郁志榮，全永波

(浙江海洋大學經管學院，浙江舟山 316022)

中國制定《海洋基本法》可借鑒日本模式

郁志榮，全永波

(浙江海洋大學經管學院，浙江舟山 316022)

《日本海洋基本法》于2007年4月出臺，之后又制定了與其配套的《日本海洋基本計劃》。由此，日本2005年提出的“海洋立國”的戰(zhàn)略方針猶如安上了一副翅膀開始翱翔藍天。日本將《日本海洋基本法》定位在貫徹落實海洋政策的載體和平臺上，因此它并非一般意義上的實體法，也不能歸類為一部程序法，應該是規(guī)范日本海洋管理的一部組織法?！度毡竞Ｑ蠡痉ā返闹贫ń涍^了充分醞釀和討論，目的明確，結構合理，內容科學，10年來的實踐證明是切實可行的，他們的成功做法和經驗值得借鑒。

《海洋基本法》；《日本海洋基本計劃》；海洋政策大綱；海洋國土管理

所謂基本法，英語稱為basic law，是在一個國家或地區(qū)擁有較高法律效力的規(guī)范性文件。她的地位僅次于憲法，所以有人稱基本法為小憲法?！逗Ｑ蠡痉ā?，顧名思義是一個國家對本國海洋事務統籌協調的行為規(guī)范做出的基礎性規(guī)定。從其性質和地位而言，《海洋基本法》既不屬于一般意義上的實體法，也不能完全納入程序法系列，應該歸類為組織法。如果按照海洋法律體系排序，包括公約、條約在內的國際法、憲法、基本法、單項法、地方法律……其應該僅次于憲法，高于單項法排在第三位?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》問世以后，世界各國相繼推出了《海洋基本法》，盡管名稱或稱謂各有不同，但內容大致相同。其中，鄰近國家日本2007年4月20日國會通過的《日本海洋基本法》*《日本海洋基本法》(2007年4月27日法律第33號)共4章，包括正文38條以及附則2條。，值得我們認真研究和借鑒。日本從20個世紀80年代初就提出要制定《海洋基本法》，人們對《海洋基本法》的認識和理解也經歷了一個漫長的認識過程。剛開始時，眾說紛紜莫衷一是，甚至進行過激烈的討論和辯論，走過一段彎路。有人把《領海毗及連區(qū)法》作為《海洋基本法》看待，后來隨著學界和政界的深入研討，終于取得了共識。最后，把《海洋基本法》定位為貫徹落實國家海洋戰(zhàn)略和海洋政策的載體和平臺。近10年來的實踐證明，《日本海洋基本法》在貫徹落實國家海洋政策和實現海洋戰(zhàn)略目標——海洋立國方面的確起到了積極的推動作用。

一、《日本海洋基本法》出臺準備充分

在《日本海洋基本法》出臺之前，作為民間機構的“海洋政策研究財團”主動組織專家學者編寫了《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》(簡稱《建議》)，并于2005年11月18日呈送時任內閣官房長官的安倍晉三，同時公布于眾。2006年2月6日，“海洋政策研究財團”又在東京舉行了有200多人出席的以介紹《建議》為主要內容的報告會，引起了日本社會各界的強烈反響?！督ㄗh》作為民間給政府提出制定的日本海洋政策的構思和框架，分設三大部分，八個領域，三十五個小項，翻譯成中文約一萬字。此《建議》是由日本12名專家組成的“海洋與海岸帶研究委員會”在經過兩年多國內外調研、討論的基礎上撰寫而成的。原日本防衛(wèi)廳次官，時任“海洋政策研究財團”*海洋政策研究財團為日本知名的海洋戰(zhàn)略智庫，2016年4月1日“笹川和平財團”與“海洋政策研究財團”合并，兩財團正式合并后，沿用“笹川和平財團”名稱，承繼所有“海洋政策研究財團”的權力義務。會長的秋山昌廣*秋山昌廣，1964年畢業(yè)于東京大學，獲法學學士學位。他長期在日本防衛(wèi)廳工作，曾參與制定重大防衛(wèi)政策建議。秋山退休后，任日本海洋政策研究財團會長、日本立教大學教授，對于日本的國防政策，海洋政策，仍然具有重要影響。他長期與中國政府、軍隊和學術界進行了廣泛的交流和接觸。，“海洋政策研究財團”常務理事寺島纮士*寺島纮士，曾擔任海洋政策研究所所長。海洋政策研究財團常務理事，“笹川和平財團”與“海洋政策研究財團”合并后寺島纮士出任新財團的常務理事。分別為《建議》作序和撰寫后記。秋山昌廣會長在序言中指出：日本是個依賴海洋程度很高，其發(fā)展離不開海洋賜給的優(yōu)越條件和環(huán)境的國家。世界海洋格局已經發(fā)生很大變化，各國都在大幅度地調整為實施海洋管理和可持續(xù)發(fā)展的綜合性海洋政策，日本應該緊跟時代步伐抓緊時間制定海洋政策。寺島纮士常務理事在后記中，首先從《聯合國海洋法公約》誕生后國際形勢發(fā)生變化以及世界各國采取相應措施，引發(fā)國際海洋秩序巨大變動的視角，闡述了日本制定綜合性海洋政策的必要性和重要性，然后介紹了《建議》編寫組織形式、撰寫過程以及主要內容等。最后，他呼吁全社會對《建議》給予高度理解和大力支持，并立即行動起來為實現既定目標而努力奮斗。

二、《日本海洋基本法》制定建議科學合理

(一)海洋政策大綱

《建議》第一部分是海洋政策大綱的制定。它作為日本制定未來海洋政策主要框架的整體構思，可以認為是整個海洋政策建議的主干，設計好壞直接關系到海洋政策制定成敗以及出臺后能否有效推行，目前至少可以認為它是《建議》的價值所在，是一個舉足輕重的章節(jié)。專家們認為要從明確基本思路、構建推進海洋政策框架、強化課題研究機制、加強伙伴合作關系以及加大對海洋宣傳教育研究力度五個方面進行深入思考。在“明確基本思路”部分，建議在“海洋政策”開頭必須開宗明義表述清楚其基本理念以及海洋管理方針。在“構建推進海洋政策框架”部分，需要明確三個方面。首先是制定作為海洋管理基本法律制度的《海洋基本法》。其次是組建綜合推進海洋政策所需的行政機構。第三是必須建立海洋管理必不可少的海洋信息機制?！霸趶娀n題研究機制”部分，專家們列舉了“構建專屬經濟區(qū)和大陸架管理框架”“確立海洋安全保障體系”“海洋環(huán)境保護保全和恢復制度的推進”“顧及海洋生態(tài)系統的海洋資源開發(fā)推進”“加強構建統籌海岸帶管理系統力度”以及“推進防災減災”等六個有待研究的領域。

(二)《海洋基本法》的輪廓

《建議》第二部分為建立制定《海洋基本法》推進體制重點闡述了所要制定《海洋基本法》的輪廓以及應該組建何種行政機構才能使該法得以貫徹落實?！督ㄗh》編寫者認為《海洋基本法》應該由三章組成。

第一章是總則。主要表述立法目的、基本理念和社會團體、企事業(yè)單位、國民的責任和義務。基本理念著重突出三個方面：一是海洋可持續(xù)開發(fā)利用；二是引領國際海洋秩序和國際協調；三是綜合性海洋管理。

第二章是推行海洋政策的基本策略。其中包括有關海洋調查、保護、開發(fā)利用以及管理的施政方針，海洋基本計劃以及基本方略等。本章強調三點：一是科學理解和認識。制定海洋政策必須基于對影響海洋環(huán)境的自然、社會、經濟過程得出的科學理解和認識。同時，決策者必須在獲取可使海洋資源得到正確管理的科技和信息的基礎上才能作出政策決定。二是市民參與。在制定和實施海洋政策過程中，應該注意確保以市民為首的涉海人群廣泛參與機制的同時，還要確立能使市民主動積極投身于海洋管理的海洋信息公開和便于信息選擇的機制。三是基于生態(tài)系統的管理。對海洋以及海岸帶資源必須進行適當管理，要反映包括人以及人以外種群，乃至它們生活環(huán)境在內的生態(tài)系統所有構成要素間的關系。

第三章是國家推行海洋政策的組織機構。專家們認為推行以《海洋基本法》為軸心的綜合性海洋政策，需要組建承擔政策起草和實施的行政機構。同時，為有效實施綜合性海洋政策，必須排除縱向切割和過細分工的弊端，推行聯手合作和協調機制。此外，建立將有識之士的真知灼見和智慧引入政策的機制。主要有三個方面：一是組建推行海洋政策的行政機構；二是設置海洋咨詢會議；三是與地方公共團體、眾多相關者協調的商議機關等。日本海洋行政機構框圖及其說明如圖1所示。

圖1 行政機構框架圖及其說明

1.設置海洋閣僚會議

推行綜合性海洋政策需要各省廳間的密切配合，內閣設置海洋閣僚會議對其進行協調。海洋閣僚會議由承擔海洋行政事務的各省廳大臣組成，內閣總理大臣親自掌控。

2.任命海洋大臣

目前政府機構內沒有設置承擔推行綜合性海洋政策的部門，建議增設特命海洋事務大臣。海洋大臣要掌管包括海域部分在內的國土形成計劃、海運和船舶以及港灣、大范圍管轄海域巡航和救助等各種海洋行政事務。

3.設置海洋政策統籌官以及海洋政策推行室

內閣總理府設置負責海洋事務的政策統籌官，統一組織跨越涉海省廳的政策課題研究。同時，設置海洋政策推行室，在政策統籌官的指導下，負責推行海洋政策事務。

4.設置涉海省廳聯絡協調會議

為輔佐海洋閣僚會議，順利推行綜合性海洋政策，設置涉海省廳聯絡協調會。現有的海洋開發(fā)省廳聯絡會議，大陸架調查和海洋資源等省廳聯絡會議等一并置于此會議之下。

5.設置海洋咨詢會議

為積極主動將有識之士的真知灼見和智慧引入政策，設置由內閣總理大臣、海洋大臣以及有識之士組成的海洋咨詢會議。

(三)海洋國土管理與國際協調

《建議》第三部分為海洋國土管理與國際協調。本部分涉及上述海洋政策大綱所列六個研究課題以及“建立海洋管理信息機制”“推進實現綜合性海洋政策的研究教育和宣傳”等八個領域。

在構建專屬經濟區(qū)以及大陸架管理框架部分，專家們認為應該體現以下內容：構建專屬經濟區(qū)以及大陸架管理體制；制定符合海域特點的管理計劃；加強外海孤島及其周邊海域的管理。

在確立海洋安全保障體系章節(jié)里，專家們認為：日本已將專屬經濟區(qū)和大陸架納入國土計劃的對象，但該海域的安全保障體系尚未確立。正確應對管轄海域的各種威脅和犯罪行為刻不容緩。另外，解決海上運輸線的海盜襲擊和海上恐怖等威脅等問題也迫在眉睫。建議：確立海洋“國土”安全保障和推進海上運輸安全保障體系。

在推進海洋環(huán)境保護保全和恢復章節(jié)里，《建議》要求政府編制海洋政策時應該考慮以下幾個方面：構建海洋環(huán)境保護保全和恢復的環(huán)境影響評價系統，推進海洋生態(tài)系統以及生物多樣性保護，推進珊瑚礁藻場的保護保全和恢復。

在推進兼顧海洋生態(tài)系統的海洋資源開發(fā)部分，專家們提出以下建議：加強漁業(yè)合理捕撈的管理；加強世界漁業(yè)資源保護措施；促進海洋微生物和遺傳因子資源的研究開發(fā)；促進能源和金屬礦物資源開發(fā)。

在加強構建統籌海岸帶管理系統的機制章節(jié)里，專家們認為：海岸帶像一根自然的針線連接著海和陸，針對目前適用行業(yè)實體法重疊交叉的海岸帶管理，今后應該著力推進通過實施主體間的互動，統籌安排和集中解決問題，建立行業(yè)信息共享和向社會公開信息等綜合性大視野的海岸帶管理模式，同時還需要制定新的法律制度，進一步推進構建統一的海岸帶管理系統。建議：構建地方主體的海岸帶圈管理系統；構建市民參與系統；加強與內河流域圈管理的合作；建立特定封閉性海域的綜合管理體制。

在建立海洋管理海洋信息機制方面，《建議》認為：日本的海洋和海岸帶具有范圍廣和多樣性的環(huán)境特點，為制定綜合性海洋政策和實施管理，應該加強收集海洋和海岸帶信息。建議：確立海洋信息收集的國家戰(zhàn)略；強化海洋信息管理功能；構建統籌海洋調查觀測監(jiān)視系統；構建區(qū)域海洋信息網絡。

在推進實現綜合性海洋政策的研究教育宣傳一節(jié)里，專家們認為：為實現海洋可持續(xù)開發(fā)，需要所有國民自覺、積極地行動起來，關心海洋，加入海洋環(huán)境保護、保全和恢復的行列之中。同時，培養(yǎng)必要的人才。此外，還要推進海洋科技研究。建議：擴充海洋教育；推進海洋管理研究教育；推進普及宣傳；推進海洋科學技術研究。

三、日本制定《海洋基本法》的經驗值得借鑒

(一)《建議》反映了日本國民強烈的海洋意識及其對策愿望

《建議》是在“海洋政策研究財團”的支持下組織有關專家學者經過兩年多的努力編撰的，完全來自于民間自覺、自發(fā)的行為。這不是完成一項一般的科研項目，先調查研究，后歸納整理，再撰寫成文之后一交了事。而是普通國民基于其強烈的海洋意識和對國際海洋格局發(fā)生巨大變化的深刻認識，強烈要求政府認清形勢，審時度勢，緊跟時代步伐，抓緊時間制定符合國情和順應時代潮流發(fā)展的海洋政策的“請愿書”。以秋山昌廣和寺島纮士為代表的日本民間人士抱著強烈的責任感和進取心，付出巨大心血組織人員編制了上述《建議》。他們要求政府制定海洋政策的理由如下。

第一，日本要發(fā)展離不開海洋。目前50%的國民居住在沿海地區(qū)、40%的動物蛋白攝取來自水產品、99%的進出口貨物依靠海運。然而近幾年來，海洋環(huán)境惡化、資源減少、海域競相利用、海上運輸線存在潛在危害以及自然災害頻發(fā)等，使國民的生存環(huán)境和條件受到嚴重威脅，作為海洋國家的日本應該謀求從根本上解決問題的對策。

第二，被稱為“海洋憲法”的《聯合國海洋法公約》1994年生效以來，世界海洋秩序發(fā)生了翻天覆地的變化，海洋不是過去那種處于中立的緩沖地帶，海上劃界直接成為國界的時代已經到來。世界各國針對這些結構性變化，正在扎實推進海洋綜合管理的各項措施，一貫以經濟實力和科技能力稱雄于世界海洋的日本，如果墨守成規(guī)，按部就班，就有可能落后于世界范圍內推進的海洋管理進程，將永遠失去發(fā)展的機會。

日本民間對世界海洋格局變動十分敏感，他們抱怨政府對國際形勢變化反應遲鈍，認識到政府行政序列內沒有設置專司海洋事務的機構，也沒有建立海洋管理機制，久而久之日本將會吃大虧。他們抱著實現真正海洋立國的雄心大志以實際行動編寫《建議》來感動政府，敦促政府，鞭策政府盡快制定指引日本未來海洋發(fā)展的綱領——海洋政策。

本研究將構建好的植物表達載體轉入野生型擬南芥，經篩選得到抗性苗。在擬南芥抗性苗長到6 ～ 8片葉時提取DNA，并以野生型擬南芥為對照進行PCR反應。實驗結果顯示，各抗性植株皆擴增出目的條帶，表明重組載體已成功轉入擬南芥中(圖5)。

(二)《建議》內容豐富，契合實際，突出重點，反映了時代特征

首先，作為海洋政策建議，作者在撰寫前于世界范圍內進行過充分調查研究，吸取了不少各國有益的經驗。所以《建議》的整體結構比較合理，內容豐富，契合實際，重點突出，它不是一兩句空洞無物的標語式口號，而是有實質性內容的意見。從明確三個方面的海洋政策理念，制定基本法作為落實海洋政策的載體，到設立專司海洋事務的行政機構和任命海洋事務大臣等具體措施，使人深受啟發(fā)。

其次，制定未來的海洋政策不能一錘定音，而是面臨著許多前所未有的難題，必須立題研究，《建議》中列舉了“構建專屬經濟區(qū)和大陸架管理框架”等六個亟待解決的問題，考慮得十分周到，并且符合日本實際情況。另外作為建議，應該說第三部分“海洋國土管理與國際協調”對八個領域進行詳細解說也很有參考價值。提出了許多新思路，新想法，值得借鑒。譬如日本雖然將專屬經濟區(qū)和大陸架納入國土形成計劃內，但是在管理上存在一系列需要解決的問題，提請政府在制定海洋政策時務必考慮充分。對外海孤島和形成國界的孤島及其周邊海域管理的觀點應該寫進海洋政策并明確其地位。實現真正的海洋立國目標，必須由國家海洋政策支撐，制定和實施海洋政策必須動員民眾，宣傳民眾，教育民眾，以及依靠科技進步。上述觀點給日本政府制定政策者起到提醒作用。

(三)借鑒他山之石及早制定中國的海洋戰(zhàn)略和海洋政策

《建議》敦促日本政府抓緊時間制定未來海洋政策，也提醒了我們及早組織有關部門著手制定中國的海洋戰(zhàn)略和海洋政策。沒有戰(zhàn)略方針和海洋政策的指引，在國際競爭日益激烈的當今時代，發(fā)展中國海洋事業(yè)只是一句空話。我們在缺乏理論指導下的海洋管理出現過這樣那樣的問題，留下了不少后遺癥，譬如在南海、東海與鄰國劃界問題上出現于我不利的傾向。21世紀是海洋世紀，這不是一句空話，需要舉國上下團結一致，努力奮斗，才能最大限度地開發(fā)利用海洋，造福子孫后代。制定海洋政策的過程本身就是很好地深入調查研究，分析國際國內形勢和實際情況，學習和借鑒他人經驗的過程。制定和出臺海洋政策能起到統一認識，規(guī)范行為，指導實踐，辨別是非的作用，當前中國海洋事業(yè)正處于較好的發(fā)展時期，需要及時出臺符合國情，順應時代潮流的海洋戰(zhàn)略和海洋政策?！督ㄗh》是我們不可多得的“Morning Call”——叫早。

按照日本的做法，制定《海洋基本法》的目的是為了落實海洋政策。同理，中國制定《海洋基本法》首先必須明確中國的海洋政策。中國最早于2003年由國務院提出建設海洋強國的口號，10年之后，2013年黨的十八大報告中正式確認海洋強國戰(zhàn)略。中國提出要實現海洋強國的目標，與日本2005年提出的海洋立國十分相似。不過，日本提出海洋立國戰(zhàn)略目標之后，緊接著出臺了《日本海洋基本法》，以及與其相配套的《日本海洋基本計劃》等，于是原本看起來可望不可及的海洋立國戰(zhàn)略目標落地生根，一步一個腳印地向前推進。日本的成功做法和經驗，我們應該借鑒。

有人說《海洋基本法》類似一個小憲法，她的法律位階比較高，其結構和內容不同于一般的實體法和程序法。她作為海洋領域法律位階最高的規(guī)范性文件，必然不是如單項法那樣只是明確管轄對象、管轄范圍以及實施程序等，而是明確海洋管理的組織結構，目標任務，職責范圍等。也就是幫助政府貫徹落實海洋政策和實現海洋戰(zhàn)略目標，具體地講是為國家海洋管理提供了組織保障。中國改革開放30多年來，國內外形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，黨的十八大四中全會提出了全面推進依法治國的指導方針，制定《海洋基本法》適逢時機。治國理政，海洋管理離不開建章立制，迄今為止人大常委會通過的海洋法律有10多部。但是，仔細推敲還不乏有法律尚未覆蓋到的空白領域，沒有法律法規(guī)支撐，海洋管理沒有依據，后果可想而知。即使在已經出臺的海洋法律中，為數不少的法律長期無人過問，沒有科學評價，沒有及時修訂成為擺飾。在海洋管理實踐中出現了這樣那樣的問題，無人過問，即使出現嚴重問題甚至錯誤也無人承擔責任。南海仲裁案持續(xù)長達3年6個月，這是一場法律、政治、軍事、經濟縱橫交錯的綜合性國際較量，情況錯綜復雜，形勢瞬息萬變。對此，我們竟然沒有統一組織，統一指揮，統一部署進行應對。任其自然，零打碎敲，毫無章法，被動挨打是不可避免的。更令人遺憾的是，事后也沒有總結評價，吸取經驗教訓，發(fā)現問題找出缺點及時加以改進，以防錯誤重犯，再度吃虧。2015年10月以來，美國軍艦四度故意入侵中國南海島礁12海里領海，沒有一個部門出來承擔責任，也沒有人想辦法阻止美軍繼續(xù)入侵。中國海洋維權執(zhí)法體制改革，從2013年3月中編辦宣布改革方案以來已經過去將近4年。十九大召開在即，之后新一輪的海洋管理機構改革方案必將出臺，但是4年前的改革方案至今沒有落實到位。對這種尷尬的局面也沒有人過問或加以糾正。長此以往，中國海洋維權執(zhí)法效率和質量必將受到嚴重影響。眾所周知，中國海洋維權執(zhí)法存在戰(zhàn)略方針不明、管轄海域不清、法律依據不全、體制機制不順、人員裝備不適以及理論基礎不牢等六個瓶頸問題，嚴重影響海洋維權和海洋管理效率的提高和健康發(fā)展。但是，長期沒有人過問已經成為海洋管理的“爛尾樓”，它像人一樣久病不治，將會逐漸變形，變態(tài)，變弱?！逗Ｑ蠡痉ā肥菫樨瀼芈鋵嵑Ｑ笳吆蛯崿F海洋戰(zhàn)略目標，規(guī)范中國海洋管理行為的組織保障，其問世可以改變目前粗放型、不入流的海洋管理模式和現狀。有鑒于此，中國制定《海洋基本法》已經迫在眉睫。

China’s enactment of theBasicLawoftheSeacould learn from the Japanese model

YU Zhi-rong，QUAN Yong-bo

(School of Economics，Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China)

Japan enacted theBasicLawoftheSeaofJapanon April 2007 and later enacted theLawoftheBasicPlanoftheSeato support it. To this end, the “Ocean State” strategy which was made in 2005 began to soar to the skies with this pair of wings. TheBasicLawoftheSeawas designed by Japan to be a carrier as well as a platform in implementing the ocean policy, therefore, it is in its nature an organization law regulating the ocean management instead of a substantial law in the ordinary sense or a procedural law. The formulation of theBasicLawoftheSeaofJapanhad been through a process of thorough deliberation and discussion. This law is considered to be one with a clear purpose, reasonable structure and scientific contents and it has proven to be feasible during the past ten years. Therefore, the successful practice and experience is worthy of our reference.

theBasicLawoftheSea；theLawoftheBasicPlanoftheSea；outline of maritime policy；management of marine land

2017-03-05

郁志榮(1952-)，男，上海浦東人，浙江海洋大學經管學院客座教授，中國太平洋學會副秘書長，中國海洋發(fā)展研究會研究員，原中國海監(jiān)東海總隊副總隊長，E-mail：yuzhirongdhzd@163.com；全永波(1971-)，男，浙江舟山人，浙江海洋大學經管學院教授，E-mail：609049958@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2017)01-0071-06

郁志榮,全永波.中國制定《海洋基本法》可借鑒日本模式[J]．中國海商法研究，2017,28(1):71-76