場,不論是采購人還是審批人,僅進行一些市場調查,都難以對這一市場有較為全面的了解[7]。為了有效控制管理風險,在單一來源審批過程中,學校采購管理部門需要依據(jù)多渠道的信息來進行考量和判斷,做到科學決策、合理審批。

2.1 單一來源采購專家論證

判斷采購項目是否適合單一來源采購方式,專家論證的意見可作為重要的依據(jù)。專家論證既能發(fā)揮專家的智囊參謀作用,又能強化設備申購、審批的制約與監(jiān)督[8]。專家論證應基于市場調研情況以及采購項目的技術指標需求進行綜合分析而得出。對于法定招標數(shù)額標準以上的單一來源采購項目,論證專家的資格和人數(shù)要求、論證意見填寫規(guī)范等在財政部管理文件里均有明確要求。由3名以上本單位以外的副高級職稱以上專家對只能從唯一供應商處采購的理由進行論證,論證意見應當完整、清晰和明確。

學校采購管理部門為了獲得符合實際且有分量的審批依據(jù),需要對專家論證工作進行有效的組織。首先,要注意避免單一來源專家論證流于純粹請專家簽名的形式。專家論證會議是非常重要的環(huán)節(jié),經(jīng)過論證會議,專家可充分了解項目需求信息和市場供應信息,結合項目目標以及相關技術指標需求進行充分討論并獨立做出論證意見。其次,要避免論證專家的來源過于單一。論證專家均來自同一單位可能會增加由于人情因素導致評價出現(xiàn)偏差的風險。對于法定招標數(shù)額標準以下的單一來源采購項目,高校采購管理部門也應當對論證專家的來源做出明確要求,避免單一來源采購方式論證變成完全由采購申請單位自說自話而流于形式。

2.2 單位內(nèi)部會商

對于法定招標數(shù)額標準以上的單一來源采購項目,由業(yè)務部門根據(jù)經(jīng)費預算和工作實際,提出合理的采購需求。采購部門應組織財務、業(yè)務等相關部門,根據(jù)采購需求和相關產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展狀況,對申請單一來源采購方式的理由及必要性進行內(nèi)部會商。會商意見由3個部門崗位負責人共同簽字認可。3個相互獨立的部門在協(xié)商的基礎上分別對采購項目是否適用于單一來源采購方式提出明確建議,從而為上級部門進行審批時提供依據(jù)。3個部門共同對采購方式變更事項負責,單一來源采購的理由和必要性不再僅僅是一家之言,從而在一定程度上控制了傾向性采購的風險。

2.3 單一來源公示

為了避免采購環(huán)節(jié)中可能滋生的腐敗現(xiàn)象,引入公眾和社會監(jiān)督機制就顯得非常必要。相關法律和政策文件已對單一來源公示的媒介、公示期限、公示的必要信息等方面做了詳細規(guī)定,對法定招標數(shù)額標準以上的單一來源采購項目實行強制公示。接受公眾監(jiān)督,提高公示的有效性,能夠有效前置防范采購過程中違規(guī)行為發(fā)生的風險,避免暗箱操作；通過強化責任管理,完善報批依據(jù),可避免審批流于形式[9-11]。由于單一來源專家論證意見屬于必須公示的內(nèi)容,這在一定程度上促進了單一來源專家論證環(huán)節(jié)的嚴肅性,有助于提升專家論證意見的客觀性和可信度。

對于法定招標數(shù)額標準以下的單一來源采購項目,學校同樣可以通過公示環(huán)節(jié)來獲得校內(nèi)審批依據(jù)。例如,公示單一來源申請材料和單一來源采購方式論證材料,公開征詢公眾的意見和看法。不過即使無人質疑,也應該留意這樣的可能性,供應商往往更看重在學校采購領域的長期利益,對經(jīng)濟利益的追逐可能會讓位于對公平公正的訴求,即使面對不公也因心有顧慮而選擇不去質疑,因此單一來源公示所獲得的依據(jù)也需要配合其他渠道獲得的依據(jù)以相互佐證。

2.4 市場檢驗論證

從財政部《中央預算單位變更政府采購方式審批管理辦法》的表述來看,公開招標過程中提交投標文件或者經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有一家時,在專家論證招標文件沒有不合理條款以及無供應商質疑的前提下可以向財政部申請單一來源采購。這樣的招標失敗并非是無意義的,它可以看作是市場檢驗論證的過程。

對于法定招標數(shù)額標準以下的單一來源采購項目,學校采購管理部門會積極探索相對高效而可靠的方法以獲得審批依據(jù)或佐證。判斷是否適合單一來源采購方式,也可以通過市場檢驗來獲得依據(jù)。例如,公布擬申請單一來源采購項目必須且合理的技術和商務要求,邀請符合條件的供應商前來參與。可設定相對合理的報名時間段,例如,某大學快速采購項目設置的報名時間為5天。在第一次報名截止時如果只有一家供應商登記參與,可以重新啟動報名,在第二次報名截止時如仍然僅有一家符合條件的供應商登記參與,可認為其單一來源的理由是合理的,是能經(jīng)得住市場檢驗和論證的。

3 結語

學校采購管理部門需要平衡好采購效率和風險控制兩方面的因素,在明晰單一來源采購適用情形的基礎上,通過單一來源專家論證、單位內(nèi)部會商、單一來源公示以及市場檢驗論證等方法獲得審批的依據(jù)[12]。在實踐中,往往是“法乎其上,得乎其中”,實踐效果和理想狀態(tài)總會存在差距,學校采購管理部門,應盡可能多渠道獲取審批依據(jù)以相互佐證,以有效控制單一來源采購的審批風險。

References)

[1] 魏一波.我國政府單一來源采購制度研究[D].天津:天津大學,2014.

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[3] 張宋平.單一來源采購方式存在問題及法律規(guī)制研究[J].企業(yè)導報,2016(2):77-79.

[4] 葛曉峰.我國單一來源采購方式的保障措施[J].中國招標,2015(25):14-16.

[5] 王愛軍.高校政府采購非招標采購方式的探討[J].實驗室科學,2014,17(4):203-205.

[6] 傅毅.高校單一來源采購的組織與管理[J].經(jīng)濟研究導刊,2010(1):202-203.

[7] 邢陳思.單一來源采購過程中存在的問題及對策[J].金融科技時代,2011(8):89-90.

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[9] 龔云峰.淺議《政府采購非招標采購方式管理辦法》[J].中國政府采購,2014(5):32-35.

[10] 李淵.關于非招標采購方式的思考[J].區(qū)域金融研究,2016(1):87-90.

[11] 李彬.規(guī)范政府單一來源采購的思考[J].財會研究,2012(7):79-80.

[12] 王茜.政府采購中非招標采購方式的法律規(guī)制研究[D].成都:四川省社會科學院,2016.

Analysis on examination and approval of single-source procurement of instruments and equipment in colleges and universities

Li Meizhen, Huang Kaisheng

(Office of Laboratory and Equipment, Tsinghua University, Beijing 100084,China)

Three kinds of the single-source procurements including the procurement in case of only one supplier, the unforeseen urgent procurement and the consistent or supporting procurement are analyzed. It is proposed that the management office for procurements should control the approval risk in the single-source procurement application and approval for university instruments and equipment. The key is to do a solid job in experts’ examination for the single-source procurement, the internal consultation, the publicity of the single-source procurement, the market inspection, etc., so as to provide the basis for the university management office for equipment procurement to make an approval decision for single-source procurement.

instruments and equipment; single-source procurement; procurement management

F253.2

: A

: 1002-4956(2017)09-0265-03

2017-06-27

李美珍(1976—),女(白族),云南怒江,碩士,教育職員,主要從事儀器設備招標采購與管理工作.

E-mail:limz@tsinghua.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.09.068