陳朝兵，代佳欣,2

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，成都610064；2.羅格斯大學(xué)公共事務(wù)與管理學(xué)院，美國新澤西08854）

基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制研究
——以C市J區(qū)為例

陳朝兵1，代佳欣1,2

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，成都610064；2.羅格斯大學(xué)公共事務(wù)與管理學(xué)院，美國新澤西08854）

新時期基層社會治理體制變遷和治理環(huán)境變化對基層黨組織發(fā)揮服務(wù)群眾功能提出了新的挑戰(zhàn)，要求基層黨組織以創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制為突破口，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。按照基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的過程環(huán)節(jié)，同時融入新時期社區(qū)治理體制和治理環(huán)境要求的“治理”元素，可將基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架構(gòu)建為強(qiáng)調(diào)表達(dá)、有效的社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制，強(qiáng)調(diào)參與、協(xié)商、回應(yīng)的社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制，強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)調(diào)、法治的社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制和強(qiáng)調(diào)參與、透明的社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制。對于這一基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的理論框架，C市J區(qū)基層黨組織在社區(qū)服務(wù)供給實(shí)踐中探索總結(jié)的“五全工作法”給出了一個較好詮釋，并提供了該理論框架具備實(shí)踐應(yīng)用可能與積極價值的現(xiàn)實(shí)支撐。基于此，可以通過優(yōu)化基層黨組織設(shè)置方式、搭建“雙向互動式”社區(qū)服務(wù)需求獲取渠道、注重社區(qū)服務(wù)決策過程的參與協(xié)商和利益平衡、明確不同服務(wù)提供主體間的分工協(xié)作、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給過程的法治保障、確保社區(qū)服務(wù)效果評價的主體多元和過程公開等現(xiàn)實(shí)路徑，促進(jìn)基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的實(shí)踐形成并付諸運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而推動基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)進(jìn)程。

基層黨組織；治理理論；社區(qū)服務(wù)；供給機(jī)制；“五全工作法”

一、問題提出

基層黨組織是我國基層社會治理的核心主體之一。面對改革開放近四十年來我國基層社會治理體制和治理環(huán)境發(fā)生的巨大變化，黨的十八大報告提出了“加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”[1]的戰(zhàn)略目標(biāo)。為促進(jìn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)有效落地，2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》[2]，為加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)提供了重要政策指導(dǎo)。實(shí)踐中，全國各地基層黨組織在基層社會的基本單元——社區(qū)層面圍繞服務(wù)民生和服務(wù)群眾開展了許多卓有成效的探索，一定程度上滿足了社區(qū)民眾的公共服務(wù)需求。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速、持續(xù)和縱深推進(jìn)，社區(qū)居民公共服務(wù)需求呈現(xiàn)幾何級數(shù)增長的態(tài)勢不可阻擋，服務(wù)需求本身也越來越朝向多元化、多層化、復(fù)雜化、個性化、分散化、非規(guī)?；内厔莅l(fā)展，這都給當(dāng)前乃至未來一段時期內(nèi)基層黨組織更好發(fā)揮服務(wù)群眾功能提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

學(xué)術(shù)界圍繞基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)主要從三個層面展開了討論：第一個層面是社區(qū)治理中基層黨組織的功能定位，認(rèn)為服務(wù)群眾、向社區(qū)民眾提供公共服務(wù)是基層黨組織發(fā)揮的不可或缺的功能。如吳梅芳指出服務(wù)群眾與領(lǐng)導(dǎo)核心、整合利益、維護(hù)穩(wěn)定共同構(gòu)成基層黨組織在社區(qū)管理中的四大功能[3]；梁妍慧指出，現(xiàn)階段基層黨組織功能的新定位是強(qiáng)化服務(wù)功能，以“服務(wù)”統(tǒng)領(lǐng)黨的各項(xiàng)工作[4]；徐迪和趙連章指出，社區(qū)治理中基層黨組織建設(shè)的功能之一是“實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的基本保障”[5]。第二個層面是社區(qū)服務(wù)的提供主體，認(rèn)為基層黨組織是社區(qū)服務(wù)的核心提供主體。如郁建興和邱越指出，社區(qū)服務(wù)的提供主體為“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會多元參與”[6]；孫彩紅指出，社區(qū)公共服務(wù)的提供主體包括基層黨組織、政府組織、社會組織、社區(qū)自治組織等，其中基層黨組織扮演著領(lǐng)導(dǎo)核心的角色[7]。第三個層面是基層黨組織對社區(qū)服務(wù)的具體提供，認(rèn)為基層黨組織要從多個維度改進(jìn)和加強(qiáng)對社區(qū)服務(wù)的提供。如龔裕軍和李毅弘指出，基層黨組織服務(wù)功能的優(yōu)化路徑包括增強(qiáng)黨組織的活力、聯(lián)動性、公共性、社會管理創(chuàng)新和矛盾化解能力[8]；劉宗洪指出，基層黨組織要注重服務(wù)的個性化、制度化、市場化、多元化和社會化的整體推進(jìn)[9]；付建軍指出，農(nóng)村黨組織服務(wù)功能創(chuàng)新路徑包括機(jī)制創(chuàng)新、加強(qiáng)服務(wù)意識和傾聽村民聲音[10]。就上述三個層面而言，第一個和第二個層面?zhèn)戎鼗卮鸹鶎狱h組織要不要提供社區(qū)服務(wù)的問題，更多屬于價值判斷抑或認(rèn)識論范疇，第三個層面則在前兩個層面的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步回答如何提供的問題，更多屬于實(shí)踐操作或方法論范疇。由于在文獻(xiàn)數(shù)量分布上第一個和第二個層面占據(jù)絕大多數(shù)，第三個層面則很少（實(shí)際上僅有幾篇），這顯示出基層黨組織如何提供社區(qū)服務(wù)這一問題有待學(xué)術(shù)界及時跟進(jìn)。

鑒于此，本文擬對基層黨組織如何提供社區(qū)服務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步探討，試圖回答如下現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有或尚未涉及的問題：基層黨組織如何在機(jī)制層面進(jìn)行社區(qū)服務(wù)供給創(chuàng)新？基層社會體制從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的變化給基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)提出了哪些新要求？基層黨組織在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式上與其他組織有何不同？基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)過程中與其他組織的角色與功能差異為何，以及存在何種關(guān)系？圍繞這些問題，本文將行文結(jié)構(gòu)安排如下：首先，構(gòu)建了基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的理論框架；進(jìn)而，以C市J區(qū)基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的“五全工作法”為個案對該理論框架進(jìn)行敘事性解釋；最后，指出基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的框架構(gòu)建

（一）基本概念與理論基礎(chǔ)

基層黨組織和社區(qū)服務(wù)是本文討論基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制之前需要進(jìn)行界定的兩個核心概念。基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。同時，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準(zhǔn)，黨的基層組織分別設(shè)立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會[11]。一般認(rèn)為，基層黨組織由四個既相互聯(lián)系又相互作用的部分組成，即街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委、社區(qū)黨組織（黨委、黨總支部或黨支部）、社區(qū)內(nèi)各單位基層黨組織和社區(qū)全體黨員[10]。關(guān)于社區(qū)服務(wù)的概念，其與社區(qū)公共服務(wù)的概念十分接近，有學(xué)者指出二者在出現(xiàn)時間上不同：“社區(qū)服務(wù)概念早就存在，而社區(qū)公共服務(wù)的概念是在21世紀(jì)初由學(xué)者提出來的”[7]。從學(xué)者們具體界定看，社區(qū)服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)并無本質(zhì)區(qū)別。如果非要說存在區(qū)別，則如有學(xué)者從狹義層面指出的，社區(qū)公共服務(wù)的提供主體以政府為主導(dǎo)[7]，而社區(qū)服務(wù)的提供主體則不存在該特征。在本文中，社區(qū)服務(wù)一詞遵循應(yīng)用較多的社會學(xué)上的解釋，即各種社區(qū)力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)[12]。進(jìn)而不言而喻，本文關(guān)注的是基層黨組織這一社區(qū)服務(wù)提供主體提供的社區(qū)服務(wù)，其是“一種從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式角度來體現(xiàn)的、彰顯‘全心全意為人民服務(wù)’宗旨理念的參與性和建設(shè)性服務(wù)”[13]，不同于由基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)社會組織等各自單獨(dú)或互相合作提供的具有公共性、公益性、自治性或志愿性的社區(qū)服務(wù)。

治理理論為基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制提供了重要理論基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)是與社區(qū)體制和環(huán)境密不可分的[14]，而當(dāng)前社區(qū)體制和環(huán)境經(jīng)歷了從“單位制管理”向“社區(qū)制管理”再向“社區(qū)治理”的巨大轉(zhuǎn)變，由此意味著基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制必須置于社區(qū)體制變遷與環(huán)境變化的“治理”語境。治理理論產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代的西方國家，并在近十多年里受到我國官方和學(xué)界的廣泛關(guān)注。關(guān)于“治理”的范疇，以聯(lián)合國“全球治理委員會”在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中給出的定義最為權(quán)威，即“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[15]。作為一種政治管理方式，治理有四個特征：“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”[16]。善治是治理的一種良善狀態(tài)，包含五個基本要素：合法性，即社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；透明性,即政治信息的公開性；責(zé)任性,即管理人員對其行為的負(fù)責(zé)程度；法治,即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則；回應(yīng)性,即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；有效性,即管理的效率[16]。綜上，治理理論強(qiáng)調(diào)如下核心概念及觀點(diǎn)：一是多元，即治理主體必定是多元的，具體包括政府主體、市場主體和社會主體乃至公民個體；二是參與，強(qiáng)調(diào)不同主體參與到公共事務(wù)之中；三是協(xié)商、合作與協(xié)調(diào)，即治理過程必定要求不同主體之間進(jìn)行協(xié)商、合作與協(xié)調(diào)；四是透明，即治理過程的信息是互通、共享和透明的；五是法治，即治理過程要求通過法治的方式進(jìn)行約束、指導(dǎo)、規(guī)范和保障；六是回應(yīng)，即要求對治理對象的需求予以及時、積極、有效的回應(yīng)；七是責(zé)任，即治理主體對其行為承擔(dān)責(zé)任；等等。

（二）框架構(gòu)建的過程與結(jié)果

基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的框架是對基層黨組織如何更好提供社區(qū)服務(wù)這一問題的回答?；鶎狱h組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架的構(gòu)建，一方面需要結(jié)合基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的過程，另一方面需要融入新時期社區(qū)治理體制與治理環(huán)境要求的“治理”元素。

按照世界銀行在其2004年報告中提出的“公共服務(wù)與治理的分析框架”[17]，公共服務(wù)的運(yùn)行過程可以劃分為四個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)為公共服務(wù)需求獲取環(huán)節(jié)，即公民向政府表達(dá)服務(wù)需求；第二個環(huán)節(jié)為公共服務(wù)決策環(huán)節(jié)，即由中央和地方政府根據(jù)公民服務(wù)需求進(jìn)行服務(wù)決策；第三個環(huán)節(jié)為公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，即由包括公共部門、非營利部門和私營部門在內(nèi)的服務(wù)提供者向公民提供公共服務(wù)；第四個環(huán)節(jié)為公共服務(wù)效果評價與反饋環(huán)節(jié)，即由公民對其獲得的服務(wù)進(jìn)行評價并反饋給服務(wù)提供者?；鶎狱h組織提供社區(qū)服務(wù)的過程也可參照以上公共服務(wù)的運(yùn)行過程進(jìn)行分析。為此，筆者把基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的過程依次劃分為“需求收集→決策作出→服務(wù)實(shí)現(xiàn)→績效評價”四個環(huán)節(jié)。以此為基礎(chǔ)，基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制可以構(gòu)建為社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制、社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制、社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制和社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制。

與此同時，結(jié)合前文梳理的治理理論的核心概念與觀點(diǎn)，基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制還應(yīng)與“治理”進(jìn)行如下融合：對于社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制，要求吸納“治理”的表達(dá)和有效元素，體現(xiàn)為社區(qū)民眾通過制度化和非制度化的渠道向基層黨組織表達(dá)服務(wù)需求，同時基層黨組織所獲取社區(qū)民眾的服務(wù)需求應(yīng)當(dāng)是真實(shí)有效的；對于社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制，要求吸納“治理”的參與、協(xié)商和回應(yīng)元素，體現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)決策過程吸收各方利益相關(guān)者參與服務(wù)決策，并通過協(xié)商民主的方式開展服務(wù)決策，且最終的服務(wù)決策結(jié)果能有效回應(yīng)利益相關(guān)者的訴求；對于社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制，要求吸納“治理”的合作、協(xié)調(diào)和法治元素，體現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)過程是一個基層黨組織與其他社區(qū)組織之間的合作與協(xié)調(diào)過程，同時以法治的方式對相互之間的職能、責(zé)任、利益等進(jìn)行明確劃分；對于社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制，要求吸納“治理”的參與和透明元素，體現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)效果評價要在服務(wù)享有者的參與下作出，且評價過程和結(jié)果信息公開透明。

至此，即構(gòu)建了基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的框架（如圖1所示）。該框架以基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的過程環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，同時體現(xiàn)了當(dāng)前社區(qū)體制與環(huán)境的“治理”訴求。作為基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架的核心構(gòu)成，社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制、社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制、社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制和社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制具有內(nèi)在遞進(jìn)邏輯和整體循環(huán)往復(fù)關(guān)系。其中，社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制是基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的起點(diǎn)，旨在了解和掌握社區(qū)民眾需要何種服務(wù)的信息。對此，基層黨組織可通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是黨員干部基層走訪、實(shí)地調(diào)查等“自上而下”方式，二是構(gòu)建民意表達(dá)渠道由社區(qū)民眾自主表達(dá)服務(wù)需求的“自下而上”方式。當(dāng)基層黨組織獲取社區(qū)民眾服務(wù)需求后，進(jìn)入社區(qū)服務(wù)決策階段。在該階段中，要求基層黨組織構(gòu)建社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制，通過發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)決策功能，在平衡基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)民眾等利益相關(guān)者以及在綜合考慮社區(qū)人、財、物各種資源的基礎(chǔ)上就“提供什么”“由誰提供”“提供給誰”以及“怎么提供”等社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行決策。按照社區(qū)服務(wù)決策結(jié)果，基層黨組織接下來需要構(gòu)建具體的供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的提供：一方面要充分發(fā)揮自身角色、功能與優(yōu)勢直接向社區(qū)成員提供服務(wù)，另一方面要積極領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)服務(wù)多元供給主體，遵循分工合作、彼此協(xié)調(diào)的原則努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的高效供給。最后，對于社區(qū)服務(wù)供給效果的好壞，基層黨組織需要構(gòu)建社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制來判定。除了依據(jù)制定的社區(qū)服務(wù)目標(biāo)以及有關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評價以外，更重要的是要讓“最具發(fā)言權(quán)”的社區(qū)民眾作為評價主體切實(shí)參與到社區(qū)服務(wù)結(jié)果評價中來。只有當(dāng)社區(qū)民眾對社區(qū)服務(wù)表示滿意或認(rèn)可時，該輪次的社區(qū)服務(wù)才表示階段性結(jié)束。否則，應(yīng)進(jìn)入新一輪的社區(qū)服務(wù)供給過程。

圖1 基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的理論框架

本文構(gòu)建的基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架具有一定特色與價值?？傮w上講，其是在治理理論視角下按照社區(qū)服務(wù)提供過程，同時立足基層黨組織自身地位、功能、優(yōu)勢、特點(diǎn)等的基礎(chǔ)上勾勒出的一幅基層黨組織在新時期創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給的工作路線圖。透析這一基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架，可以發(fā)現(xiàn)其既繼承了基層黨組織“全心全意為人民服務(wù)”“從群眾中來，到群眾中去”“密切聯(lián)系群眾”等傳統(tǒng)優(yōu)良作風(fēng)，又融入了適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)體制與環(huán)境“治理”要求的參與、協(xié)商、合作、協(xié)調(diào)、法治、回應(yīng)、透明等核心價值元素，因而對指導(dǎo)基層黨組織開展社區(qū)服務(wù)工作具有重要意義。

（三）幾個相關(guān)問題

基層黨組織在提供社區(qū)服務(wù)過程中，必然與基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等主體存在交集。事實(shí)上，正如前文對社區(qū)服務(wù)概念的界定，各種社區(qū)力量都是社區(qū)服務(wù)的提供主體。那么，基層黨組織與其他社區(qū)服務(wù)提供主體在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式上有何不同，在角色與功能上存在什么差異，以及相互之間又是一種什么關(guān)系等，是基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制需要厘清的問題。

1.基層黨組織與其他組織在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式上的不同

按照《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容包括服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員五個方面。其中，服務(wù)改革就是組織動員廣大黨員和群眾推進(jìn)改革，服務(wù)發(fā)展就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，服務(wù)民生就是為解決群眾上學(xué)、看病、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等實(shí)際困難提供服務(wù)，服務(wù)群眾就是按照群眾的需求和意愿提供服務(wù)，服務(wù)黨員就是保障黨員民主權(quán)利，并從思想、工作、生活上關(guān)心黨員；提供社區(qū)服務(wù)的方式包括政策宣傳、開展活動、組織動員、民主協(xié)商、耐心說服、典型示范、民情懇談、基層走訪、社區(qū)調(diào)研等。概而言之，基層黨組織提供的社區(qū)服務(wù)是“一種從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式角度來體現(xiàn)的、彰顯‘全心全意為人民服務(wù)’宗旨理念的參與性和建設(shè)性服務(wù)”[13]。基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等其他組織提供社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容涉及基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等基本公共服務(wù)，以及構(gòu)建基本公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)相銜接的社區(qū)服務(wù)體系[6]；提供社區(qū)服務(wù)的方式包括政府方式、市場方式和社會方式以及三者的綜合。值得指出，基層黨組織與其他組織提供社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容與方式既具有區(qū)別，又具有重疊和相似之處。之所以具有區(qū)別，是因?yàn)椴煌M織的各自性質(zhì)與地位決定了它們提供服務(wù)的分工與方式有所不同；之所以具有重疊和相似之處，是因?yàn)榛鶎狱h組織提供社區(qū)服務(wù)的過程實(shí)際是一個整合多方力量的過程，即其他社區(qū)組織會在基層黨組織施加影響的情況下提供社區(qū)服務(wù)。

2.服務(wù)供給過程中基層黨組織與其他組織的角色與功能差異

基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)是發(fā)揮服務(wù)群眾功能的集中體現(xiàn)，但也與基層黨組織在社區(qū)建設(shè)與管理中所具有的其他功能包括領(lǐng)導(dǎo)核心功能、整合社區(qū)共同利益功能和維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定功能等密不可分[3]。與此同時，基層黨組織在提供社區(qū)服務(wù)過程中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、統(tǒng)籌者、組織者、協(xié)調(diào)者、直接參與者等多重角色，并發(fā)揮著相應(yīng)的全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)各種力量、統(tǒng)籌整合社區(qū)各類資源、組織協(xié)調(diào)社區(qū)服務(wù)多元提供主體、直接參與提供社區(qū)服務(wù)等功能?；鶎诱饕缪菡咧贫ㄕ?、資金承擔(dān)者、監(jiān)督考核者、服務(wù)直接提供者等角色，并發(fā)揮相應(yīng)的制定社區(qū)服務(wù)政策制度、提供社區(qū)服務(wù)所需資金、對社區(qū)服務(wù)實(shí)施監(jiān)督考核、直接參與提供社區(qū)服務(wù)等功能。社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等主要扮演社區(qū)服務(wù)參與提供者的角色并發(fā)揮相應(yīng)的參與提供社區(qū)服務(wù)的功能。需要指出，上述區(qū)分的基層黨組織和其他組織的角色與功能差異，是置于基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的情形之中的。在社區(qū)服務(wù)由基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位和社區(qū)社會組織獨(dú)立完成或互相合作提供的情形之中，比如社區(qū)居委會提供的自治性社區(qū)服務(wù)，社區(qū)社會組織提供的公益性和志愿性社區(qū)服務(wù)，政府向社區(qū)組織購買公共服務(wù)等，并不一定符合或存在上述區(qū)分的不同組織之間的角色與功能差異。

3.服務(wù)供給過程中基層黨組織與其他組織的關(guān)系

基層黨組織在提供社區(qū)服務(wù)過程中與基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等其他組織存在多種關(guān)系。一是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?！敖值傈h(工)委和社區(qū)黨支部(總支、黨委)是黨在街道、社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是街道、社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?！盵18]《中國共產(chǎn)黨章程》也規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！盵11]因而社區(qū)服務(wù)提供過程中基層黨組織與其他組織之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是帶動與被帶動的關(guān)系。由黨的“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨決定，基層黨組織相較其他社區(qū)組織在提供社區(qū)服務(wù)上具有更為強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，這就能有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)服務(wù)提供過程中對其他組織的帶動作用和效應(yīng)；三是組織協(xié)調(diào)與被組織協(xié)調(diào)的關(guān)系。基層黨組織在社區(qū)服務(wù)提供過程中居于總體組織與協(xié)調(diào)的地位，相應(yīng)地其他社區(qū)服務(wù)提供主體就處于被組織和協(xié)調(diào)的地位；四是合作共治的關(guān)系?；鶎狱h組織提供社區(qū)服務(wù)的過程是基層黨組織與基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等之間共同參與、彼此合作、協(xié)同共治的過程，因而存在合作共治的關(guān)系。

三、基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的實(shí)踐樣本：以C市J區(qū)為例

筆者于2016年6月—8月跟隨課題組對C市J區(qū)開展了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其管轄一街道基層黨組織在社區(qū)服務(wù)提供過程中探索總結(jié)的“五全工作法”，對于現(xiàn)階段我國基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制具有重要啟發(fā)和借鑒價值。

J區(qū)位于C市東南部，幅員面積61.12平方公里，常住人口67.87萬人，轄16個街道，59個社區(qū)，是C市主城區(qū)之一[19]。2008年以來，J區(qū)率先在C市提出并實(shí)施了街道管理體制改革、社區(qū)治理體制改革和社會組織管理體制“三大體制改革”，全面開展社會管理創(chuàng)新實(shí)踐探索。在此背景下，J區(qū)管轄一街道基層黨組織從自身實(shí)際出發(fā)，針對“社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、群眾需求多樣化、鄰里關(guān)系陌生化”的社區(qū)工作難題，圍繞實(shí)現(xiàn)“知群眾所想、為群眾服務(wù)、讓群眾滿意”的社區(qū)工作目標(biāo)，通過一系列大膽實(shí)踐探索總結(jié)了旨在更好提供社區(qū)服務(wù)的“五全工作法”?！拔迦ぷ鞣ā毕群蟮玫紺市和四川省相關(guān)部門高度認(rèn)可，并在J區(qū)全區(qū)群眾工作和社區(qū)服務(wù)中廣泛推廣[20]。

（一）“五全工作法”的主要做法

“五全工作法”是對五種工作方法的形象化簡稱，這五種工作方法包括組織全覆蓋、民情全掌握、服務(wù)全方位、活動全參與和評議全公開，其主要做法[21]如下：

其一，組織全覆蓋。街道黨委遵循便于發(fā)揮作用和黨員參加活動的原則，統(tǒng)籌優(yōu)化設(shè)置轄區(qū)內(nèi)各類黨組織，將社區(qū)黨組織升格為黨委，同時將黨支部延伸到樓宇、延伸到院落(小區(qū))、延伸到“兩新”組織(指新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織，下同），使黨組織的活動和工作載體實(shí)現(xiàn)全覆蓋，消除空白點(diǎn)和盲區(qū)。以該街道W社區(qū)為例，該社區(qū)黨委以黨建促進(jìn)會為抓手，整合轄區(qū)企事業(yè)、小區(qū)院落和黨員群眾資源，建立了黨總部1個，黨支部18個，選舉了小區(qū)自治組織2個，引進(jìn)成立了社會組織11個[22]。

其二，民情全掌握。為了全面、及時和有效掌握社區(qū)民眾的服務(wù)訴求，社區(qū)黨組織形成了三種常態(tài)化的社區(qū)民情獲取方式。一是實(shí)行每天走訪，社區(qū)黨委成員要求每天深入院落（小區(qū)）、樓宇、“兩新”組織、駐區(qū)單位，第一時間了解并掌握社區(qū)社情民情動態(tài)，做到找準(zhǔn)工作的重難點(diǎn)；二是實(shí)行每周回應(yīng)，社區(qū)黨委每周召集黨委成員召開一次工作碰頭會，梳理、回應(yīng)群眾各種訴求；三是實(shí)行每月座談，社區(qū)黨委每月召開一次社區(qū)黨建促進(jìn)會、一次民情懇談會、一次座談交流會，定期交流、獲取、匯總社區(qū)民眾的服務(wù)訴求。據(jù)統(tǒng)計，通過實(shí)地走訪以及社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)QQ群、小區(qū)信箱等方式，該街道—社區(qū)黨組織在2013年共收集居民群眾意見建議多達(dá)350余條[22]。

其三，服務(wù)全方位。社區(qū)黨組織針對社區(qū)居民服務(wù)需求分散化的特點(diǎn)，成立了轄區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心和院落(小區(qū))黨群服務(wù)中心，并在此基礎(chǔ)上主動開展黨組織的關(guān)愛服務(wù)、協(xié)助開展政府的公共服務(wù)、指導(dǎo)開展標(biāo)準(zhǔn)化的物業(yè)服務(wù)和針對開展專業(yè)化的社會服務(wù)，著力滿足社區(qū)民眾的不同需求。除此外，為確保社區(qū)民眾享受到便捷、高效和貼心的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)黨組織還推出“流動公共服務(wù)站”服務(wù)，縮小服務(wù)半徑，讓居民享受“零距離”便捷公共服務(wù)；通過設(shè)立“民情快遞”服務(wù)站，街道、社區(qū)和小區(qū)院落三級聯(lián)動、協(xié)同合作，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)高效供給；通過發(fā)揮“居民之家”作用，實(shí)行預(yù)約服務(wù)、代辦服務(wù)、定時服務(wù)等方式，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人性化[23]。

其四，活動全參與。為滿足社區(qū)民眾不同類型的服務(wù)需求，社區(qū)黨組織通過搭建文化引領(lǐng)、活動凝聚的群眾參與平臺的方式，積極引導(dǎo)和組織社區(qū)其他組織和居民個體共同開展三類活動：文體類活動、科普類宣傳活動和公益類服務(wù)活動。以該街道W社區(qū)為例，在文體活動方面，通過開展“電影周”“社區(qū)文化節(jié)”“體育競賽月”等社區(qū)教育活動，促進(jìn)了社區(qū)鄰里和諧團(tuán)結(jié)；在科普活動方面，社區(qū)每年年底開展“最美陽臺”“生態(tài)之家”等評比表彰活動，調(diào)動了居民熱愛生活、關(guān)愛生態(tài)的積極性；在公益活動方面，社區(qū)發(fā)動全區(qū)十余支志愿服務(wù)隊(duì)伍，組織召集了千余名黨員志愿者和青年志愿者開展了“3.5學(xué)雷鋒”“三關(guān)愛”（指關(guān)愛他人、關(guān)愛社會和關(guān)愛自然）“文明交通由我做起”等主題志愿活動[24]，極大激發(fā)了社區(qū)居民志愿服務(wù)的公益精神。

其五，評議全公開。為發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)過程中存在的問題，改進(jìn)和提升服務(wù)水平，社區(qū)黨組織組織開展了多種社區(qū)服務(wù)評價活動。一是黨員群眾直評。每年全體黨員和群眾代表對述職的“兩委”成員進(jìn)行當(dāng)場測評，以民意測試社區(qū)黨組織成員為民服務(wù)質(zhì)效；二是干部互評。每月利用工作交流會機(jī)會，開展工作人員之間互評活動；三是組織考評。上級黨組織圍繞服務(wù)群眾、精神文明建設(shè)、社會治安綜合治理等內(nèi)容適時考評，促進(jìn)黨建工作落實(shí)。同時，為確保評議結(jié)果客觀有效，評議過程堅(jiān)持“兩公開”：一是評議過程公開，邀請群眾全過程參與，做到評議內(nèi)容、項(xiàng)目、時間向居民群眾公開；二是評議結(jié)果公開，通過黨務(wù)公開欄、信息網(wǎng)絡(luò)等多種方式，將評議結(jié)果向社會公開，接受群眾監(jiān)督[25]。

（二）“五全工作法”對基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的詮釋

作為基層黨組織開展社區(qū)服務(wù)的方法論，C市J區(qū)探索總結(jié)的“五全工作法”可以較好地詮釋本文構(gòu)建的基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架。

從總體上看，“五全工作法”涵括了一個井然有序且相對完整的基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)工作過程，體現(xiàn)為首先搭建黨組織工作載體或平臺（即“組織全覆蓋”），進(jìn)而獲取社區(qū)服務(wù)需求（即“民情全掌握”），然后向社區(qū)民眾提供服務(wù)（即“服務(wù)全方位”和“活動全參與”），最后對所提供的社區(qū)服務(wù)進(jìn)行評價（即“評議全公開”）。該過程中的每一環(huán)節(jié)不僅包含了特定的工作內(nèi)容，而且有著規(guī)范化的工作方式，從而形成了基本的環(huán)節(jié)性機(jī)制，即依次為社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制、社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制和社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制。憑借這些社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制，基層黨組織得以明確社區(qū)服務(wù)“提供什么”“由誰提供”“向誰提供”“如何提供”“提供效果怎樣”等關(guān)鍵問題。同時，綜觀整個社區(qū)服務(wù)工作過程，還能給基層黨組織以較強(qiáng)的流程感和重點(diǎn)感，有利于從全局上把握社區(qū)服務(wù)的提供。

具體而言，“民情全掌握”對應(yīng)的社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制突出了通過“自上而下”的方式了解和獲取社區(qū)居民服務(wù)需求，體現(xiàn)為社區(qū)黨員干部開展實(shí)地走訪和調(diào)查，召開座談會、交流會、工作碰頭會等；“服務(wù)全方位”和“活動全參與”對應(yīng)的社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制，突出了社區(qū)服務(wù)方式和內(nèi)容全面性以及服務(wù)過程參與性的特點(diǎn)，體現(xiàn)為既在服務(wù)供給過程中明確了黨組織直接提供和參與提供的不同提供方式，以及提供的社區(qū)服務(wù)的不同類型，又通過開展回應(yīng)居民需求的多樣化服務(wù)活動以吸納廣泛的社區(qū)民眾參與；“評議全公開”對應(yīng)的社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制，突出了服務(wù)評價主體多元化和評價信息透明化的特點(diǎn)，體現(xiàn)為上級黨組織、黨員、干部、群眾等均作為社區(qū)服務(wù)的評價主體，評價過程及結(jié)果的信息均面向社區(qū)民眾公開。而以上無論是社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制，還是社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制，或是社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制，其運(yùn)作過程均離不開組織全覆蓋這一工作法為基層黨組織搭建的工作平臺和活動載體。

以上分析表明，“五全工作法”較好地詮釋了前文構(gòu)建的基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架，顯示出基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制所產(chǎn)生的積極實(shí)踐價值。尤其是“五全工作法”中的組織全覆蓋，還給基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制帶來了新的啟示，即基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制必須以搭建組織載體為基礎(chǔ)條件。不過，“五全工作法”尚存在一些不足。比如，缺少了社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確定位和清晰描述基層黨組織做出社區(qū)服務(wù)決策的具體過程；再如，“民情全掌握”對應(yīng)的社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制主要依靠“自上而下”的方式獲取社區(qū)民眾服務(wù)需求，忽視了社區(qū)民眾自主表達(dá)的“自下而上”方式；又如，整體上“五全工作法”強(qiáng)調(diào)了基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)過程的需求導(dǎo)向、參與、回應(yīng)、民主、公開等“治理”要素，但對于分工、合作、協(xié)調(diào)、法治等“治理”要素幾乎沒有涉及；等等，這說明“五全工作法”需要在實(shí)踐工作中進(jìn)一步加以改進(jìn)和完善。

四、基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

從基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行條件出發(fā)，結(jié)合C市J區(qū)“五全工作法”的經(jīng)驗(yàn)所得，提出以下促進(jìn)基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，以期加快基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)進(jìn)程。

（一）優(yōu)化基層黨組織設(shè)置方式，為基層黨組織開展社區(qū)服務(wù)活動提供平臺載體

在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)按單位制設(shè)置的基層黨組織設(shè)置模式已面臨重重困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，很難再適應(yīng)現(xiàn)代基層社會治理需要。對基層黨組織發(fā)揮服務(wù)群眾功能而言，也必須以重新優(yōu)化基層黨組織設(shè)置為基礎(chǔ)和前提，從而為基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)和開展服務(wù)活動提供必要的組織載體和平臺。一方面，要按照黨建科學(xué)化的基本要求，即遵循黨的執(zhí)政規(guī)律和科學(xué)發(fā)展的基本要義，對基層黨組織設(shè)置模式中的設(shè)置依據(jù)、結(jié)構(gòu)形式、隸屬關(guān)系、預(yù)期功能等要素進(jìn)行合理安排[26]；另一方面，必須適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會變遷、民主政治發(fā)展以及基層社會治理的客觀要求，創(chuàng)新和優(yōu)化基層黨組織的設(shè)置模式。

2015年5月29日，中共中央政治局召開會議審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》明確規(guī)定：“在國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組”[27]，這相比《中國共產(chǎn)黨章程》對黨組設(shè)立的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)“社會組織”被明確納入黨組設(shè)立范圍，由此體現(xiàn)了新時期黨組織設(shè)置方式的與時俱進(jìn)。目前，從全國各地基層黨組織覆蓋設(shè)置的方式來看，主要有三種[28]：一是按照屬地設(shè)置原則，在商務(wù)樓宇、商圈、集貿(mào)市場等非公從業(yè)人員密集的相關(guān)區(qū)域設(shè)立涵蓋多個組織的黨支部；二是按照領(lǐng)域與界別設(shè)置原則，依托人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會黨委等樞紐性社會組織或商會設(shè)立黨支部；三是按照單位為基礎(chǔ)設(shè)置原則，在有三名黨員的“兩新”組織中單獨(dú)設(shè)立黨支部，或在兩個以上的單位中組合建立聯(lián)合黨支部。顯然，不同設(shè)置方式之間并非非此即彼的對立關(guān)系，而是可以搭配組合、互為補(bǔ)充、彼此增進(jìn)的融合關(guān)系。具體到特定環(huán)境下的基層黨組織設(shè)置，要按照發(fā)揮服務(wù)群眾功能的目標(biāo)要求，以便利于基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)和開展服務(wù)活動為原則，以充分整合社區(qū)各種力量和資源為核心，在立足社區(qū)實(shí)際、結(jié)合社區(qū)特點(diǎn)和發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上確定出基層黨組織的最優(yōu)設(shè)置方式，如此才能為基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)鋪墊良好的組織基礎(chǔ)。

（二）搭建“雙向互動式”需求獲取渠道，提升基層黨組織社區(qū)服務(wù)需求獲取能力

社區(qū)服務(wù)需求獲取方式對基層黨組織了解和掌握社區(qū)民眾服務(wù)需求的效果構(gòu)成直接影響。實(shí)踐中，基層黨組織往往傾向于通過黨員干部“走基層”“接地氣”“傾聽民聲”“問需于民”等方式獲取民眾服務(wù)需求，并以此作為黨“密切聯(lián)系群眾”“保持同人民群眾血肉聯(lián)系”的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)。這在值得肯定的同時也必須指出，其僅代表了“自上而下”的需求獲取方式，而忽視了依靠民眾“自下而上”自主表達(dá)需求的方式。一般來講，“自上而下”的方式要依靠黨員干部的高度自覺性和良好道德性，是基層黨組織“自我作為”的集中體現(xiàn)。與之不同，“自下而上”的方式則是社區(qū)民眾發(fā)揮“主觀能動性”，將其服務(wù)需求主動向基層黨組織表達(dá)和反映出來，因而是基層黨組織獲取社區(qū)民眾服務(wù)需求的一種不可或缺方式。綜合上述，基層黨組織只有通過構(gòu)建包括“自上而下”和“自下而上”兩種方式的“雙向互動式”需求獲取渠道，才能使了解和掌握社區(qū)民眾服務(wù)需求的效果最大化和最優(yōu)化。

在構(gòu)建“雙向互動式”需求獲取渠道的同時，基層黨組織還應(yīng)明確需求獲取流程，促進(jìn)獲取社區(qū)民眾服務(wù)需求流程化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。按照需求信息獲取的一般流程，可以把基層黨組織獲取社區(qū)民眾服務(wù)需求信息流程設(shè)定為需求信息采集、需求信息整理和需求信息輸出三個環(huán)節(jié)。在需求信息采集環(huán)節(jié)，基層黨組織重在多渠道、多方式、廣范圍、有深度地收集社區(qū)民眾的需求信息；在需求信息整理階段，基層黨組織重在將收集的分散、零碎、龐雜的需求信息進(jìn)行整理，對同類或相近的服務(wù)需求進(jìn)行歸類，以便于有條理地掌握民眾所需服務(wù)；在需求信息輸出環(huán)節(jié)，基層黨組織重在將收集并經(jīng)整理的居民服務(wù)需求信息在上級、平級和下級黨組織內(nèi)部傳遞，同時也向基層政府、社區(qū)居委會、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)企業(yè)等其他社區(qū)主體傳遞，確保能夠提供社區(qū)服務(wù)的各種主體都能清楚知曉社區(qū)居民服務(wù)需求。經(jīng)過以上三個環(huán)節(jié)，以期達(dá)到這樣一種狀態(tài)，即不僅社區(qū)民眾的服務(wù)需求得以充分表達(dá)和反映，而且基層黨組織以及其他社區(qū)服務(wù)主體也能準(zhǔn)確和有效掌握社區(qū)民眾服務(wù)需求信息，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)需求主體和社區(qū)服務(wù)供給主體之間最大程度的信息對稱。

（三）注重社區(qū)服務(wù)決策過程的參與協(xié)商和利益平衡，保障基層黨組織社區(qū)服務(wù)決策的民主性

基層黨組織做出的社區(qū)服務(wù)決策直接關(guān)系到社區(qū)多元主體尤其是廣大社區(qū)民眾的切身利益，這就要求基層黨組織必須確保社區(qū)服務(wù)決策過程的民主化。總體而言，基層黨組織要制定形成并嚴(yán)格遵守社區(qū)服務(wù)的決策程序，確保決策過程的多元協(xié)商和民主參與，以及決策結(jié)果的利益平衡和公開透明，同時接受來自社區(qū)監(jiān)督委員會、社區(qū)各類組織以及社區(qū)廣大民眾的監(jiān)督。

具體來看，基層黨組織首先要將重要的社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)明確提上議事日程，進(jìn)而在議事程序的導(dǎo)引下進(jìn)入決策過程。根據(jù)黨員代表議事會制度、社區(qū)黨組織（黨委）議事制度、社區(qū)事務(wù)協(xié)商議事制度、社區(qū)居民議事會制度等相關(guān)制度確立的議事規(guī)則，由基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和牽頭作用，一方面開展基層黨組織（黨委）議事和黨員代表議事，另一方面會同基層政府、社區(qū)居委會、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)企業(yè)以及廣大社區(qū)民眾等其他社區(qū)主體開展議事。比如，一些地方基層黨組織在議事決策過程中，探索成立了包括不同隸屬關(guān)系的黨組織和轄區(qū)內(nèi)不同社區(qū)主體的議事決策機(jī)構(gòu)，如北京市社區(qū)的黨建協(xié)調(diào)委員會和上海市盧灣區(qū)成立的社區(qū)委員會[29]，成為這方面的有益探索。在議事決策過程中，基層黨組織要貫徹民主集中制度，堅(jiān)持民主討論、集中決議，尤其對于涉及社區(qū)建設(shè)和民眾利益的重大事項(xiàng)，要通過召開聽證會、座談會、專項(xiàng)調(diào)研、專項(xiàng)咨詢等方式廣開言路、廣聽民聲，認(rèn)真聽取和吸納民眾的不同意見及建議。同時，基層黨組織與其他議事決策主體在議事決策過程中必須堅(jiān)持平等關(guān)系，堅(jiān)持平等議事和平等決策?；鶎狱h組織對于最后做出的重要社區(qū)服務(wù)決策，要做到充分考慮和平衡各方利益相關(guān)者的利益訴求，盡可能使各方利益訴求在決策結(jié)果中得到合理反映。以上整個議事決策過程，基層黨組織還要充分公開相關(guān)議事決策信息，尤其是最終決策結(jié)果信息，同時自覺接受社區(qū)相關(guān)監(jiān)督方以及社區(qū)民眾的監(jiān)督。

（四）明確不同提供主體間的分工協(xié)作，增強(qiáng)基層黨組織社區(qū)服務(wù)供給的法治保障

如前文所述，基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)或通過直接提供的方式，或通過參與提供的方式。在直接提供方式下，基層黨組織主要是面向黨組織內(nèi)部，通過整合縱向和橫向的不同黨組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的提供。而在參與提供方式下，盡管基層黨組織作為社區(qū)服務(wù)提供參與者身份出現(xiàn)，但在社區(qū)服務(wù)提供全局中仍然發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)等作用，并與基層政府、社區(qū)街道、社區(qū)委員會、社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等其他社區(qū)服務(wù)提供主體配合和協(xié)同完成。為此需要重點(diǎn)考慮多元社區(qū)服務(wù)提供主體間的關(guān)系與格局也即分工與協(xié)作問題。

一方面，基層黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要善于通過自身優(yōu)勢積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)等功能和作用，充當(dāng)社區(qū)服務(wù)提供的核心主體。另一方面，基層黨組織要明確基層政府提供社區(qū)基本公共服務(wù)、志愿者組織提供志愿性服務(wù)、慈善組織提供資助性服務(wù)等的基本格局，對于擬提供的社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)籌考慮其與上述社區(qū)服務(wù)提供主體之間的關(guān)系，尋找其共同點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)而將不同的社區(qū)服務(wù)提供主體聯(lián)結(jié)起來。在這里，尤為關(guān)鍵的是要在明確各個服務(wù)提供主體的權(quán)力、責(zé)任與利益的基礎(chǔ)上構(gòu)建不同服務(wù)提供主體之間的分工與協(xié)作關(guān)系，具體包括基層黨組織內(nèi)部的分工與協(xié)作關(guān)系，基層黨組織與其他社區(qū)服務(wù)提供主體之間的分工與協(xié)作關(guān)系，其他社區(qū)服務(wù)提供主體之間的分工與協(xié)作關(guān)系等。只有明確這幾組分工與協(xié)作關(guān)系，才能保障社區(qū)服務(wù)供給的規(guī)范化運(yùn)作，確保社區(qū)服務(wù)供給目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步講，明確社區(qū)服務(wù)供給主體間分工與協(xié)作關(guān)系，必須依靠法治予以保障，因?yàn)榉ㄖ尉哂蟹峙湔x的功能,能對利益關(guān)系的形成與調(diào)整做出公正、公平、合理的安排[30]。這對基層黨組織與其他社區(qū)服務(wù)提供主體而言，意味著協(xié)同供給社區(qū)服務(wù)的過程就是一個彼此間分工與協(xié)作關(guān)系不斷走向法治化的過程。并且可以說，只有當(dāng)基層黨組織與其他社區(qū)服務(wù)提供主體間分工與協(xié)作關(guān)系的法治化程度越高，才越能夠促進(jìn)和保障基層黨組織與其他主體協(xié)同供給社區(qū)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

（五）保障社區(qū)服務(wù)效果評價的主體多元和過程公開，促進(jìn)基層黨組織社區(qū)服務(wù)效果評價的制度化

基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的效果需要通過社區(qū)服務(wù)評價進(jìn)行檢驗(yàn)，這也是構(gòu)成基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。要保障基層黨組織社區(qū)服務(wù)效果評價的可操作和可執(zhí)行，關(guān)鍵在于構(gòu)建完善的基層黨組織社區(qū)服務(wù)效果評價制度，促進(jìn)基層黨組織社區(qū)服務(wù)效果評價的制度化。在此過程中，需要從以下兩個方面著力。

一是保障社區(qū)服務(wù)效果評價的主體多元。從基層黨組織開展社區(qū)服務(wù)效果評價的實(shí)踐來看，評價主體一般包括基層黨組織和廣大社區(qū)民眾兩大評價主體。其中，基層黨組織評價又可細(xì)分為黨組織內(nèi)部的自我評價和上級黨組織的考核評價，往往具有執(zhí)行力強(qiáng)、權(quán)威性高等優(yōu)點(diǎn)，但容易因其內(nèi)部運(yùn)作的封閉性而導(dǎo)致可信度不足。相較而言，由社區(qū)服務(wù)的享有者——社區(qū)廣大民眾對基層黨組織提供的社區(qū)服務(wù)開展評價具備評價效果好和可信度高的優(yōu)點(diǎn)，可以彌補(bǔ)黨組織評價的缺陷。故此，基層黨組織開展社區(qū)服務(wù)評價時應(yīng)將黨組織評價和社區(qū)民眾評價結(jié)合起來，堅(jiān)持評價主體的多元化。尤其是在社區(qū)民眾評價還比較匱乏的社區(qū)服務(wù)效果評價實(shí)踐中，基層黨組織更應(yīng)重視并加強(qiáng)社區(qū)民眾評價的實(shí)施，讓最具有發(fā)言權(quán)的社區(qū)民眾真正成為社區(qū)服務(wù)效果評價的重要主體；二是保障社區(qū)服務(wù)效果評價全過程公開。基層黨組織公開社區(qū)服務(wù)效果評價過程不僅是滿足廣大社區(qū)民眾參與社區(qū)服務(wù)效果評價的需要，更是確保社區(qū)服務(wù)效果評價客觀可信的必備條件。公開社區(qū)服務(wù)效果評價全過程具體包括評價過程的公開和評價結(jié)果的公開，評價過程的公開需要將相關(guān)評價信息予以充分公開，以滿足社區(qū)民眾參與社區(qū)服務(wù)評價需求。評價結(jié)果的公開則是維護(hù)社區(qū)民眾知情權(quán)和接受社區(qū)民眾監(jiān)督的必然要求?？傊_社區(qū)服務(wù)效果評價全過程，不僅有利于基層黨組織將社區(qū)服務(wù)效果評價工作落到實(shí)處，也有利于社區(qū)服務(wù)評價結(jié)果得到廣大社區(qū)民眾的支持與認(rèn)可。

五、結(jié)語

作為新時期基層黨組織的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的首要之義是面向廣大社區(qū)民眾提供滿足其基本需求的公共服務(wù)。為了適應(yīng)社區(qū)治理體制變遷和治理環(huán)境變化，基層黨組織必須重塑社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制，不僅在提供什么樣的服務(wù)方面進(jìn)行創(chuàng)新，而且在怎么提供服務(wù)方面謀求變革，如此才能更好發(fā)揮服務(wù)群眾功能，并進(jìn)而更好滿足社區(qū)民眾的服務(wù)需求。本文按照基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)的過程環(huán)節(jié)，同時融入新時期社區(qū)治理體制和治理環(huán)境要求的“治理”元素，將基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架構(gòu)建為強(qiáng)調(diào)表達(dá)、有效的社區(qū)服務(wù)需求獲取機(jī)制，強(qiáng)調(diào)參與、協(xié)商、回應(yīng)的社區(qū)服務(wù)決策形成機(jī)制，強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)調(diào)、法治的社區(qū)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)機(jī)制和強(qiáng)調(diào)參與、透明的社區(qū)服務(wù)效果評價機(jī)制。這一基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的理論框架得到了C市J區(qū)的有力支撐，并被證明具有實(shí)踐應(yīng)用的可能與積極價值。為此，可以通過優(yōu)化基層黨組織設(shè)置方式、搭建“雙向互動式”社區(qū)服務(wù)需求獲取渠道、注重社區(qū)服務(wù)決策過程的參與協(xié)商和利益平衡、明確不同服務(wù)提供主體間的分工協(xié)作、保障社區(qū)服務(wù)效果評價的主體多元和過程公開等現(xiàn)實(shí)路徑，促進(jìn)基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的實(shí)踐形成并付諸運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)進(jìn)程。

本文側(cè)重于從機(jī)制層面回答基層黨組織如何提供社區(qū)服務(wù)的問題，并試圖通過機(jī)制創(chuàng)新來給出基層黨組織如何更好提供社區(qū)服務(wù)的答案。就本研究構(gòu)建的基層黨組織創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制框架而言，還需要從實(shí)踐中尋求更多案例的檢驗(yàn)與支撐，并借此獲得進(jìn)一步的完善和深化。同時，基層黨組織提供社區(qū)服務(wù)過程中與基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織等其他組織的職能邊界、分工協(xié)作、互動耦合等問題值得在本文基礎(chǔ)上進(jìn)行更為深入的探究。此外，對于基層黨組織如何提供以及如何更好提供社區(qū)服務(wù)的問題，除了本研究遵循的機(jī)制路徑以外，還可以從制度、體系、體制以及組織、資源、流程、行為、文化等路徑進(jìn)行研究回答。

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責(zé)任編校：陳于后

The Innovation of Community Service Supply M echanism of Grassroots Party Organization——A case study of JDistrict of C City

CHEN Chaobing1,DAIJiaxin1,2
(1.School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China; 2.School of Public Affairs and Administration,Rutgers University,New Jersey 08854,USA)

The change of the system and environment of grass-roots social governance in new period of time has put forward new challenges to the grass-roots party organizations in playing the function of serving the masses and it requires that the government should take the innovation of community service supply mechanism as a breakthrough and strengthen the construction of grass-roots service-oriented party organizations.According to the process of providing community service by the grass-roots society party organization and combingwith"governance"elements required by the grass-roots society governance structure and environment in new period of time at the same time,it is suggested to construct the frame of grass-roots party organization innovating community service supply mechanism as follows:emphasizing on effective and expressive acquisition mechanism of community service demand,community service decision making mechanism with participation,consultation and response,community service supply realization mechanism with cooperation,coordination and rule of law,and community service outcome evaluation mechanism with participation and transparency.For the theoretical frame of grass-roots party organization innovating community service supplymechanism above,the"five-fullworkingmethod"explored and summed up by the grass-roots party organization in Jdistrictof C city during the practice of community service supply provides a reasonable interpretation,gives the realistic support of the theoretical frame above and shows a positive value in practice.Based on this,to promote the formation and the operation of the grass-roots party organization innovating community service supply mechanism and further promote the construction process of grass-roots service oriented party organizations,it is advisable to take the following realistic measures:optimizing the way of setting up the grass-roots party organization,building“two-way interactive”acquisition channel of community service needs,paying attention to the negotiation and balance of interests in the process of community service decision making,clearing function division and cooperation between different service providers,strengthening the legal protection of community service supply process,guaranteeing the subject pluralism and process disclosure of community service outcome evaluation.

grass-rootparty organization;governance theory;community service;supplymechanism;"fivefullworkingmethod"

D221；D267.7

A

1672-8580（2017）02-0001-15

DO l：10.11965/xbew20170201

國家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDA030）

陳朝兵，博士研究生（E-mail：chenchaobing818@163.com）