李鵬

（武漢大學社會保障研究中心，武漢430072）

城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟約束困境與應對策略

李鵬

（武漢大學社會保障研究中心，武漢430072）

結合2016年對H省城市最低生活保障家庭的入戶調(diào)查，利用政策比較分析法在政策規(guī)定、政策執(zhí)行、執(zhí)行效果三個方面從資源約束和主體協(xié)同兩個維度，對影響和制約城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟支持的相關因素進行分析。研究結論如下：城市低保家庭受家庭資源約束和傾向子代分配影響，自身缺乏為未來養(yǎng)老投資的預算安排；社會養(yǎng)老因制度參保繳費強制要求權利義務統(tǒng)一，經(jīng)測算城市貧困家庭經(jīng)濟條件不能滿足按制度規(guī)定長期供給的要求；城市最低生活保障制度旨在對貧困家庭的當期最低生活消費進行補助，缺乏為貧困家庭未來養(yǎng)老安排的制度目標；家庭、個人、政府、社會四方未能建立起城市低保家庭的養(yǎng)老經(jīng)濟資源支持體系，各種制度之間缺乏有效銜接和呼應，而且存在著制度空隙和利益擠占。研究建議：提高不同制度間的協(xié)同銜接水平，加強對城市貧困老年人的經(jīng)濟支持；參照新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，已達到法定領取年齡的城市低保家庭老年人可以按月領取基本養(yǎng)老金，但適齡符合制度規(guī)定的城市低保家庭成員應當參加基本社會養(yǎng)老保險，政府可根據(jù)家庭經(jīng)濟能力和負擔按照不同比例進行資助參保；經(jīng)濟狀況核查中的家庭收入計算和家庭資產(chǎn)規(guī)定，需要適當酌情考慮城市老年人養(yǎng)老基本經(jīng)濟需要給予適當豁免；重視家庭支持，尊重和引導個人對養(yǎng)老進行合理規(guī)劃，鼓勵支持社會力量積極充分參與到城市貧困家庭養(yǎng)老當中。

貧困家庭；資源約束；協(xié)同整合；福利多元主義；資助參保；社會參與

一、問題提出

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，我國60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬人，占10.47%[1]。和“六普”相比，60歲及以上人口比重上升2.89個百分點，說明我國人口老齡化速度不斷加快。聯(lián)合國之前預測在2011年到2040年這段時間，中國的60歲及以上人口占比將年均增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達28%左右，到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會進入深度老年化階段[2]。和西方發(fā)達國家相比，我國面臨的老齡化問題更為嚴峻，突出地表現(xiàn)為增速快、規(guī)模大、未富先老等特征。尤其是在經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)的家庭觀念受到?jīng)_擊，伴隨家庭規(guī)模小型化、家庭結構核心化和少子化等現(xiàn)象，同時西方的個體化思想嚴重地侵蝕中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的倫理機制——孝文化，這對中國家庭養(yǎng)老提出了前所未有的挑戰(zhàn)。與之同時我國社會養(yǎng)老獲得了長足發(fā)展，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍和給付水平經(jīng)過多年發(fā)展，正處于穩(wěn)步提升階段。我國經(jīng)濟發(fā)展水平盡管仍屬于發(fā)展中國家，卻是用較短時間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。

城市低保對象中貧困老年人所占比重增加，也從一方面說明了我國老齡化進程不斷加快。2013年全國城市低保對象60歲及以上老年人3302718人，占比16%。2014年城市低保對象60歲及以上老年人3157500人，與2013年相比盡管人數(shù)有所減少，但比例上升至16.8%[3]。而且可以預見，伴隨老齡化社會進程推向深入，未來城市貧困老年人群體占貧困人口的比例還將上升，因此城市貧困老年人的養(yǎng)老問題就顯得尤為緊要。

與城市普通家庭相比，低保家庭生存環(huán)境比較脆弱，家庭資源和社會資本非常匱乏，家庭成員的教育水平和認知能力都非常低，在社會競爭和社會參與方面明顯處于不利地位，這和城市貧困老年人對于家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的需求不相適應。對于城市貧困老年人養(yǎng)老問題，需要政府扮演著十分重要的角色，不過傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位和作用仍然不可替代，社會力量也需要充分積極參與。那么在經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型背景下，城市貧困老年人能否有效參與并獲取社會養(yǎng)老資源？基本社會養(yǎng)老保險制度及城市最低生活保障制度是否可以滿足城市貧困老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟需求？這無論是實踐部門還是學術界，都是非常值得討論研究的話題。

養(yǎng)老是指為年滿60周歲的老人提供生活安排和收入來源的行為，以保障老人基本生活為底線，使老人身心愉快，安享幸福晚年為目標[4]。近年來，隨著老年人口規(guī)模的大幅增加，城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題愈加凸顯，養(yǎng)老形勢愈發(fā)嚴峻[5]，國內(nèi)眾多學者也開展了廣泛研究。對于養(yǎng)老方式的選擇問題，諸多學者認為家庭養(yǎng)老應該作為重要的養(yǎng)老方式之一，其功能和地位也得到了高度認同。家庭養(yǎng)老作為一種非正式的養(yǎng)老支持，與正式的養(yǎng)老支持（如社會養(yǎng)老）形成了互補機制，而且有學者認為，家庭養(yǎng)老不但是子女贍養(yǎng)老人的方式，更是中國社會生存與發(fā)展的重要基石[6]。也有人指出，家庭養(yǎng)老是最古老、最重要、最基本同時也是最有生命力的養(yǎng)老方式[7]。與家庭養(yǎng)老相比，制度性社會養(yǎng)老保險在養(yǎng)老體系中提供了正式的社會支持，進而對老年人養(yǎng)老產(chǎn)生重要影響[8]。在養(yǎng)老體系不健全的情況下，由于收入水平下降致使老年人陷入貧困，子女增加了對父母的代際轉(zhuǎn)移支付[9]。有學者指出，養(yǎng)老保險的缺陷是導致城市貧困群體大量出現(xiàn)的重要原因[10]。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，子代對比如養(yǎng)老保險等公共產(chǎn)品普遍持有支持態(tài)度，并借以減輕自身的養(yǎng)老壓力[11]。有學者主張養(yǎng)老保險要廣覆蓋多層次，把社會養(yǎng)老保險制度作為公共服務均等化的一個重要內(nèi)涵來看待[12]。也有人認為，在弘揚家庭養(yǎng)老優(yōu)勢的基礎之上，協(xié)調(diào)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老兩者的關系，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的各自優(yōu)勢，從而解決我國老年人的養(yǎng)老風險[13]。按照世界銀行（2004）的觀點，原則上全部養(yǎng)老金制度必須包括旨在保障基本收入，在全社會范圍內(nèi)進行收入再分配以消除貧困的支柱，然而城鎮(zhèn)貧困老年人的養(yǎng)老問題仍普遍存在養(yǎng)老制度“短板”。

國外相關研究最早是英國在1941年《貝弗里奇報告》中所提到的“社會權利”制度建設，把社會保險視為提供消除貧困和收入保障的一項基本社會政策。世界銀行專家Holzmann與Hinz將原“三支柱”養(yǎng)老保障發(fā)展為“五支柱”模式，并認為以根除貧困為目標的非繳費型“零支柱”養(yǎng)老金最為重要，而這對于中國等發(fā)展中國家縮小貧富差距，消除老年貧困具有深遠意義[14]。Barr和Diamond認為，社會救濟標準應該按照年齡分級確定，認為普惠型、非繳費型的基礎養(yǎng)老金給付制度對于長期失業(yè)者和無固定工作者非常必要[15]。也有研究指出，養(yǎng)老金的準入條件盡可能最小化，以保證養(yǎng)老金參與率[16]。由此可見，國外學界比較重視養(yǎng)老金體系的多樣化、制度的覆蓋面和普惠性對保障公民權，幫助貧困群體獲得基本養(yǎng)老經(jīng)濟需求的積極作用。

縱觀已有文獻不難發(fā)現(xiàn)，以往研究集中在家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的功能和作用，認為二種養(yǎng)老方式是一種互補相互促進的關系。但是存在以下三點不足：首先是沒有考慮家庭異質(zhì)性對養(yǎng)老方式的影響；其次是沒有關注我國城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老存在的異質(zhì)性；第三，缺乏個人以及其他社會福利制度對養(yǎng)老的影響作用評估。福利多元主義認為，福利責任不僅僅由國家來承擔，福利提供主體應該實現(xiàn)多元化，可以由家庭、個人、政府、市場和社會組織共同提供。目的是充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，調(diào)動各方積極性，界定和明晰政府職責和工作邊界，更重視經(jīng)濟發(fā)展對福利提供的根本作用。尊重個人發(fā)展自由強調(diào)自助自立，維護支持家庭福利提供，鼓勵和引導社會專業(yè)組織介入幫扶，從而實現(xiàn)公平和效率的有機結合，使制度運行更加公平、可持續(xù)，避免陷入“貧困陷阱”。

因此，本研究把城市貧困家庭養(yǎng)老作為具體研究對象，從個人、家庭、政府、社會四方面協(xié)同角度，具體回應養(yǎng)老這一熱點問題。由于貧困本身是個多維度的概念，收入低下只是其中一個方面，最后指的是個體或家庭所經(jīng)歷的真實的生活困頓。阿瑪?shù)賮啞ど岢隽素毨У摹澳芰儕Z”概念，即認為貧困應當是不具備享有自己所珍視的生活能力[17]，針對我國城市老年人來說，可以獲取足夠多的資源實現(xiàn)基本條件下的養(yǎng)老應當是區(qū)分是否貧困的重要依據(jù)之一。同時本研究還側(cè)重于家庭、個人、政府和社會對貧困老年人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持，研究出發(fā)點就是城市貧困老年人的經(jīng)濟收入不足以滿足養(yǎng)老基本經(jīng)濟需求。因此，本研究主要從家庭經(jīng)濟收入低下的角度考察貧困。

政府把城市低保家庭作為民生領域的重點保障對象，建立起了相對完善的社會救助制度體系，所以本研究把城市低保老年人作為研究對象，有利于從家庭、個人、政府、社會等多元主體角度考察城市貧困老年人的養(yǎng)老問題。本研究結合2016年5月－7月對H省城市低保家庭入戶調(diào)查，該調(diào)查根據(jù)H省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差異選取H省W市W區(qū)、E市E區(qū)和Y市X區(qū)進行城市低保家庭問卷調(diào)查，本次調(diào)查采取多階段分層隨機抽樣的方法，從每個調(diào)研城區(qū)到街道再到社區(qū)逐層隨機抽樣，每個城區(qū)抽取3－6個街道，每個街道抽取2－4個社區(qū)，每個社區(qū)抽取20－30個樣本。由于采取入戶訪談的方式，調(diào)查質(zhì)量較高，共發(fā)放問卷830，回收有效問卷746份，有效問卷回收率達90%。在所有有效樣本中，其中W市W區(qū)289份，Y市X區(qū)212份，E市E區(qū)245份。

二、城市貧困家庭養(yǎng)老資源約束困境

（一）城市貧困老年人自身資源有限

無論是家庭養(yǎng)老還是社會養(yǎng)老，其中隱含的一個前提是依靠老年人自身難以滿足正常的養(yǎng)老需求，而老年人自身所擁有資源數(shù)量的多少對于支付養(yǎng)老成本會產(chǎn)生直接影響。對于老年人養(yǎng)老來說，主要資源是直接具有經(jīng)濟價值或者可以通過轉(zhuǎn)換實現(xiàn)經(jīng)濟價值，本研究將此界定為經(jīng)濟資源和社會資本。經(jīng)濟資源主要包括人力、物力、財力等；社會資源是與外部聯(lián)系交往形成關系網(wǎng)絡并從中可以獲取發(fā)展機會或者經(jīng)濟效用。社會資源與經(jīng)濟資源都具有增值的資本屬性，同為老年人支撐自身養(yǎng)老的重要資源。

對于屬于城市低保對象的老年人來講，自身經(jīng)濟資源十分有限。主要表現(xiàn)為：

第一，由于年齡較大伴有疾病或者殘疾且文化程度非常低，人力資本嚴重不足難以獲取穩(wěn)定的收入。收入的主要來源是低保金和打零工，前者主要由政府調(diào)整增長幅度相對比較穩(wěn)定，而后者收入低且十分不穩(wěn)定，只能作為維持最低生活的臨時性補充。

第二，當?shù)厣暾埖捅Υ婵畹冉鹑谫Y產(chǎn)有著嚴格財產(chǎn)限制，因此按照規(guī)定領取低保的城市低保家庭基本上不具備未來養(yǎng)老所需的存量資產(chǎn)。

第三，人際交往范圍狹窄頻率之低，與外界的聯(lián)系幾乎中斷，依靠社會資本獲取發(fā)展機會和經(jīng)濟資源十分有限。

第四，低保對象缺乏足夠的能力在勞動力市場自立，除接受政府救助外，家庭、親戚以及鄰里支持對維持其生活也非常重要。但由于社會資本缺乏，難以從社會網(wǎng)絡汲取資源，加之制度對支出因素特別是看病、子女教育、住房等大宗大額家庭生活必需支出并未得到適當考慮[18]。

第五，“以房養(yǎng)老”缺乏條件?！耙苑筐B(yǎng)老”也稱為“住房反向抵押貸款”，是指房屋產(chǎn)權所有者將房屋抵押給銀行、保險公司等金融機構，后者對房屋進行綜合評估后，按照估值定期給房主發(fā)放固定養(yǎng)老金或者為其提供老年公寓服務的一種養(yǎng)老方式，房主可以繼續(xù)擁有居住權直至去世。2013年國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出“以房養(yǎng)老”，成為城市老年人養(yǎng)老方式一種新的探索，但是“以房養(yǎng)老”的前提是老年人自身擁有產(chǎn)權房屋，且能夠獨立處置，不用考慮子女繼承等因素，還要具有一定的市場價值。但根據(jù)本研究調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市貧困老年人擁有自己產(chǎn)權房屋的比例約46%，而多達一半多的城市貧困家庭租住或者借住。在擁有自己產(chǎn)權房屋的低保家庭中，房屋面積在90平米以下的約占69%，且基本上房齡時間長，小區(qū)配套落后，大多是房改房、還建房等，所以估算其市場價值，恐怕也難以有效彌補將來的養(yǎng)老缺口。另一方面，根據(jù)當?shù)厣暾埑鞘械捅５呢敭a(chǎn)限制規(guī)定，申請家庭最多可以擁有一套產(chǎn)權住房，所以城市低保家庭基本上都是兩代甚至多代同堂一起居住，對其來說房屋無論從客觀還是主觀上講，都只是具有居住屬性而不具備較大的投資屬性，以用來支付未來的養(yǎng)老成本，所以“以房養(yǎng)老”對于城市低保家庭難以有效落地。

城市貧困家庭擁有社會資本的多寡對其養(yǎng)老的經(jīng)濟支持也有積極作用。主要表現(xiàn)在：

第一，社會資本可以降低社會活動的信息成本，較多的社會資本可以幫助找到較好的工作，帶來較高的收入。一般而言，一個人掌握的資源越少,其“災難線”越低，相對易損性越高；反之，其“災難線”越高,相對易損性越低。有學者發(fā)現(xiàn)，強關系在貧困群體的社會支持網(wǎng)中發(fā)揮重要作用。

第二，對于城市貧困家庭而言，家庭收入低下匱乏、支出負擔沉重，最低生活條件無法滿足是最感官最直接的表象，造成貧困的根本原因則是可行能力的匱乏。

第三，對一個人可行能力的判斷，主要以觀察功能性活動水平為基礎。從促進和改善貧困人員機會均等的角度，更基本、更初級的功能性活動不但能夠直接觀察，重要的是對貧困人員獲取均等的發(fā)展機會具有直接作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭成員的文化教育程度集中于初中及以下，近30%不具備簡單的溝通能力，因此他們參與社會網(wǎng)絡的初始能力就十分欠缺，通過開發(fā)和運用社會資本為其提供支持就顯得力不從心。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，67%的受訪家庭表示很少與外界來往，其中主要是跟父母、兄弟姐妹等直系親屬來往；76%的受訪家庭表示沒有朋友，問起家庭生活困難一般尋求何人幫助，87%的受訪者表示自己解決或者請父母、兄弟姐妹幫助。所以，城市貧困家庭的交往范圍如此狹窄，交往幾乎陷于停滯，可以利用的社會資本除個別至親外，基本處于空白。

（二）家庭經(jīng)濟條件難以支撐

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領取低保的城市貧困家庭中在職人員僅占約2%，靈活就業(yè)人員約占23%，而失業(yè)人員（含未登記）約占38%，可以參與勞動力市場獲取收入的城市貧困人口只有約25%，而且90%以上屬于靈活就業(yè)，即多數(shù)從事非全日制、臨時性和彈性工作等非正規(guī)就業(yè)。依據(jù)2015年H省最低工資標準，月最低工資標準和小時最低工作標準分別為1100元和12.5元[19]，考慮到城市低保家庭經(jīng)濟收入來源易受干擾、波動頻繁，抗風險性非常差，就業(yè)人口少且工作收入低，其家庭收入極其有限。這對于就業(yè)人口不足、贍養(yǎng)比非常高的城市低保家庭來說，維持家庭最低生活正常運轉(zhuǎn)就特別緊張，對未來養(yǎng)老自然是無暇更無力顧及。這主要表現(xiàn)在：

第一，衡量家庭經(jīng)濟條件同時需要考量家庭支出規(guī)模和結構，而家庭支出規(guī)模結構可以通過家庭人口結構反映。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：老人、在校生、以及其他未成年人占城市低保家庭總?cè)藬?shù)的43%，城市低保家庭戶均約有1名老年人、在校生或其他未成年人。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭有已經(jīng)成年但因病因殘缺乏自理能力的情況并不少見。所以，這些缺乏獨立經(jīng)濟能力甚至生活自理能力的家庭成員無疑會增加城市低保家庭剛性支出，而且對于有老人和缺乏自理能力的貧困家庭，這種支出缺乏經(jīng)濟回報而且是基于全生命周期的投入。

第二，城市低保家庭對家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持與家庭經(jīng)濟決策存在顯著的零和博弈，因為零和博弈機制發(fā)揮作用的重要前提是家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟投入和家庭維持最低生活的投入，在家庭總收入中的比重都比較大，這對于收入非常有限又缺乏家庭資產(chǎn)的城市低保家庭來說是顯而易見的。在當期家庭收入緊張的情況下，對老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持會擠壓城市低保家庭的當期可支配收入，而本身家庭收入非常有限且缺乏穩(wěn)定預期，通過家庭個別就業(yè)人員所得收入和政府低保金僅可能維持最低家庭生活，因而在零和博弈機制作用下家庭決策者會減少對家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持。

第三，與此同時，資源約束機制也對城市低保家庭老人養(yǎng)老產(chǎn)生影響，即家庭對老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持和維持家庭生活延續(xù)同時面臨資源約束。

（三）政府支持要求權利義務對等

政府制度是財政資金通過制度進行供給主要體現(xiàn)在三項制度，分別是城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。三項制度保障的目標，規(guī)定的權利義務也不盡相同。相對而言，客觀上針對不同社會群體基本建立起全覆蓋的制度體系。不過，每項制度設有一定的“門檻”，需要履行相應的義務，給付的標準和水平也有較大不同。

首先，從統(tǒng)籌層次看，城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險制度最高，全國已基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并向全國統(tǒng)籌過渡；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度主要以市、區(qū)統(tǒng)籌為主，個別地方甚至是縣級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次一定程度上可以說明政府的財力保障和投入水平差異；其次，對于前兩項基本社會養(yǎng)老保險制度，獲取政府資源紅利的前提是正常履行繳費義務，滿足相應的繳費年限。而對于城市貧困家庭來說，要想完成這種繳費義務恐怕十分困難；第三，政府財政主要是為保障制度正常運轉(zhuǎn)提供最終的兜底責任，其定位主要是調(diào)劑補缺，缺乏事前介入，更多具有事后補助性質(zhì)；第四，基本養(yǎng)老金制度具有消除貧困，熨平消費和在老年貧困者與終身富裕者之間進行再分配的能力和作用，但是這種作用發(fā)揮的程度取決于制度設計和制度中激勵和非激勵政策。

自2005年我國實施養(yǎng)老保險制度改革以來，基本上形成了“以基本養(yǎng)老保險為基礎，以企業(yè)年金為補充，以個人儲蓄壽險為更高需求的‘三支柱’養(yǎng)老保險體系”[20]。不過看似周全的養(yǎng)老體系背后，卻存在政策“短板”。從1986年通過的《破產(chǎn)法》，到2005年逐漸建立清晰明確和法制化的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，由于企業(yè)萎縮、倒閉和“買斷工齡”等操作，很多基本養(yǎng)老保險繳費（或視同繳費工齡）不滿15年的職工被推向社會，成為失業(yè)群體。雖然他們達到退休年齡，卻因不滿足制度給付條件而無法獲得養(yǎng)老保險金，只有當家庭人均可支配收入低于最低生活保障標準時，才能領取社會救助，成為“老年低保戶”[21]。因此，由于城市貧困家庭的收入貧困、支付能力極其有限，難以通過繳費這個“關口”獲取制度的激勵效益，而具有兜底效應的“零門檻”非激勵政策對其養(yǎng)老問題的緩解更具現(xiàn)實意義。

從社會保障制度的覆蓋范圍來看，對城市貧困家庭養(yǎng)老還存在制度“空白”，而未能得到保障的人員正好是最需要得到保障的弱勢群體。主要表現(xiàn)在：

第一，對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，政府主要承擔財政兜底責任，從宏觀整體上確保制度平穩(wěn)可持續(xù)運行。而這種分配是基于已經(jīng)履行個人繳費義務，同時對制度統(tǒng)籌也做出了相應貢獻，直接受益群體僅限于滿足正常給付條件的社會成員。因為缺乏足夠的支付能力未能或未完成繳費義務的貧困群體自動不能獲得政府養(yǎng)老經(jīng)濟支持。

第二，調(diào)查結果發(fā)現(xiàn)，已有和潛在無定期養(yǎng)老待遇的人員占總?cè)藬?shù)的38%。所以城鄉(xiāng)基本社會養(yǎng)老保險制度雖能夠為養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持，但其要求必須正常履行繳費義務，實質(zhì)上仍然是個人收入延期支付，具有資產(chǎn)積累性質(zhì)，同時和政府財力支持、資金統(tǒng)籌分配機制共同構建起基本的養(yǎng)老經(jīng)濟支持基礎。

第三，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（簡稱低保制度）的瞄準機制則是針對整個家庭，對貧困家庭進行收入補助以維持最低生活需要，而缺乏從家庭規(guī)模和家庭結構等微觀因素考量。實際上每個家庭成員的最低生活邊際成本不同，老人因身體、疾病等原因相對最低生活成本要高，維持其生存僅從一般的生活必需品角度測量顯然過于狹窄。盡管一些地方對高齡老人按一定比例增發(fā)低保金，比如H省W市對70周歲以上（含70周歲）老人按照當?shù)氐捅藴实?0%增發(fā)，但是仍不能滿足貧困家庭老人養(yǎng)老經(jīng)濟支持的缺口。假定該市一名70歲老人可以獲得全額及增發(fā)的低保金，按照月580元的標準，該老人每月可獲得696元，當期當?shù)貚徳u工資為5052元，替代率不足14%，遠低于當期養(yǎng)老金替代率[22]。

第四，城市低保制度雖瞄準城市貧困家庭，但僅是對延續(xù)家庭生活予以最低補助，目的主要是補助當期家庭最低生活消費，不具有資產(chǎn)積累性質(zhì)。對高齡老年人盡管有一定資金傾斜但更多是福利照顧性質(zhì)，對于為貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持并不是制度的主要目標。因此兩項最可能有助于為城市貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持的制度缺乏呼應和銜接，客觀上“擠出”城市貧困老年人的基本養(yǎng)老經(jīng)濟福利。

（四）社會參與力度有待提升

社會養(yǎng)老的社會屬性主要是通過兩個方面體現(xiàn)，一方面是基本社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌互濟功能，另一方面則是社會力量的廣泛有效參與。對于城市貧困家庭養(yǎng)老來說，由于制度門檻對他們而言相對較高，做到應保盡保尚需制度加以完善，因此社會力量的參與就顯得十分必要。但社會參與仍面臨不少問題，主要表現(xiàn)為：

第一，幫扶總量與貧困家庭需求存在較大缺口。作為倡導和落實社會政策的一支重要力量，我國社會公益和慈善組織起步相對較晚，但近年來發(fā)展較快，在幫扶城市貧困家庭養(yǎng)老等方面的角色和地位需要進一步明確，潛力和效果需要進一步開發(fā)挖掘。

第二，社會幫扶的內(nèi)容和結構與幫扶對象的迫切需求契合度不夠。

第三，社會組織參與幫扶的機制體制尚不健全，相關法律保障和責權劃分、工作流程等存在諸多缺失。因此，社會公益和慈善力量對城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟支持需要進一步開發(fā)和加強，社會力量對城市貧困家庭的幫扶仍需完善和精細化。

三、四元供給主體協(xié)同整合亟需提高

我國目前正處于全面建成小康社會的攻堅期，在經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)改革背景下，加大對社會困難群體的救助幫扶力度是政府民生政策重點。實現(xiàn)應助盡助，提高救助水平，保障貧困家庭能夠老有所養(yǎng)，實現(xiàn)制度更加公平可持續(xù)發(fā)展是社會政策的首要目標。在制度改革和頂層設計過程中，既要照顧困難群體眼下緊急之需，也需形成責任合理分擔、多種主體有效參與的長效機制。堅持家庭、個人、政府和社會組織參與相結合，堅持社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相促進，重視貧困家庭市場和社會網(wǎng)絡再融入，從單一單向的收入補助和生活救濟理念轉(zhuǎn)向以投資人力資本，鼓勵自立為主的發(fā)展型救助，在根本上為城市貧困家庭養(yǎng)老提供穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)濟支持。

從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老，養(yǎng)老的內(nèi)涵和外延隨著人口老齡化等經(jīng)濟社會文化變遷而不斷調(diào)整，養(yǎng)老的社會屬性和公共屬性不斷增強。城市貧困家庭養(yǎng)老問題凸顯出現(xiàn)代化進程中家庭所受到的風險和沖擊，在改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，由于家庭出身、天生所擁有的資源稟賦不同，一些家庭未能及時充分有效參與經(jīng)濟社會發(fā)展活動，造成可行能力不足形成貧困。從維護社會公平正義實現(xiàn)共享發(fā)展的角度，從提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，需要以整合思維和協(xié)同多元治理的方式回應和解決城市貧困家庭養(yǎng)老問題，需要家庭、個人、政府、社會四方協(xié)同為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持。這種協(xié)同主要表現(xiàn)在：

第一，目標統(tǒng)一明確。即為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持，以滿足其基本養(yǎng)老經(jīng)濟需要。

第二，堅持補缺兜底定位。家庭仍是養(yǎng)老經(jīng)濟支持的主要來源，個人需要通過力所能及地參與勞動力市場，不斷利用開發(fā)可行性能力，以獲取更多的收入報酬，提升養(yǎng)老的自我經(jīng)濟負擔能力，不能形成福利依賴或落入“貧困陷阱”。

第三，有效精準銜接不留“空白”。充分發(fā)揮多方主體各自的特點優(yōu)勢，對人均可支配收入低于低保標準的家庭，在通過低保救助滿足其家庭生存延續(xù)的同時，及時地對其家庭成員的社會養(yǎng)老權益予以關注，基本社會養(yǎng)老保險制度通過權利救濟保障當期老人的基本養(yǎng)老權益，同時適當關注安排家庭長遠養(yǎng)老經(jīng)濟支持。

當前城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟支持的四元供給主體協(xié)同尚不充分，整合亟需提高，主要表現(xiàn)在：

（一）家庭資源傾向子代分配

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近40%的城市低保家庭至少有一位60歲老人，近51%的城市低保家庭至少有一名未成年兒童需要撫養(yǎng)，因病因殘需要家庭照顧的城市低保家庭接近80%。因此，城市低保家庭面臨“雙重”困境，主要表現(xiàn)在：

第一，由于缺乏勞動技能、肢體殘疾、照料家庭成員等因素，其從勞動力市場獲取的收入非常有限，但同時面臨家庭子女教育、吃藥看病等剛性支出。調(diào)查中79%的城市低保家庭罹患各種慢性疾病，每月醫(yī)療費用達到全部收入40%以上的家庭占調(diào)查家庭總數(shù)的67%。在收入十分有限的情況下，如此沉重的醫(yī)療支出負擔恐怕難以承受。

第二，由政府提供的低保金是按照家庭總?cè)藬?shù)進行補助，而顯然城市低保家庭因家庭人數(shù)帶來的邊際支出成本遠大于因人數(shù)增加而帶來的邊際收入效應。因此，城市貧困家庭支出預算必然與家庭總收入存在缺口，所以特別有限的家庭經(jīng)濟資源投向養(yǎng)老的多寡取決于家庭該如何決策。由于中國家庭規(guī)模小型化、家庭結構核心化和少子化，同時傳統(tǒng)孝文化觀念受到西方倫理沖擊，有限資源約束條件下的城市低保家庭決策的首要目標是滿足子代需要[23]，所以更多是父母向子女分配，老人向孩子分配。

（二）個人對自身養(yǎng)老難以聚焦

第一，無論是家庭決策者還是老人都傾向于子代分配，這既有父輩的補償心理作用，也是將家庭未來和脫離貧困的希望寄托于后代。在他們心里，家中孩子的教育費用、家人的醫(yī)療支出和家庭債務等各項開銷已經(jīng)是沉重的包袱，保障眼下所需已經(jīng)是燃眉之急，對未來養(yǎng)老是力不從心。這種對子代的資源投入和未來期望一方面“擠占”了當期家庭養(yǎng)老投入，另一方面把未來養(yǎng)老寄希望于家庭狀況好轉(zhuǎn)和子代撫養(yǎng)。

第二，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，87%領取低保的老人在法定退休年齡前都無正式工作單位，基本沒有固定養(yǎng)老待遇。對于他們而言，養(yǎng)老不是意味著個人相關福利和權益，更多是等同于領取每月有限的低保金維持家庭開銷。在資源約束條件下，在家庭親情和傳統(tǒng)觀念影響下，城市貧困家庭老人在個人養(yǎng)老和延續(xù)家庭生存，補貼子代發(fā)展等抉擇方面，如果說是“單項選擇”，他們自然把個人養(yǎng)老放在了末尾，對于與家庭共同居住的老人這種情況更是普遍，通過調(diào)研訪談和問卷調(diào)查也印證了這點。

（三）基本養(yǎng)老保險制度保護不足

政府對城市家庭老人的養(yǎng)老經(jīng)濟支持主要通過制度供給進行分擔，當前最主要的是城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度。這兩種制度具有一定普惠性質(zhì)，門檻低、覆蓋面比較廣，前一種制度體現(xiàn)政府、企業(yè)、個人三方責任共擔，而后一種則是體現(xiàn)政府財政支持和家庭、個人責任分擔。二種制度分別針對職工個人和家庭成員，職工本身具有更強的社會屬性，具有勞動關系意味著可以獲取比較穩(wěn)定的經(jīng)濟報酬，而這種勞動關系也通過法律為其提供保護。但是存在以下問題：

第一，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度針對的是家庭成員，需要受到家庭資源總量和家庭內(nèi)部決策的影響，而由于缺乏外部資源的導入和保護，相對風險較大和不穩(wěn)定性較強。一旦遇到家庭大額大宗支出就容易陷入中斷，出現(xiàn)停繳、斷繳等情況，這樣會出現(xiàn)即使到了法定退休年齡，因為達不到領取條件而無法領取養(yǎng)老金的情況。

第二，政府通過社會養(yǎng)老保險制度提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持是基于權利義務對等原則，即如果要獲取制度對養(yǎng)老的經(jīng)濟支持，那么個人首先應當履行正常的繳費等方面義務，所以先決條件是個人具有相應的繳費經(jīng)濟條件并通過決策愿意繳納并履行相關義務。

第三，這種政府養(yǎng)老經(jīng)濟支持屬于基于全生命周期的延時支付，所以不會在當期產(chǎn)生經(jīng)濟利益形成即時激勵。由于社會養(yǎng)老保險待遇計算的復雜性，產(chǎn)生個人和家庭對社會養(yǎng)老保險制度的信息不對稱，容易對當期家庭和個人決策產(chǎn)生短視行為和逆向選擇。尤其在零和博弈機制和家庭資源約束機制作用下，社會養(yǎng)老保險制度這種長期效益容易被城市低保家庭因為眼下困難所忽視，導致其對參與社會養(yǎng)老保險制度的認識不足、積極性不高。

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，還不到2%的城市低保家庭成員在正規(guī)部門就業(yè)，近35%的城市低保家庭成員屬于靈活就業(yè)人員，盡管可以自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，但是僅有不到15%參加過社會基本養(yǎng)老保險，而從未斷繳的僅占5%。這其中參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人員中，高達95%的比例選擇最低檔進行繳費。探究其不愿參?；蛘唠y以持續(xù)參保的原因是家庭收入來源非常有限，維持當期最低生活支出就顯得捉襟見肘，而參加社會養(yǎng)老保險會進一步擠壓家庭生活支出，嚴重影響家庭生活延續(xù)。以W市中心城區(qū)為例，2016年5月份城市低保標準為每月580元，當期城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險最低月繳費標準為606.24元，繳費標準占到低保標準約105%，這對于基本依靠低保維持生存的城市低保家庭來說，參加社會養(yǎng)老保險的成本太過昂貴[24]。

（四）城市低保制度缺乏考量養(yǎng)老經(jīng)濟需求

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度僅對家庭人均收入低于低保標準的部分給予補差，因此其補貼水平和保障水平非常有限，尚不能滿足貧困家庭老年人的養(yǎng)老需求。主要表現(xiàn)為：

第一，對城市低保家庭進行收入補助要經(jīng)過嚴格的家庭經(jīng)濟狀況核查，對家庭的財產(chǎn)和收入狀況有特別嚴格的門檻限制，一旦家庭人均收入和家庭財產(chǎn)超過救助門檻就不能獲取收入補助。因此，如何界定家庭收入及家庭收入水平門檻可以反映出制度的覆蓋面和制度目標。

第二，關于界定家庭收入，特別是對家庭成員領取的社會養(yǎng)老金，當前制度也將其納入家庭收入范疇，本屬于個人養(yǎng)老權益的養(yǎng)老金被作為家庭收入進行平均化。因而會將原本非常困難的家庭因為養(yǎng)老金收入而導致收入超標不能獲取收入補助，必然會因為整個家庭經(jīng)濟狀況差而自身養(yǎng)老權益得不到保障。

第三，家庭其他成員收入不足或缺乏收入來源，從而使養(yǎng)老金功能隨意擴大化，實際用來個人養(yǎng)老的部分因為被家庭當期消費擠占而嚴重不足。本質(zhì)意義上講，本身養(yǎng)老金不是當期的家庭收入，而是基于完成履行繳費義務的個人收入延期支付，是基于個人全生命周期的總收入分配，恰恰其主要目的就是克服個人短視行為，以及比如家庭內(nèi)部再分配等其他因素對個人養(yǎng)老資產(chǎn)的擠占。

第四，國家通過財力支持和制度統(tǒng)籌實現(xiàn)對個人養(yǎng)老權益的再分配，由此來支持老年人可以獲取基本的養(yǎng)老經(jīng)濟保障。所以從這個角度看，家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查將個人養(yǎng)老金收入納入到家庭總收入，不僅稀釋分散了這種針對老人的個人經(jīng)濟權益，而且還削弱了國家和基本養(yǎng)老保險制度對老人的經(jīng)濟支援，根本上對老人養(yǎng)老權益產(chǎn)生損害并生成隱性不公平。

針對家庭資產(chǎn)限制，城市低保制度對申請低保救助的家庭有嚴格的資產(chǎn)限制。比如對家庭房屋數(shù)量、銀行存款等有價證券均有明確數(shù)量和金額限制，超出限制即不符合制度要求不能獲取低保補助，因此城市貧困家庭通過資產(chǎn)收入積累為未來養(yǎng)老投資必然會受到政策影響。主要表現(xiàn)為：

第一，縱使受到家庭資源約束，不過在理性預期和低風險偏好下，城市貧困家庭仍有一定的邊際儲蓄傾向，這樣的儲蓄投資偏好對家庭形成長遠眼光有著積極意義，對未來家庭養(yǎng)老投資也有促進作用。

第二，家庭資產(chǎn)形成一定規(guī)模，對于家庭經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)和自立會產(chǎn)生積極作用，不但可以提高家庭支付未來養(yǎng)老成本的能力，使得未來家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟投入也更有保障，同時一定程度上有利于弱化家庭資源約束和家庭內(nèi)部決策對老人養(yǎng)老經(jīng)濟安排的影響。

因此，由于嚴格的家庭資產(chǎn)限制使得城市貧困邊緣家庭因資產(chǎn)超標不能獲取政府當期的最低生活補助，會導致家庭當期消費支出能力不足而擠占家庭未來投資。而獲取政府最低生活補助的城市貧困家庭由于家庭資產(chǎn)不足容易導致家庭未來發(fā)展受限，致使家庭脆弱性加劇和抗風險能力進一步弱化，使得家庭未來養(yǎng)老經(jīng)濟支持缺乏安全穩(wěn)定預期。

（五）制度執(zhí)行缺乏銜接協(xié)同

經(jīng)過對制度執(zhí)行即從執(zhí)行過程的準度和執(zhí)行完成的效果兩個方面評價，問題主要表現(xiàn)為：

第一，對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度來說，其覆蓋面和保障水平是制度執(zhí)行準度和效度的兩個關鍵指標，兩個指標集中體現(xiàn)出制度的公平性和可持續(xù)性。2016年我國社會基本養(yǎng)老保險制度覆蓋率達到85%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險平均繳費水平接近230元[25]。而根據(jù)調(diào)查僅有5%的城市低保家庭參保對象未中斷參保，符合規(guī)定但未參保主要是城鄉(xiāng)困難家庭，影響其參保的動機和因素較多。

第二，對于家庭資產(chǎn)和家庭收入嚴重不足的城市低保家庭來說，主要是參保費用占家庭總收入比例太高，同時也難以“擠出”其他維持家庭生存的剛性消費支出。

第三，近年來，為激勵城鄉(xiāng)居民踴躍參保，一些地方政策增加了繳費檔次，提高了最高繳費標準，特別是繳費檔次越高，政府補貼越多，而政府補貼和個人繳費、集體補助全部納入個人賬戶，屬于個人權益并可以繼承。這種激勵參保機制體現(xiàn)權利義務對等原則，政府資源向繳費能力強、繳費標準高的參保群體傾斜，而對于連最低繳費能力都難以保證的城市低保群體，則因為達不到制度最低繳費門檻，不能正常履行繳費義務而無法獲取制度紅利。

第四，制度的激勵機制主要是考慮加強制度的經(jīng)濟規(guī)模和支付能力，并對具有一定繳費能力和繳費潛力的參保對象進行激勵。但從制度公平性和提高制度覆蓋面方面看，城市低保家庭等低收入社會群體是社會養(yǎng)老保險制度的最后一塊“短板”，將其中符合條件的參保對象納入制度保障尤為必要。

從城市低保制度看，盡管共同生活的家庭成員包括父母、配偶和未成年子女等，對其家庭人均可支配收入的計算也將贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)費包括在內(nèi)，但是實際執(zhí)行中卻遇到不少困難。主要表現(xiàn)為：

第一，盡管法律規(guī)定子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務，可是贍養(yǎng)扶助本身形式多樣，可以是金錢支持，也可以是物質(zhì)幫助，提供生活照料服務和精神慰藉一樣也是一種贍養(yǎng)扶助形式，因此僅僅以經(jīng)濟支持考量贍養(yǎng)扶助義務履行是否到位就顯得過于狹窄。

第二，除了有協(xié)議或相關法律文書有規(guī)定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)金額等情況外，其他與這種義務正常履行掛鉤的金額標準和計算缺乏法律層面的支持而導致約束力不強。對負有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)以及扶養(yǎng)義務的家庭成員，由于與老人不共同生活甚至不在同一個省市，對其收入核查和支付能力的確定實施起來面臨諸多困難。

第三，法律規(guī)定當子女不履行贍養(yǎng)義務時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費的權利。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭父母較多地存在著對子女的補償和愧疚心理，本來有限的家庭資源已經(jīng)側(cè)重于向子代分配，所以向子女追償贍養(yǎng)費用自身有所顧忌，積極性并不高。

第四，缺乏明確的法律支持，實踐執(zhí)行比較困難。因為城市貧困家庭的成年子女受教育程度偏低等原因，其收入水平也比較低而且單親離異家庭比較常見，向父母支付贍養(yǎng)費用對于他們來講也存在現(xiàn)實困難。所以對城市低保家庭老年人提供經(jīng)濟支援方面的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務，既缺乏嚴格明確的法律條文和制度依據(jù)，在實踐中也需要付出較大成本而效果并不理想。正是這種雙重困境使得贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)等費用未能真實有效地納入家庭人均可支配收入，而且容易導致城市低保家庭成員特別是子女對老人的贍養(yǎng)觀念和責任感弱化，從而對家庭養(yǎng)老產(chǎn)生不利影響，一定程度上異化為城市低保家庭無論是子女還是老人都對制度養(yǎng)老產(chǎn)生過多依賴。

（六）社會參與尚未形成體系

社會化養(yǎng)老不單是個人和家庭的事情。在人口老齡化、家庭規(guī)模日趨縮小、傳統(tǒng)觀念受到?jīng)_擊的背景下，家庭養(yǎng)老的保障能力變得十分脆弱，實施家庭養(yǎng)老面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。而對于城市貧困家庭而言，自身可行能力的匱乏迫切需要社會力量參與。這是因為：第一，城市低保對象自身社會資本嚴重不足，社會支持網(wǎng)絡基本中斷，傳統(tǒng)家庭網(wǎng)絡和人情文化也受到社會快速轉(zhuǎn)型的沖擊，依靠直系親屬、親密朋友等人際網(wǎng)絡支持幫助愈發(fā)困難；第二，由于領取低保需要接受嚴格的收入和財產(chǎn)審查，難免被貼上“低保戶”的標簽，受到污名化的傷害，加深了低保戶的被剝奪感，社會交往和參與勞動力市場的信心受到削弱，主動參與融入社會網(wǎng)絡，爭取自立機會的意愿受到影響。

社會救助暫行辦法已經(jīng)明確規(guī)定，國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助。未來需要大力培育社會救助的民間資源，增強社會救助的“社會性”，實現(xiàn)社會救助的專業(yè)化。政府在社會救助中始終具有核心和基礎地位，主要在戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設、財政支持、人才培養(yǎng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮主導作用。但政府主導并不意味著政府需要一味的大包大攬，這不符合社會救助的歷史經(jīng)驗和發(fā)展規(guī)律，也不利于制度更加公平可持續(xù)發(fā)展。應該通過政府購買服務，市場和社會適度介入的方式來實現(xiàn)，特別是在資源籌集與服務購買方面需要充分利用市場機制和社會資源。

從國際經(jīng)驗看，社會養(yǎng)老由“國家+市場”責任逐步向“國家+市場+社會”責任過渡，是發(fā)達國家社會福利改革的主流趨勢。我國社會養(yǎng)老發(fā)展需要在強調(diào)充分發(fā)揮政府主導作用的同時，建立起責任共擔、信息共享、資源共籌機制，應該積極運用市場和社會力量，充分調(diào)動多方積極性。有效整合利用資源，搭建救助社會化合作平臺，實現(xiàn)政府與社會、組織與個人良性互動，對于城市貧困家庭養(yǎng)老意義重大。特別是以社會組織和社區(qū)為依托，開展志愿捐贈、社區(qū)捐贈等活動，可以為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持。

四、主要結論與政策啟示

利用H省三地城市低保家庭調(diào)研數(shù)據(jù)，從家庭、個人、政府、社會四個養(yǎng)老經(jīng)濟需求的供給主體協(xié)同視角和資源約束與零和博弈角度分析，得出以下結論：

第一，個人和家庭經(jīng)濟資源不足以支持養(yǎng)老，維持家庭當前最低生活所需就十分緊張，并且非常有限的家庭收入側(cè)重于向子代分配，對未來養(yǎng)老的經(jīng)濟安排無暇顧及，對當期家庭老人的養(yǎng)老支持甚少。

第二，以政府為主體的基本社會養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)權利和義務對等，對城市貧困家庭養(yǎng)老，制度保護不足。城市低保家庭因缺乏自主繳費能力和比較穩(wěn)定的收入來源無法正常履行繳費義務，因而不能獲取制度再分配和制度激勵紅利。

第三，以當期最低生活救助為制度目標的城市低保制度缺乏支持低保家庭養(yǎng)老的目標和制度安排，嚴格的家計調(diào)查也并未將社會養(yǎng)老金進行適當扣除，未能有效保護個人養(yǎng)老經(jīng)濟權益。制度執(zhí)行環(huán)節(jié)由于家庭收入核算的復雜性和家庭責任規(guī)定的模糊性，實踐中未能有效干預家庭養(yǎng)老經(jīng)濟資源分配，造成制度之間與家庭養(yǎng)老出現(xiàn)錯位和空隙，缺乏呼應銜接。

第四，城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟支持主體的多元化，并不意味著家庭、個人、政府、社會四者責任的均等化，需要明確不同主體之間的責任分擔機制，各司其職，并加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分整合運用各方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提升貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟保障能力。

第五，需要重視和發(fā)揮社會力量對城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟支持，政府與公益性社會組織構成開放的整體系統(tǒng)，在集體行動中進行主體間資源相互匹配，目標相互促進，力量相互補充，最大限度保障城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟需求。

綜上所述，提出以下政策建議：

（一）完善優(yōu)化政策制度體系

1.構建基本社會養(yǎng)老保險資助參保體系

宣貫“人人有權享有社會保險”的基本理念，處理好代內(nèi)公平與代際公平之間的關系，打破制度設計的區(qū)域分割、城鄉(xiāng)分割和社會人群分割[26]。把當前附帶在低保制度上的城市貧困家庭養(yǎng)老功能剝離出來。因為在世界銀行看來，多數(shù)國家都不采取社會救助的途徑來保障貧困老年人養(yǎng)老。根據(jù)城市貧困家庭的貧困程度和養(yǎng)老經(jīng)濟需求，結合家庭結構和規(guī)模等微觀因素，在充分考慮家庭支出負擔的基礎上，對政府資助參保財力支出進行合理測算，參照城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險資助參保政策，建立分層次、適度可持續(xù)的資助參保體系。在條件得以保障的情況下可以將資助參保范圍由城市低保家庭擴展至城市低收入家庭?？梢越煞N資助參保方式，一種是固定標準資助參保，對城市低保家庭按照當?shù)爻青l(xiāng)基本養(yǎng)老保險最低繳費檔次予以全額資助；另一種是對城市低保家庭根據(jù)能力意愿選擇不同繳費檔次給予不同比例資助，選擇繳費檔次越高同時給予的資助比例也越高。

另外一種思路是為避免家庭追求短期效應和家庭決策偏好影響，將城市低保制度與城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度進行銜接，增加城市低保制度養(yǎng)老經(jīng)濟支持功能。適度提高城市低保金并專門劃出一定比例和政府專項資助參保資金、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度政府以及集體繳費補貼，一起由財政部門直接劃轉(zhuǎn)到個人基本養(yǎng)老保險賬戶，個人可以享受相應養(yǎng)老經(jīng)濟權益。同時資助參?！把a入口”和待遇確定“補出口”相結合，綜合考慮城市低保家庭參保范圍、參保期限和繳費檔次，在計發(fā)養(yǎng)老金待遇時對其基礎養(yǎng)老金進行適度增發(fā)。

2.降低制度門檻，適當豁免城市貧困家庭收入

城市貧困家庭本身缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟支持的長遠預期，當期老年人養(yǎng)老經(jīng)濟資源因家庭內(nèi)部決策分配也難以集中有效支持養(yǎng)老。因此需要幫助城市貧困家庭對未來養(yǎng)老進行經(jīng)濟投入，弱化當期家庭支出對老年人養(yǎng)老金的“擠占”和再分配。所以，以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系需要對申請救助的城市困難家庭予以適當?shù)氖杖牖砻猓杖牖砻獠糠挚梢悦魑囊?guī)定全部或按一定比例參加基本社會養(yǎng)老保險，形成城市低保制度和基本社會養(yǎng)老保險制度的銜接呼應。

對具備領取社會養(yǎng)老金的法定條件，已經(jīng)或未來可以領取社會養(yǎng)老金的城市貧困家庭，通過測算當?shù)爻鞘凶畹宛B(yǎng)老費用和物價水平，結合家庭規(guī)模和結構考慮支出負擔因素，在計算家庭收入時劃分若干檔次給予一定比例扣除，從而擴大制度對當期城市貧困家庭生活救助覆蓋面，提高社會養(yǎng)老金對城市貧困家庭養(yǎng)老更加公平有效的支持。另一方面，城市低保制度對家庭資產(chǎn)限制可以適當照顧家庭當前以及未來養(yǎng)老經(jīng)濟安排，對與養(yǎng)老直接關聯(lián)的商業(yè)養(yǎng)老保險（年金）等家庭投資可以適當豁免。

3.明晰責任重塑制度執(zhí)行力

我國的城鎮(zhèn)低保制度自1995年實施以來，基本形成了比較完善的社會救助體系，成為社會安全網(wǎng)的最后一道防線。以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系，對家庭責任特別是子代贍養(yǎng)義務需要出臺更加明確、更具操作性的細則。家計調(diào)查需要涵蓋所有家庭成員，對子女贍養(yǎng)費用需要嚴格執(zhí)行并計入家庭收入，對因家庭收入超標而不能領取低保救助，社區(qū)工作人員可以向其子女反饋，對子女贍養(yǎng)費的給付情況不定時地深入貧困戶家中了解。對未能盡到贍養(yǎng)義務的貧困家庭子女予以說服教育，必要時提供相關證據(jù)，通過嚴格的制度執(zhí)行推動子女履行贍養(yǎng)義務，為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持。

（二）加強政府資源投入力度

1.建立穩(wěn)定可持續(xù)的財政專項支持

為落實共享發(fā)展理念，維護社會公平正義，切實兜底保障貧困群體的基本生活，提升其實實在在的獲得感。中央財政對社會貧困群體的投入一直保持較快增長，但地方財政尚未有效建立起穩(wěn)定的投入增長機制。隨著中央財政投入增量向農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)傾斜，地方財政需要承擔更多責任，更加關注和支持城市貧困群體。地方政府在兼顧人口老齡化、家庭結構變化等給財政帶來影響的同時，對城市貧困家庭的財力支持可以與當?shù)厝司杖?、物價水平或最低工資標準等民生相關經(jīng)濟指標掛鉤。通過建立與物價適時掛鉤的最低生活保障制度，切實讓制度待遇能夠保證貧困家庭的最低生活，同時建立基本社會養(yǎng)老制度正常待遇調(diào)整機制，滿足老年人基本養(yǎng)老經(jīng)濟需要。

2.優(yōu)化政府資源投入形式和幫扶渠道

對城市貧困家庭的養(yǎng)老支持，既可以通過資助繳費幫助其正常履行制度義務，從而具備獲得政府養(yǎng)老支持和制度紅利的資格。另外，可以通過政府購買服務的方式，鼓勵和引導社會組織、愛心企業(yè)和個人為城市貧困家庭提供經(jīng)濟捐贈、實物捐贈和居家養(yǎng)老服務等，降低其當期生活必需成本。鼓勵學校等教育機構為城市貧困家庭子女提供更加完善的學業(yè)幫扶，進一步降低教育成本。對于達到一定條件的地區(qū)，可以摸索嘗試針對城市貧困家庭“零門檻”的基礎養(yǎng)老給付，這旨在消除老年貧困，保障公民的社會權利。例如，《G市城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險試行辦法》規(guī)定，孤寡老人、低保戶或低收入戶老人可不用繳費，政府免除其繳費義務，直接享受養(yǎng)老給付。

（三）重視家庭互濟支持

1.引導和培育孝道文化

在當前經(jīng)濟社會背景條件下，家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老不是一種零和博弈關系，不存在資源相互擠占或角色替代，二者是一種角色互補、良性互動的關系。因病因殘城市貧困家庭不僅存在經(jīng)濟養(yǎng)老“缺口”，而且需要照料服務、精神慰藉。目前我國社會化養(yǎng)老服務體系尚未完全建立起來，城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險給付水平相對較低。因此家庭在提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持和養(yǎng)老照料服務方面仍然發(fā)揮著主要作用。所以，需要重視引導和培育孝道文化，對城市貧困家庭子女責任感缺失、孝道文化衰落等問題，社區(qū)或社會專業(yè)組織、志愿者可以經(jīng)常性地關心幫扶。適應時代變遷和養(yǎng)老的現(xiàn)實需求，倡導培育一種與老齡化社會相適應的現(xiàn)代孝文化，體現(xiàn)“慈孝并重”的倫理要求，將孝文化由家庭倫理提升到社會倫理層面。

2.家庭資源分配兼顧養(yǎng)老安排

家庭決策需要充分考慮和尊重老人意見，在資源約束條件下盡可能地保障老人養(yǎng)老基本所需。首先，引導家庭對未來養(yǎng)老進行合理規(guī)劃，既要重視通過教育等人力資本投入，提升家庭自身發(fā)展能力，同時也要為抵抗未來養(yǎng)老的不確定性風險做好打算；其次，充分尊重城市貧困家庭老人自身的養(yǎng)老意愿，積極創(chuàng)造條件形成合力，滿足老人養(yǎng)老的基本經(jīng)濟需求。引導專業(yè)機構為城市貧困家庭介紹投資理財知識，為其養(yǎng)老提供針對性強的規(guī)劃服務；第三，社區(qū)居委會等基層組織需要給予貧困家庭老人更多的關心和幫扶，通過經(jīng)常性進門入戶，及時了解和掌握貧困家庭的生活情況和實際困難，為這些家庭提供相關建議和有效幫助。

（四）鼓勵和支持社會力量參與

1.重視社會資本作用發(fā)揮

城市貧困家庭由于社會資本不足容易導致人際信任和社會支持缺失，依靠社會資源獲取養(yǎng)老基本經(jīng)濟需求特別有限，會過多地希望政府進行角色補償。因此需要重構城市貧困家庭資源支持體系，通過整合政府、社會成員和社會組織資源對城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟幫扶。首先，幫助貧困家庭重塑人際網(wǎng)絡，構建穩(wěn)定的人際交往，對貧困家庭老人的生活給予多方位關心；其次，對貧困家庭的就業(yè)、醫(yī)療以及子女教育等問題，社會個人、志愿團體和社會專業(yè)組織可給予信息介紹、政策解釋和必要的經(jīng)濟物質(zhì)幫助，重構貧困家庭的自立信心，消除他們?nèi)菀桩a(chǎn)生的心理落差和無助感，共同幫助貧困家庭老年人能夠獲得基本的養(yǎng)老經(jīng)濟保障。

2.整合社會參與幫扶機制

針對城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟需求，當前社會力量參與的規(guī)模偏小，力量分散且組織零散，組織水平和系統(tǒng)化程度比較低。因此，迫切需要加強社會參與幫扶機制的組織水平和精細化程度。第一，整合企業(yè)、社會組織和個人幫扶資金，嘗試通過正規(guī)合法途徑委托第三方專業(yè)化慈善信托基金予以管理，在尊重捐助人意愿的基礎上，做到幫扶資金統(tǒng)一管理；第二，引導社會力量關注城市貧困家庭養(yǎng)老問題，對城市貧困家庭實施精準幫扶，對貧困家庭老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持給予積極關注，必要時在征得老人同意后，由社區(qū)居委會或者公益慈善組織代管幫扶資金，盡量避免家庭因素對老人自身養(yǎng)老資源的影響。

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責任編校：梁雁

The Constraints Dilemma of Pension Econom y of the Urban Poverty Fam ilies and Its Solution Strategy

LIPeng
（Social Security Research Center,Wuhan University,Wuhan 430072,China）

According to the survey on the households enjoying theminimum living standard guarantee in H Province in 2016,through the policy comparative analysismethod,this paper analyzes the factors thataffect and constrain the economic supportof the urban poor from the perspective of resource constraints and subject coordination.The conclusions are as follows:affected by family resource constraints and the tendency of the progeny distribution,the households enjoying the minimum living standard guarantee are lack of budget for future pension investments.As the paying system requiresmandatorily the integration of rights and obligations, the economic conditions of the poor urban households cannotmeet the requirements of long-term supply according to the system.The city's minimum living security system aims to subsidize the minimum living expenses of poor households and lacks institutional goals for future pension arrangements for poor families. Family,individual,government,and community failed to establish a pension support system for urban poor families,there is a lack of effective cohesion and cooperation between various systems,and institutional gaps and interests squeeze exist.The paper recommends:improving the level of coordination between different systems;strengthening the economic support to the urban poor old people;referring to the new rural social endowment insurance system,the elderly people who have reached the legal age of enjoying urban minimum living standard guarantee can get basic pension on a monthly basis,butmembers of enjoying the minimum living standard guarantee and meeting the requirements of the system should participate in basic social endowment insurance,and the government can provide fund aid based on family economic capacity and burden and in a different proportion.The household income calculation and family assets regulations defined in the economic status check need to be properly exempted considering the basic economic needs of the urban elderly pension.It is suggested to paymore attention to family support,respectand guide individuals tomake reasonable planning for pension life,encourage and support social forces to actively participate in the urban poor families pension.

poor families;resource constraints;synergistic integration;welfare pluralism;funded insurance; socialparticipation

C913.7

A

1672-8580（2017）02-0016-18

DO l：10.11965/xbew20170202

教育部人文社科重點研究基地重大項目（15JJD630009）

李鵬，博士研究生（E-mail：lp8251026@163.com）