游 荃

（齊魯工業(yè)大學(xué) 工商管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353）

從“謀利型政府”到“服務(wù)型政府”
——新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

游 荃

（齊魯工業(yè)大學(xué) 工商管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353）

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，是新型城鎮(zhèn)化的具體推動(dòng)者。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受財(cái)政狀況、壓力型體制和政府職能的影響，體現(xiàn)出“謀利型政府”的特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從“謀利型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，就應(yīng)該完善公共財(cái)政體制，健全政績考核機(jī)制，加快推進(jìn)“放管服”，不斷提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；謀利型政府；服務(wù)型政府；新型城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為中心的城鎮(zhèn)化。這為全面推進(jìn)以人為中心的城鎮(zhèn)化作出了頂層設(shè)計(jì)和全面部署，同時(shí)也將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展既是擴(kuò)大內(nèi)需、打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要抓手，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要舉措。一分部署，九分落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，是農(nóng)村的基層政權(quán)組織，直接落實(shí)黨和國家的路線、方針和政策。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否貫徹落實(shí)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)方針政策，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，努力打造服務(wù)型政府，走出“謀利型政府”的窠臼，將在很大程度上關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

自從實(shí)施“分稅制”與稅費(fèi)改革以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為一直廣受學(xué)者的熱議。如楊善華、蘇紅認(rèn)為，從80年代的財(cái)政體制改革開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的生存和資本原始積累，不是將應(yīng)該承擔(dān)的行政管理事務(wù)看作自己的主業(yè)，而是將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)看作自己的主業(yè)，越來越多地陷入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體活動(dòng)中[1]（p25）。陳盛偉、岳書銘把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱之為“謀利性政權(quán)代理人”，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動(dòng)者[2]。丘海熊、徐建牛根據(jù)“政府即廠商”理論分析了政府的行為邏輯，認(rèn)為財(cái)政包干、分灶吃飯的財(cái)政體制改革在給地方政府帶來壓力的同時(shí)，也刺激了地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲取較大的財(cái)政收益，地方官員成為市場取向的代理人和行動(dòng)者[3]。可以說，無論是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”“謀利性政權(quán)代理人”觀點(diǎn)，還是“政府即廠商”的提法，都反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多地從事微觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng),甚至以經(jīng)濟(jì)主體的身份參與市場競爭，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現(xiàn)權(quán)力尋租、與民爭利行為，致使公共權(quán)力異化,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力與執(zhí)行力。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“謀利型”特點(diǎn)同樣引起了許多學(xué)者的關(guān)注與探討。于建嶸教授指出，目前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級(jí)政府特別是具有利益驅(qū)動(dòng)的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力，讓農(nóng)民有能力維護(hù)自己的權(quán)益[4]。吳江認(rèn)為，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府在管理、提供公共產(chǎn)品、糾正外部性方面都出現(xiàn)了失誤[5]。也有學(xué)者提出，由于法律法規(guī)的不完善，政府在征地過程中出現(xiàn)了一些失范行為，具體表現(xiàn)為盲目征地、強(qiáng)行征地、隨意截留克扣征地補(bǔ)償款[6]。

總體來說，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“謀利型”特征直接表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是謀取經(jīng)濟(jì)利益。在利益驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中的權(quán)力，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中謀求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，甚至不惜權(quán)力異化，謀取私利。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將土地作為破解財(cái)政緊張及債務(wù)性危機(jī)的工具，在征地過程中，“低征高賣”成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生財(cái)之道。二是謀求政治利益。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，更成為上級(jí)政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)部門的政績考核，違背城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，急功近利，熱衷于追求城鎮(zhèn)化的速度與規(guī)模，創(chuàng)造短期政績，出現(xiàn)了要“土地城鎮(zhèn)化”而不要“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，企圖把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化當(dāng)作撈取政治資本的籌碼。從客觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是履行政府職責(zé)的具體體現(xiàn)，也有利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。然而，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中處處謀利，偏離以人為核心的城鎮(zhèn)化軌道，必然阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

那么，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“謀利型”特點(diǎn)的緣由是什么？如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提升治理能力、打造服務(wù)型政府？本文擬對(duì)這些問題做一探討。

二、謀利型政府：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯

學(xué)者張靜在分析我國鄉(xiāng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)上，將人民公社化制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府概括為“政權(quán)經(jīng)營者”[7]，而學(xué)者楊善華在梳理“政權(quán)經(jīng)營者”這一概念的基礎(chǔ)上，提出了“代理型政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”兩個(gè)新概念[1](p25)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體現(xiàn)出的“謀利”特點(diǎn)恰恰印證了“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”這一觀點(diǎn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)“謀利”特點(diǎn)，其背后有著復(fù)雜的根源。

（一）財(cái)政壓力是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的經(jīng)濟(jì)因素

當(dāng)前，我國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都扛著巨大政府債務(wù)開展日常工作?！暗胤秸膶蛹?jí)越低負(fù)債規(guī)模越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過2300億元，村級(jí)負(fù)債則超過2500億元?！盵8]造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難的原因主要有兩方面：一是受分稅制及取消農(nóng)業(yè)稅的影響。自從1994年分稅制改革實(shí)施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各級(jí)政府博弈中處于劣勢，致使稅收分享比例較低，財(cái)政收入大幅度減少。2006年農(nóng)業(yè)稅取消之后，一些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了非規(guī)范收入等搭便車的機(jī)會(huì)，使原本緊張的財(cái)政狀況雪上加霜，最終陷入“吃飯財(cái)政”的窘境，無力支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是轉(zhuǎn)移支付制度不完善?！?004年，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額約有1萬億元，其中稅收返還占40%，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付約6000億元。在這6000億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占57%，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占43%。在財(cái)力性轉(zhuǎn)移中，一般性轉(zhuǎn)移支付不到750億元，占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的29%，僅占實(shí)際轉(zhuǎn)移支付的12%?！盵9]在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)資金占比較大，而專項(xiàng)資金往往由一些政府職能部門掌握,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨意改變資金的使用用途，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政運(yùn)用上缺乏自主性。面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始將工作重點(diǎn)放在跑項(xiàng)目、招商引資上，甚至以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的身份直接參與經(jīng)營性活動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)收。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于財(cái)政壓力，開始將目光聚焦到農(nóng)村土地上，利用手中權(quán)力強(qiáng)行征用農(nóng)村土地，改變土地使用性質(zhì)，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，隨意克扣土地補(bǔ)償款等。由此，土地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫財(cái)政赤字、走出政府債務(wù)性危機(jī)的重要出路。

（二）壓力型體制是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的體制因素

壓力型體制是指“為了實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，縣對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門都規(guī)定了各種任務(wù)和指標(biāo)，并且還規(guī)定了硬性的考核指標(biāo)，用一票否決的方式對(duì)下級(jí)施加壓力，迫使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門都去拉關(guān)系，自鋪攤子，上項(xiàng)目，以便能夠得到上級(jí)信任，提拔重用?！盵10]在這種壓力型體制作用下，上級(jí)政府為了進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，自然在政績考核中著重對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行考核。具體來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)體系中，往往涉及常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等具體指標(biāo)。在“壓力型體制”的指揮棒下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成縣級(jí)政府及各職能部門的考核指標(biāo)，不斷加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與規(guī)模，有的為了謀求一時(shí)政績，出現(xiàn)“趕民上樓”、要“土地城鎮(zhèn)化”不要“人口城鎮(zhèn)化”和盲目攤大餅的現(xiàn)象，有的熱衷于打造開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，重地上輕地下，偏好形象工程、面子工程、政績工程。這嚴(yán)重違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，背離了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的基本要求，實(shí)質(zhì)上是借發(fā)展新型城鎮(zhèn)化之名撈政治資本之實(shí)的“謀利性”行為。

（三）職能轉(zhuǎn)變不徹底是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中“謀利”的行政因素

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)的《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行了清晰界定：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位主要是為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品和服務(wù)等。首先，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱的狀況。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政稅收方面收入大大減少，但事權(quán)卻絲毫沒有減少。近年來，在基層政府關(guān)系上還形成了一種“事權(quán)向下集中、財(cái)權(quán)向上集中”的趨勢?！跋旅嬉桓槪厦媲l線”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的真實(shí)寫照。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，依然擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)?？墒?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)的狀況，嚴(yán)重制約了其職能的正常履行。其次，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能正確處理政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣用政府這只“看得見的手”取代市場這只“看不見的手”，阻礙了市場對(duì)資源配置的決定性作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中成為“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”。再次，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩濃厚，社會(huì)組織創(chuàng)新思維欠缺，沒有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、村民組織的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不徹底成為誘導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)謀利行為的又一重要因素。

三、服務(wù)型政府：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的路徑選擇

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。由此可見，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，已經(jīng)成為全面深化改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能做出明確定位，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，在一些領(lǐng)域仍存在“越位”“缺位”“錯(cuò)位”的狀況。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要正確處理管理與服務(wù)的關(guān)系，將政府職能從微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)轉(zhuǎn)到創(chuàng)新監(jiān)管、優(yōu)化公共服務(wù)上，正確處理好政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，不斷提升治理能力，努力打造服務(wù)型政府，以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項(xiàng)要求。

（一）完善公共財(cái)政體制，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)土地的嚴(yán)重依賴

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政要突破對(duì)土地的嚴(yán)重依賴。一是要明確界定縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”。清晰劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”，既是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不對(duì)等的關(guān)鍵，也是加快推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著大量的公共服務(wù)職能，迫切需要有充足的財(cái)力支持工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在縣鄉(xiāng)政府職能劃分中，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共設(shè)施建設(shè)、公共秩序維護(hù)、國土資源管理、計(jì)劃生育等方面的內(nèi)容納入縣級(jí)政府職能部門管理，逐漸縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)范圍，扭轉(zhuǎn)目前這種“事權(quán)”范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政承受力的狀況。二是上級(jí)政府要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度與規(guī)模。當(dāng)前上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定過細(xì)，往往都限定了財(cái)政資金用途，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了財(cái)政支配的自主權(quán)。鑒于此，上級(jí)政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中應(yīng)盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐漸增大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度與規(guī)模，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政捉襟見肘的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一旦擁有了較強(qiáng)的財(cái)政力量，便可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，減少在城鎮(zhèn)化過程中“謀利型”行為的發(fā)生，促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政透明度。打造服務(wù)性政府，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)，不僅要將權(quán)力運(yùn)行放到陽光下，也要將財(cái)政收支狀況放到陽光下運(yùn)行，做到“公權(quán)為公一絲一毫都不敢濫用，公款為民一分一厘都不敢私用”，使財(cái)政最大程度地向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)職能傾斜。具體來說，在城鎮(zhèn)化背景下土地征用、房屋拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招標(biāo)等領(lǐng)域會(huì)涉及到大量資金，因此必須保障群眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管，積極提升財(cái)政透明度，避免借“推動(dòng)城鎮(zhèn)化之名”謀求“部門個(gè)人私利之實(shí)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）健全政績考核機(jī)制，有序推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化有其自身的發(fā)展規(guī)律，是一個(gè)水到渠成、順勢而為的過程。政府部門在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中也要尊重規(guī)律、因勢利導(dǎo)、科學(xué)推進(jìn)。當(dāng)然，上級(jí)政府的政績考核機(jī)制也是下級(jí)政府行動(dòng)的指揮棒，政績考核機(jī)制直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的狀況。建立健全政績考核機(jī)制，首先要實(shí)現(xiàn)政績考核主體多元化。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中必須將人擺在工作的中心環(huán)節(jié)。因此，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核中，一方面要接受來自上級(jí)政府的考核，另一方面要接受來自基層群眾的評(píng)價(jià)，尤其要傾聽“上樓”居民、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員的意見，變單向考核為雙向考核。其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的指標(biāo)體系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不是簡單的土地城鎮(zhèn)化，也不是單純地讓農(nóng)民上樓，而是將城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、再就業(yè)問題充分考慮其中，把各地城鎮(zhèn)化中歷史傳承、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平考慮在內(nèi)，不能搞一刀切。上級(jí)政府要用科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中依法行政、科學(xué)執(zhí)政，避免出現(xiàn)“一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃”，為了追求個(gè)人政績，盲目追求城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和規(guī)模、城鎮(zhèn)化發(fā)展不能與資源環(huán)境相匹配、重硬件輕軟件現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）切實(shí)推進(jìn)“放、管、服”，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化中的公共服務(wù)職能

當(dāng)前，協(xié)同推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)即“放、管、服”，已經(jīng)成為深化行政管理體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照“放、管、服”的總體要求，努力打造服務(wù)性政府。首先，簡政放權(quán)要求縣級(jí)政府要注重權(quán)力“下放”和“放開”。在城鎮(zhèn)化過程中，要充分發(fā)揮市場對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的決定性作用，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠做并且能夠做好的一定要交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，凡是市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織能夠做并且能夠做好的事情一定要交給市場和社會(huì)，正確處理好政府與市場、社會(huì)的關(guān)系。避免部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)“有利可圖搶著做，無利可圖踢皮球”的現(xiàn)象，或是出現(xiàn)政府這只“看得見的手”直接干預(yù)土地資源配置，使城鎮(zhèn)化發(fā)展變成謀求部門及個(gè)人利益的行為。這正是簡政放權(quán)不徹底的集中表現(xiàn)。其次，放管結(jié)合要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要從“管理者”變?yōu)椤胺?wù)者”，不斷創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，樹立履職意識(shí)，避免出現(xiàn)在發(fā)展城鎮(zhèn)化過程中監(jiān)管缺位和監(jiān)管過度。再次，優(yōu)化公共服務(wù)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化中的一項(xiàng)重要職責(zé)。隨著大量農(nóng)村人口市民化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不斷提高公共服務(wù)水平，改進(jìn)公共產(chǎn)品質(zhì)量，履行公共服務(wù)職責(zé)。要充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的重要作用，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、行業(yè)組織等參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓社會(huì)力量全面參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)部分管理服務(wù)職能，解決政府資金短缺問題，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從微觀管理活動(dòng)中解脫出來，集中人力、物力、財(cái)力重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)化過程中的難點(diǎn)問題。

［1］楊善華，蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究，2002，（1）.

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（責(zé)任編輯：王友才）

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2095-7416（2017）03-0061-04

2017-03-06

游荃（1989-），女，山東壽光人，法學(xué)碩士，齊魯工業(yè)大學(xué)工商管理學(xué)院講師。