聶洪輝

土地所有權(quán)與土地規(guī)劃孰輕孰重?
——以土地確權(quán)堅持權(quán)責(zé)對稱原則為例

聶洪輝

(上饒師范學(xué)院 政治與法律學(xué)院,江西 上饒334001)

對土地的所有制度、收益分配和土地改革等問題,溫鐵軍、秦暉、賀雪峰、周其仁和華生等學(xué)者進(jìn)行了激烈的爭論。各方爭論既有共同點,也有分歧。二者的共同點都是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,提高土地使用效率,保障農(nóng)民的土地收益權(quán)等,分歧在于維護(hù)土地權(quán)益的方式方法,以及公共利益與農(nóng)民個人利益如何兼顧。不過,學(xué)者四次論戰(zhàn)大多停留在理論層面,富于想象色彩,缺乏實踐經(jīng)驗支撐。通過土地確權(quán)的實踐調(diào)查與分析,回應(yīng)了學(xué)者的爭論,認(rèn)為華生強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃的觀點更具合理性。也就是說,不管是土地私有還是公有,土地收益分配還是土地改革,都必須服從于土地規(guī)劃。土地具有社會功能,擁有土地要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任,規(guī)范與土地權(quán)利相一致的責(zé)任才是土地確權(quán)后實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的重要前提。

土地問題;論戰(zhàn);土地確權(quán);公共利益

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上,我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”“保障國家糧食安全的根本在耕地,耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”[1]。作為命根子的耕地不斷減少,土地如何開發(fā)存在諸多爭議。2009年到2015年期間,賀雪峰、周其仁和華生、溫鐵軍與秦暉等人對土地所有制和土地收益分配等進(jìn)行了辯論。這幾次的辯論卷入眾多知名學(xué)者,論戰(zhàn)具體涉及城市化、農(nóng)地入市、小產(chǎn)權(quán)房諸問題。如何認(rèn)識這幾次論戰(zhàn),論戰(zhàn)的實質(zhì)是什么?基本沒有學(xué)者將這幾次理論論戰(zhàn)結(jié)合實踐經(jīng)驗進(jìn)行分析。學(xué)者們的爭論多從理論層面上討論問題,還缺乏經(jīng)驗的檢驗與支持。針對學(xué)者們的論戰(zhàn),本文以土地確權(quán)后農(nóng)民濫占耕地建房為例,試圖回答以下兩個問題,即土地私有是否可以提高土地效率和更有效地保護(hù)土地?農(nóng)民擁有土地是否有任意開發(fā)權(quán)和獨享開發(fā)利益?本文目的在于深化對農(nóng)村土地問題的認(rèn)識,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地權(quán)利與土地義務(wù)的均衡性,為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供土地制度方面的思路。

一、學(xué)者對土地問題的四次論戰(zhàn)

在土地所有權(quán)方面,秦暉與溫鐵軍進(jìn)行了激烈的爭論。溫鐵軍一直主張農(nóng)村土地集體所有,并以印度為例說明中國農(nóng)村土地私有將影響社會的穩(wěn)定[2]。秦暉傾向土地私有,認(rèn)為土地所有制并不是影響傳統(tǒng)中國社會穩(wěn)定的因素,對農(nóng)民的盤剝才是社會不穩(wěn)定的根源[3]。不過,后來他的觀點有所改變,不主張土地私有化是地權(quán)改革的方向,主張保障農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利,同時反對完全由市場調(diào)配或買賣土地,應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公共利益的干預(yù)權(quán),否則會造成土地細(xì)碎化,并認(rèn)為“土地私有化”和“土地福利化”問題并不相關(guān)[4]。

在土地漲價歸公還是歸私上也存在爭論。賀雪峰與周其仁的辯論集中在三個方面:一是土地增值歸政府還是歸農(nóng)民,二是農(nóng)地是否應(yīng)該入市,三是農(nóng)民是否應(yīng)該享有更多的土地權(quán)利。周其仁認(rèn)為增值收益要歸農(nóng)民所有,農(nóng)地也應(yīng)該入市,保證農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。賀雪峰的觀點與周其仁觀點相反,主張土地集體所有,征地收益歸全民共享,農(nóng)戶土地權(quán)利越大,集體行動越難[5]。不過,秦暉認(rèn)為,“土地漲價歸公”邏輯前提就是錯的。因為在市場形成的價格中,與某一商品或要素的供應(yīng)者“無關(guān)”的因素非常多,但那些要素漲價收益并不需要歸公[6]。

土地制度改革方面,周其仁與華生也展開了激烈的辯論。后來這場筆仗也有其他學(xué)者卷入,他們不但以學(xué)術(shù)論文或著作的形式證明自己的觀點,而且還在網(wǎng)上發(fā)文相互攻訐。后來天則經(jīng)濟(jì)研究所的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者也卷入此場論戰(zhàn),引起各方關(guān)注。周其仁等經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張土地私有,農(nóng)民可以對土地自由開發(fā)與轉(zhuǎn)讓,小產(chǎn)權(quán)合法化。華生基本回避了土地所有權(quán)問題,特別強(qiáng)調(diào)了土地的政府規(guī)劃權(quán)。他們的辯論涉及了土地制度改革的原則和路徑問題,以及推進(jìn)我國城市化的思考[7]。他們爭論的小產(chǎn)權(quán)房問題實質(zhì)是土地收益的分配問題。但此次爭論又引申出了另一個問題,土地所有權(quán)重要還是土地規(guī)劃重要?非常奇怪的是,周其仁在論戰(zhàn)時回避了華生的土地規(guī)劃問題,轉(zhuǎn)向了農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房的合法化和土地收益的分配問題,其他學(xué)者在論戰(zhàn)時也沒涉及到這個問題。

學(xué)者對土地確權(quán)也存在不同看法,這個問題實際上和前面的問題也是相關(guān)聯(lián)的。對于土地確權(quán),大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件,可以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。于建嶸對土地確權(quán)予以了高度評價,認(rèn)為有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,有利于實現(xiàn)耕地保護(hù)和用途管制,還提出土地確權(quán)的路線與方案[8]。但是,賀雪峰持相反觀點。他認(rèn)為,土地確權(quán)將導(dǎo)致“反公地悲劇”[9]。陶然也認(rèn)為,土地確權(quán)方式成本過高,收益卻有限,而且還可能激化矛盾,增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的成本[10]。實際上,這些爭論背后是各有各的前提,土地確權(quán)確實是土地流轉(zhuǎn)的前提,如果權(quán)利不明確,流轉(zhuǎn)就失去依托,農(nóng)民的權(quán)利得不到保障。但是,土地確權(quán)后,土地流轉(zhuǎn)不必然就會順暢,一定是有前提的。因為考慮到家庭承包土地面積小,土地收入占家庭收入比重小,很多農(nóng)民通過占有土地以期待土地升值,特別是對城市化提升土地價值的預(yù)期越高,越不會流轉(zhuǎn)土地。所以,有學(xué)者就提出,要與社會保障制度相配套,建立多樣化的農(nóng)地退出機(jī)制,改革農(nóng)地補貼制度等,還可以通過“土地確權(quán)確利不確地”,不將具體的地塊分到農(nóng)戶[11],這樣可以限制農(nóng)民占有土地預(yù)期升值而不流轉(zhuǎn)土地的做法。

二、學(xué)者論戰(zhàn)的實質(zhì)與需要澄清的問題

學(xué)者們的爭論引起社會各界廣泛關(guān)注,加深了人們對農(nóng)地入市、農(nóng)民土地權(quán)益的認(rèn)識。爭論的共同點是,學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,尋找提高土地效率的途徑,維護(hù)社會穩(wěn)定。學(xué)者們的分歧在于,現(xiàn)有土地制度是否有利于保障農(nóng)民權(quán)益,特別是在維護(hù)土地權(quán)益方式方面存在關(guān)鍵分歧。

新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁主張土地私有,不強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃,土地漲價歸公。天則經(jīng)濟(jì)研究所的新制度主義學(xué)派的學(xué)者也支持周其仁的觀點。自由學(xué)派的秦暉主張土地漲價歸私。新鄉(xiāng)土建設(shè)學(xué)派的溫鐵軍認(rèn)為小農(nóng)長期存在,所以穩(wěn)定土地承包制是社會穩(wěn)定的保證。華中鄉(xiāng)土派賀雪峰等也主張土地集體所有,土地漲價歸公以維護(hù)社會公平,但他們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理更重要,為農(nóng)村提供公共服務(wù),加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)才是當(dāng)務(wù)之急。就土地收益分配問題來說,賀雪峰注重土地分配的公平性,要全社會分享土地增值收益;周其仁強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自主產(chǎn)權(quán)和獨享收益;秦暉認(rèn)為用一般商品漲價歸私類比土地漲價也要歸私,不過,他忽視了城市中商品漲價也會以稅收形式歸公。

學(xué)者們的爭論也留下了有待進(jìn)一步探討的問題。比如,土地所有制與土地規(guī)劃相矛盾嗎?學(xué)者們的爭論大多停留在理論層面,沒有經(jīng)驗支持。即使有的學(xué)者援引實踐經(jīng)驗也存在不少疑問,比如,賀雪峰引用的重慶土地實踐,溫鐵軍借鑒越南的經(jīng)驗等。本文用土地確權(quán)過程中農(nóng)民亂占耕地建房的經(jīng)驗事實來回應(yīng)學(xué)者們的爭論,為這幾次爭論提供一個基本結(jié)論。

從土地確權(quán)角度去回應(yīng)學(xué)者的爭論,主要是因為土地確權(quán)中的權(quán)利比較接近土地私有化中的權(quán)利,而且,于建嶸和賀雪峰等學(xué)者對土地確權(quán)也存在爭論。本文的調(diào)查案例可以給予比較好的回答,用土地確權(quán)后的事實來檢視他們的爭論,并可以給出一個明確的答案。

當(dāng)然,對于土地所有制問題的爭論,似乎意義不大,在理論和實踐上都存在難以解決的問題。首先,土地私有在意識形態(tài)上具有不可能性,社會主義國家不可能允許土地私有,因此,土地私有只能停留在理論層面上的爭論,顯得沒有實際操作價值。其次,在實踐層面上也難以操作,比如,到底從哪個時點開始確立土地的所有者?是土改前還是土改后,如果是土改前的所有者主張權(quán)利怎么辦,意見如何統(tǒng)一?是農(nóng)村人還是全國人民都享有分配土地的權(quán)利?以前從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去的人有無土地權(quán)利?長期生活于城市,戶籍還在農(nóng)村的大學(xué)生群體和市民群體的土地權(quán)利如何確定?土地集體所有制以及與此相關(guān)的意識形態(tài)的改變將會對農(nóng)民日常生活世界產(chǎn)生震撼性影響,激化土地改革后分田分地分產(chǎn)的農(nóng)村矛盾。實際上,改革開放后,很多地方就已經(jīng)出現(xiàn)地主后代希望收回革命時期被沒收并分給貧農(nóng)的房產(chǎn)和田地的現(xiàn)象。因此,保持現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有也許不是最好的選擇,但是應(yīng)該是比較現(xiàn)實的選擇。在目前的制度下,中央提出的土地確權(quán)、穩(wěn)定承包期、土地流轉(zhuǎn)政策是一種比較理性的選擇。中央的制度可以從長期考慮,慢慢實現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn),形成家庭農(nóng)場,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,最后實現(xiàn)土地權(quán)利明確的產(chǎn)權(quán),在現(xiàn)實上可行。只有在此基礎(chǔ)上討論農(nóng)村土地改革的方向,才能提出比較可行的方案。

三、本文案例:土地確權(quán)導(dǎo)致的濫占耕地建房現(xiàn)象

2017年春節(jié)期間,筆者對中部某省土地確權(quán)情況進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)近年來隨著新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)建房,農(nóng)村占耕地建房有愈演愈烈之勢,由建平房變?yōu)榻ㄇ昂笥写笤旱臉欠?所占面積越來越大。其中,既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展后改善住房條件的合理訴求因素,也有期望獲得拆遷補償?shù)睦骝?qū)動因素,還與土地確權(quán)后新生代農(nóng)民工認(rèn)為可以自由支配自己承包地的錯誤認(rèn)知有關(guān)。特別是土地確權(quán)加劇了農(nóng)村濫占耕地建房的勢頭?，F(xiàn)在農(nóng)村濫占耕地建房已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果,加大了土地確權(quán)的難度,影響了土地規(guī)?；r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,增加了土地復(fù)墾難度,浪費了寶貴的土地資源。更為重要的是,建房的農(nóng)民仍拿著所占耕地的種田補貼,浪費了國家支農(nóng)資金。農(nóng)民在承包地上一棟樓房,村莊內(nèi)一幢平房的“二套房”現(xiàn)象比較普遍,這與土地“三權(quán)分置”和土地確權(quán)的政策目標(biāo)背道而馳。本文調(diào)查地點雖然是某一個省,但類似情況在浙江和安徽等地也存在,具有一定的代表性。本文數(shù)據(jù)無特別說明都來自作者的調(diào)查。

(一)農(nóng)村濫占耕地建房的現(xiàn)狀

通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),該省的農(nóng)村農(nóng)民住房條件不斷得到改善,由原來的磚瓦房變成了樓房,但大多是以犧牲耕地為代價。土地確權(quán)后,農(nóng)村濫占耕地主要有三種類型,由于占地建房類型不一樣,導(dǎo)致的后果也不同。

第一,村莊向外蠶食耕地建房。在國家延長和穩(wěn)定土地承包期后,就出現(xiàn)了村民在靠近村莊旁邊的承包地上建房的現(xiàn)象,由此引起的村莊舊房閑置和空心村問題也引起廣泛關(guān)注。而土地確權(quán)后濫占地建房現(xiàn)象有增無減,有的村莊基本處于失控狀態(tài)。據(jù)筆者對某村干部的訪談,近幾年,在他們村這種占地建房方式占去全村耕地的近八分之一,人均耕地激劇減少,由5年前的人均約1.2畝變?yōu)楝F(xiàn)在的約0.8分。在村莊旁有承包地的村民“順理成章”地占地建房,村莊旁邊沒有承包地的則通過“以遠(yuǎn)換近”方式建房。土地確權(quán)后,還出現(xiàn)了村民私下購買他人承包地建房的情況。一方面是村莊內(nèi)舊房閑置導(dǎo)致村莊空心化,另一方面是耕地因建房不斷被蠶食而減少。在筆者調(diào)查的3個縣(縣級市)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,每個村都存在村莊向外蠶食耕地建房現(xiàn)象。由于調(diào)查選點具有一定的代表性,因此,這種現(xiàn)象在該省所有村莊都不同程度的存在。

第二,大片農(nóng)田中間圈地建房。有村民覺得靠近村莊建房面積無法擴(kuò)大,就在承包地中選一塊面積最大的建房,而這樣的承包地卻常常在大片農(nóng)田中間。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),有的農(nóng)民將自己承包的2畝多地圈起來,做成四周有圍墻,前后左右都是院子,中間是房子的豪華住宅。圈地最少的前面也有個大院,占地在1畝以上。某地級市的區(qū)以挖機(jī)聞名,在這個區(qū)的村民普遍富裕,農(nóng)業(yè)是副業(yè)甚至收入完全非農(nóng)化,很多農(nóng)民占用耕地建房都是按別墅標(biāo)準(zhǔn),房子豪華,占地面積大,形成在城里有商品房,村莊內(nèi)還有廢棄的老房和承包地上有別墅的三套房現(xiàn)象。在這個市轄區(qū),富裕的村民相互攀比,原來成片的耕地被分割成基本不相連的田地。這種選最大承包地建房的最大危害在于,對農(nóng)田水利設(shè)施造成了極大的破壞,溝渠的阻塞給周邊的農(nóng)田耕種帶來困難,生活污水和生活垃圾嚴(yán)重污染了周邊的農(nóng)田,導(dǎo)致“建房一幢,損害一片”。

第三,鄉(xiāng)村道路旁圍地建房。很多村民選擇鄉(xiāng)村道路旁邊的承包地上建房,雖然遠(yuǎn)離村莊,但比在農(nóng)田中間圈地建房進(jìn)出要方便。新農(nóng)村建設(shè)后,鄉(xiāng)村道路的改善也為沿鄉(xiāng)村道路建房提供了便利。因此,農(nóng)民借土地確權(quán)之機(jī),開始在道路兩旁建房。由建一兩棟樓房發(fā)展到一排樓房,常常是沿道路一字排開,形成了“村外村”現(xiàn)象。筆者調(diào)查的一些村莊,每戶最少的占耕地120平方米,最多的近200平方米,占耕地最少的村莊大約是3畝,最多的村莊則近10畝。這不僅破壞了農(nóng)田的整體性,而且也污染和浪費了農(nóng)田。

當(dāng)然,有些村莊濫占耕地建房同時存在以上兩個問題或三個問題,這樣占用耕地的面積更大,導(dǎo)致的問題更嚴(yán)重。

(二)濫占耕地建房的深層動因

土地確權(quán)的主要目的是理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,構(gòu)建完整的農(nóng)村資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)益體系,盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素。土地確權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?。政策初衷是希望承包地小的農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),釋放土地資本功能。但由于種地收入低,流轉(zhuǎn)收益占家庭收入比例小,土地確權(quán)后,農(nóng)民反而占據(jù)著對家庭收入可有可無的土地,并不愿意流轉(zhuǎn)。因此,土地確權(quán)產(chǎn)生了很多意外后果,其中濫占耕地建房就是其中之一。在土地確權(quán)以前,農(nóng)民建房面臨以下困難:一是村集體無機(jī)動用地,沒有辦法安排宅基地;二是“空心村”改造困難重重,衛(wèi)生環(huán)境差,拆舊建新協(xié)調(diào)成本高昂等。在土地確權(quán)后,建房現(xiàn)實困難加上人們的錯誤認(rèn)知、基層干部不正確的做法共同推動農(nóng)民濫占耕地建房。

第一,土地確權(quán)是個人所有的錯誤認(rèn)知導(dǎo)致人情批地,助長了濫占耕地建房。土地確權(quán)與延長土地承包期不一樣,農(nóng)民對土地的支配權(quán)更大,可以自由流轉(zhuǎn)和抵押等,于是,村民和有些基層干部就產(chǎn)生了一些錯誤認(rèn)知,認(rèn)為土地確權(quán)就是個人所有,農(nóng)民可以自由支配承包的耕地了。在改善住房的訴求下,很多農(nóng)民就在自己的承包地上建房,而忽視了土地的社會功能和社會屬性。為了在耕地上建房,很多農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村疏通各種關(guān)系獲得審批許可。對土地確權(quán),媒體的宣傳強(qiáng)調(diào)土地確權(quán)后農(nóng)民權(quán)利的擴(kuò)大,沒有確定土地的相關(guān)責(zé)任,有些工作人員對土地確權(quán)政策了解也不詳細(xì)。在人情壓力和錯誤認(rèn)知下,工作人員大多會給予審批通過。實際上,這不但助長了破壞耕地的行為,還助長了不正之風(fēng)。

第二,土地確權(quán)后村集體沒有再調(diào)整承包地的壓力導(dǎo)致謀利批地,縱容了濫占耕地建房。土地確權(quán)前,村干部會控制村民占地建房的審批,以減小承包期滿后再調(diào)整的壓力。土地確權(quán)后,雖然承包期不變,但土地權(quán)利擴(kuò)大且非常明確,因此,大多數(shù)村集體決定以后不再調(diào)整承包地。這樣,一方面定期調(diào)整承包地的壓力沒有了,另一方面村民要占耕地建房,于是,有些地方村干部和基層干部就因勢利導(dǎo)借農(nóng)民建房審批的機(jī)會謀取部門利益。一般而言,農(nóng)村建房用地審批權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村二級干部手中,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)村審批通過,縣級土地主管和建設(shè)部門一般都會同意。筆者調(diào)查的某縣級市就有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在謀利批地問題。只要農(nóng)民建房,不管是在村莊邊、道路旁還是大片農(nóng)田中間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一律同意審批,每棟樓房要收500元1平方米的審批費。在實際操作中,不管每棟房屋占地面積多大都收取5萬元,其中村委會分得2萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分得3萬元。結(jié)果,在短短的一二年時間這個縣級市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)就都出現(xiàn)了大規(guī)模濫占耕地建房問題,破壞耕地異常嚴(yán)重。當(dāng)然,這個土政策在2017年1月調(diào)查時已經(jīng)被叫停。

第三,土地確權(quán)后想永久占有耕地導(dǎo)致私占耕地,姑息了占耕地建房。土地確權(quán)后,很多人有了永久占有土地的沖動。首先,進(jìn)城工作和生活的人通過回村占耕地建房以期永久占有土地。許多外出務(wù)工和經(jīng)商的農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后難以收回,加上他們不靠或不主要靠種地生活,于是就干脆在耕地上建房,先占到了再說。其次,有的城市居民為了永久占有家庭成員或父母的承包地,也想方設(shè)法占耕地建房。更嚴(yán)重者,個別領(lǐng)導(dǎo)干部也在自己老家家庭成員的承包地私占耕地建別墅。從新聞報道看,有的地方涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部級別還較高。最后,長期生活在村莊中的農(nóng)民,有的既不能通過繳費,也無法通過人情方式去獲得建房審批許可,就會采取私自在承包地上建房的方式達(dá)到永久占有土地的目的。最先是比較專橫的村民帶頭,然后是群起效仿,因為涉及人數(shù)多,離市鎮(zhèn)遠(yuǎn),執(zhí)法有一定難度,因此,有些地方農(nóng)民在自己承包地建房基本處于失控狀態(tài)。濫占耕地建房現(xiàn)象較普遍,最后只能一罰了之或不批不罰久拖不決,“無人管,管不了”狀況并存。

(三)本文案例對學(xué)者圍繞土地論戰(zhàn)的啟示

本文案例說明,規(guī)劃對于保護(hù)土地特別重要,無疑,華生關(guān)于土地規(guī)劃的觀點是正確的。土地規(guī)劃與土地所有制無關(guān),沒有做好規(guī)劃,土地私有也會損害土地,土地亂象將不可遏制。土地確權(quán)和三權(quán)分置已經(jīng)最大化農(nóng)民的土地權(quán)利了,雖然與土地私有有本質(zhì)區(qū)別,但在市場抵押、流轉(zhuǎn)等自由度上非常接近土地私有,因此,基本可以回答學(xué)者對土地所有制的爭論。顯然,土地確權(quán)后,占地建房,拋荒土地都說明私有制也不利于保護(hù)土地。即使是土地公有,如果沒有相應(yīng)的退出機(jī)制和規(guī)定相應(yīng)的義務(wù),建立在小塊土地之上的土地確權(quán)也不會提高土地使用效率和有助于保護(hù)土地。因為在工業(yè)社會中,種地成了副業(yè),農(nóng)民不會也沒有自我激勵去保護(hù)土地,甚至還會濫用土地。如果不進(jìn)行土地規(guī)劃和用途管制,農(nóng)民隨意支配土地還可能會侵害他人的土地權(quán)利,并損害公共利益。

實際上,土地對農(nóng)民的意義隨社會發(fā)展已發(fā)生了極大的變化。農(nóng)民群體正更新?lián)Q代,70后是村莊中的支柱,80后和90后新生代農(nóng)民工對農(nóng)村的決策也正在產(chǎn)生重要影響,這雙重變化使得土地在農(nóng)村居民眼中的神圣意義在消失,土地成了資本。在農(nóng)業(yè)社會,農(nóng)民完全依賴土地生存,于是產(chǎn)生了與土地有關(guān)的一系列信仰和儀式,如土地神、土地廟、祭祀儀式、鄉(xiāng)土情節(jié)等。因為離開土地?zé)o法生存,所以將土地比喻成命根子。從生存意義上來說,農(nóng)民對土地的情感十分深厚。而到工業(yè)社會,農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè),農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重減少,農(nóng)業(yè)成了副業(yè),土地對農(nóng)民的意義下降,神圣意義消失,資本意義在上升。這就可以解釋本文案例中農(nóng)民為什么會毀壞土地了。為了防止農(nóng)民不顧及他人利益和公共利益毀地行為,最大化土地收益,政府制定土地規(guī)劃和進(jìn)行用途管制十分必要。

土地三權(quán)分置和土地確權(quán)已經(jīng)充分激活了土地資源,給了農(nóng)民充分的自主權(quán),超越了單純的土地公有與私有的爭論,激發(fā)了土地資本的活力。從本文可以看出,農(nóng)民對土地的使用和支配一定要服從規(guī)劃和用途管制,小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)地入市也必須服從規(guī)劃。其主要原因是,土地不同于其他生產(chǎn)要素,它具有保證人們生存的底線功能,承載著文化傳統(tǒng),發(fā)揮著生態(tài)功能。因此,對其規(guī)劃和用途管制要從國家和民族利益來考慮。土地和其他生產(chǎn)要素相同之處在于,充分保證所有者的利益,盡可能地發(fā)揮其最大功效。在工業(yè)社會,對不依賴于土地生存的農(nóng)民而言,可以讓農(nóng)民有償退出土地并進(jìn)入城市,不能囿于擁有一小塊土地的小農(nóng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體的思維,要讓土地真正發(fā)揮其資本功能,為社會作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

最近出臺的《全國土地整治規(guī)劃(2016－2020年)》支撐了華生的觀點。而《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等文件以土地確權(quán)和三權(quán)分置形式給農(nóng)民更多更明確的土地權(quán)利,剛好又可以從實踐上檢驗以上爭論。

四、結(jié)論:規(guī)劃優(yōu)于土地權(quán)益分配和土地所有制

通過本文案例的分析,這幾次論戰(zhàn)最后證明了華生的土地規(guī)劃主張具有十分重要的價值。至于土地收益分配問題,可以通過稅收等方式實現(xiàn)公私分配比例,但也必須在規(guī)劃之內(nèi)開發(fā)土地。不管是土地公有還是私有,都必須強(qiáng)調(diào)服從土地規(guī)劃,否則,都不利于保護(hù)土地,也不會利于社會穩(wěn)定。土地具有社會功能,擁有土地要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任,規(guī)范與土地權(quán)利相一致的責(zé)任才是土地確權(quán)后實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的重要前提。土地制度改革也不在于土地私有化,不符合土地規(guī)劃的土地開發(fā)不能合法化,即小產(chǎn)權(quán)房不能合法化。當(dāng)然,這個問題的處理十分復(fù)雜,涉及到歷史問題和規(guī)劃滯后問題等,具體解決辦法已經(jīng)超過本文討論范疇。土地改革方向應(yīng)該是在現(xiàn)在土地國有或集體所有基礎(chǔ)上完善土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán),簡單私有化不能解決問題,也無法提高土地使用效率,特別是在農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民副業(yè)的工業(yè)化階段,甚至反而對土地有破壞作用。因此,當(dāng)前最緊迫的是做好土地規(guī)劃工作。就本文案例來說,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的具體體現(xiàn)就是要土地權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一,權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。對于目前土地確權(quán)導(dǎo)致濫占耕地建房的問題,以下兩方面工作必須做好。

(一)土地確權(quán)也要確責(zé)[12]

2013年中央1號文件提出用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記。土地確權(quán)是對土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利的確定,是從國家層面上確認(rèn)農(nóng)民法律意義上的土地權(quán)益。土地確權(quán)可以有效保障農(nóng)民土地權(quán)益,還可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場抵押貸款增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。這對于農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù),強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,農(nóng)村社區(qū)管理創(chuàng)新和農(nóng)村社會穩(wěn)定,科學(xué)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策的制定,合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長壯大具有十分重要的意義。總而言之,土地確權(quán)的意義怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。不過,權(quán)利與義務(wù)是事物的一體兩面,沒有無權(quán)利的義務(wù),也沒有無義務(wù)的權(quán)利。在確定土地權(quán)益的同時,土地確權(quán)也包涵了相關(guān)的義務(wù)。否則,土地確權(quán)的效果會大打折扣,也不利于農(nóng)業(yè)壯大、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕。與確權(quán)相連的基本義務(wù)有三個,保護(hù)耕地之責(zé),服從土地規(guī)劃和用途管制之責(zé),維護(hù)農(nóng)村公共利益之責(zé)。

土地確權(quán)包涵保護(hù)耕地之責(zé)。在農(nóng)業(yè)社會,農(nóng)民主要依靠土地生存,對土地的感情非常深厚,比喻為命根子,賦予了土地神圣意義,并產(chǎn)生了土地神宗教信仰,并有一系列的禁忌、儀式來保護(hù)和珍惜土地。土地與當(dāng)?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活緊密相連,人們不會隨意破壞耕地和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn),人們收入日益非農(nóng)化,土地收入相對下降,土地越來越被農(nóng)民看作是一種資本,其神圣意義不斷弱化。土地被拋荒,掠奪式利用土地,忽視土地生態(tài)保護(hù)功能等,導(dǎo)致水土流失,土地貧瘠化的現(xiàn)象層出不窮。毋庸諱言,農(nóng)民在征地時挺身而出保護(hù)的不是土地,而是利益。因此,土地確權(quán)時,一定要明確保護(hù)耕地的義務(wù)。一是不能隨意拋荒土地的義務(wù)。有些農(nóng)民在外打工或經(jīng)商不把土地流轉(zhuǎn)或交回集體,直接將土地拋荒。有的怕流轉(zhuǎn)出去后難以收回,也寧愿將土地拋荒。土地拋荒不但阻礙土地發(fā)揮社會財富的功能,而且長時間的拋荒還會使土地喪失肥力,破壞耕作系統(tǒng)和灌溉系統(tǒng),增加復(fù)墾的難度。另外,拋荒的土地容易滋生病蟲害,影響周邊良田的耕作。其他農(nóng)田施藥時成了害蟲的避難所,降低了周邊農(nóng)田的施藥效果,嚴(yán)重?fù)p害了其他耕作者的利益。所以,對拋荒土地的農(nóng)民,集體有權(quán)收回土地和強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。二是保持土地地力的義務(wù)。土地確權(quán)內(nèi)在地應(yīng)該包括合理利用土地,保持土地地力的義務(wù)。為了從土地上獲得更多收益,農(nóng)民常常會濫施化肥,掠奪式利用土地現(xiàn)象較多。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營后,流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者更是如此。農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)出去以后,也有義務(wù)監(jiān)督土地的使用情況,在流轉(zhuǎn)合同上要有所體現(xiàn),不能聽之任之。三是保護(hù)生態(tài)的義務(wù)。土地是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的有機(jī)組成部分,土地確權(quán)并不意味著農(nóng)民可以隨意開發(fā)和開墾土地。同時,種植的作物也要與當(dāng)?shù)丨h(huán)境相適宜,不能耕種損害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的作物,以免破壞生態(tài)環(huán)境。對化肥與農(nóng)藥的使用必須以不危害當(dāng)?shù)刂参锖陀幸胬ハx,不污染當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為宜。

土地確權(quán)有服從土地規(guī)劃和用途管制之責(zé)。土地確權(quán)不是私有化,也不意味著確權(quán)后可以任意改變土地用途。即使在土地私有化的國家,土地利用也需要服從規(guī)劃和用途管制。很多農(nóng)民認(rèn)為,土地承包期延長特別是確權(quán),就等于是自己的土地,自己想用來做什么就做什么?，F(xiàn)在農(nóng)村亂占耕地建房的現(xiàn)象比較普遍。在農(nóng)田中占地建房,不但污染周邊農(nóng)田,破壞了耕作系統(tǒng),而且浪費了寶貴的土地資源,增加了我國糧食危機(jī)。還有的農(nóng)民在基本農(nóng)田上亂搭亂建養(yǎng)豬廠、養(yǎng)雞廠,建圍墻搞特種種養(yǎng),不服從土地規(guī)劃,也不服從土地用途管制,造成違建一塊(田),破壞一片,污染一片,損害周邊土地承包者的權(quán)益,極大地?fù)p害了集體利益和社會福利。因此,土地確權(quán)后土地承包者有義務(wù)服從土地規(guī)劃,不能亂占耕地建房,也有義務(wù)服從土地用途管制,不能糟?；巨r(nóng)田。

土地確權(quán)有維護(hù)農(nóng)村公共利益之責(zé)。農(nóng)業(yè)稅時期,農(nóng)民有義務(wù)基本無權(quán)利,所有公益費用都通過“三提五統(tǒng)”等自籌方式解決。農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)業(yè)補貼、新農(nóng)村建設(shè)、新農(nóng)合和新農(nóng)保等政策的實施,標(biāo)志著農(nóng)村進(jìn)入福利時代。農(nóng)民似乎只有權(quán)利沒有義務(wù)。農(nóng)村福利時代的到來,不但使農(nóng)民免除了所有負(fù)擔(dān),還使農(nóng)民享受了諸多補貼。農(nóng)業(yè)稅時期,農(nóng)民要自己承擔(dān)農(nóng)村教育、道路和水利設(shè)施等公共物品。現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)和秀美鄉(xiāng)村建設(shè)等,農(nóng)民基本不用承擔(dān)費用,顯得只有權(quán)利沒有義務(wù)。確切地說,在很多農(nóng)村居民的意識中已經(jīng)沒有義務(wù)了,認(rèn)為農(nóng)村公共物品和公共事務(wù)都由國家負(fù)擔(dān)。實際上,居住在農(nóng)村的居民和農(nóng)村有承包地的外出農(nóng)民仍有兩個基本義務(wù)。一是承擔(dān)“一事一議”決定的公共物品費用。農(nóng)村仍有很多與土地相關(guān)的公共設(shè)施需要由村莊提供,比如,山塘水庫的建設(shè),灌溉系統(tǒng)的修繕與維護(hù),農(nóng)田水利的建設(shè)等。目前這些公共設(shè)施年久失修,必須通過“一事一議”來解決。“三提五統(tǒng)”取消后,很多村莊“一事一議”流于形式,農(nóng)民與集體似乎沒有關(guān)聯(lián),即使是土地,也只是在名義上屬于村莊所有,何況其他。這樣,公共物品就處于無人管理,無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)。因此,土地確權(quán)后,享受土地權(quán)益的農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)“一事一議”的費用,確保農(nóng)村公共物品的有效供給。這也符合“誰受益,誰承擔(dān)”的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則。二是農(nóng)村公共事務(wù)的參與義務(wù)。由于土地三權(quán)分置,鄉(xiāng)村人口外流等原因,農(nóng)村的社會治理、村莊公共事務(wù)的議決、村委會選舉日益形式化和空洞化,農(nóng)民對農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)基本不關(guān)心、不過問、不熱心。農(nóng)民不參與村莊公共事務(wù),使鄉(xiāng)村治理、村莊公益事業(yè)和公共事務(wù)無法開展。有土地承包權(quán)的農(nóng)民只從村莊抽取了土地利益,卻沒有承擔(dān)與此相關(guān)的義務(wù),造成了農(nóng)村資源流向城市的另類形式?？梢?土地確權(quán)一定要明確土地承包者參與村莊公共事務(wù)的義務(wù),承擔(dān)村莊治理、村莊公益事業(yè)和公共活動的責(zé)任。當(dāng)然,參與方式可以多種多樣,比如,委托他人、自己參與,捐贈和書面表達(dá)等。

因此,土地確權(quán)在保障農(nóng)民土地權(quán)益的時候,明確最基本的義務(wù)是十分必要的,有利于農(nóng)村繁榮與穩(wěn)定,有利于提升鄉(xiāng)村治理水平,有利于壯大集體經(jīng)濟(jì),有利于涵養(yǎng)農(nóng)村精神文化和改善農(nóng)村面貌。其實,這些對強(qiáng)大農(nóng)業(yè)、美化農(nóng)村和富裕農(nóng)民具有與土地確權(quán)同等重要的意義。

(二)遏制確權(quán)后濫占耕地建房的措施

遏制濫占耕地建房問題要堅持“疏堵并用”原則,既要嚴(yán)格遵守土地規(guī)劃,加強(qiáng)用途管制,嚴(yán)懲違規(guī)違法占地,又要滿足農(nóng)民改善住房的合理訴求。

第一,嚴(yán)格執(zhí)行宅基地管理辦法,鼓勵拆舊建新或進(jìn)城購房。首先,嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和各省對宅基地管理的指導(dǎo)意見,認(rèn)真落實相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》指出,村民建住宅必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,結(jié)合舊村改造,充分利用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和山坡荒地,嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地,新建宅基地面積采取限額管理。更為重要的是,各省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)意見》從加強(qiáng)規(guī)劃管控、嚴(yán)格用地審批、強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)、創(chuàng)新工作機(jī)制等方面提出具體意見。因此,不能因為土地確權(quán)就放松了對宅基地的管制,始終要堅持耕地的社會功能和社會屬性,在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時,也不能忽視耕地的保護(hù)。其次,以秀美鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī),改造空心村和空心房。農(nóng)民占耕地建房的一個原因是村莊內(nèi)部房屋坐落無序,巷道狹窄,房屋、牛圈和豬舍混雜。雖然舊房、牛圈和豬舍都棄之不用了,但村集體沒有采取措施進(jìn)行回收、整治或統(tǒng)一規(guī)劃,改造舊房?？梢越梃b空心村改造的成功經(jīng)驗,鼓勵農(nóng)民拆舊建新,簡化建房審批手續(xù),補助建房資金。這樣既可以滿足農(nóng)民改善住房的訴求,又充分利用了村莊的閑置土地。最后,鼓勵農(nóng)民進(jìn)城購房,特別是對在城市中有穩(wěn)定工作的農(nóng)民進(jìn)行購房補貼或納入住房公積金管理。近幾年,各省制定了各種利好政策鼓勵農(nóng)民進(jìn)城購房,雖然政府有去庫存的考量,但對改善農(nóng)民住房條件,享受現(xiàn)代城市生活,保護(hù)耕地起到了積極作用。今后,還可以再延長補貼政策,加快城鄉(xiāng)福利政策的對接,充分釋放城市化的制度效應(yīng)。

第二,建立土地公安機(jī)關(guān),加大執(zhí)法力度。我國有世界上最嚴(yán)格的《土地管理法》,土地規(guī)劃和用途管制的規(guī)定也十分詳細(xì),但沒有得到有效的執(zhí)行和貫徹?！吨腥A人民共和國土地管理法》第73條等諸多條款都有破壞耕地入刑的規(guī)定,但從實踐來看,并沒有得到有效貫徹,也缺乏細(xì)化和量化的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于保護(hù)耕地的嚴(yán)峻形勢和保證必要的執(zhí)行力度,建議借鑒成立森林公安保護(hù)森林的成功經(jīng)驗,成立土地公安機(jī)關(guān),加大執(zhí)法力度,擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限。建議占耕地100平方米以上者,可由土地公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。只有宣傳土地規(guī)劃和用途管制規(guī)定,依靠嚴(yán)格規(guī)范的法律,強(qiáng)有力的執(zhí)行力度,才可以遏制濫占耕地建房的行為。

第三,健全監(jiān)控機(jī)制,落實責(zé)任追究制度。毋庸諱言,土地管理部門對破壞耕地的行為是清楚的,土管部門用衛(wèi)星定位系統(tǒng)可以很準(zhǔn)確地知道耕地破壞情況。違規(guī)占地建房亂象不斷出現(xiàn),與監(jiān)控機(jī)制不全有關(guān)。應(yīng)該建立土地管理部門、建設(shè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三方聯(lián)動的土地監(jiān)控機(jī)制,建立違規(guī)建房舉報制度,各方實時溝通占地信息,跟蹤處理結(jié)果,將違規(guī)占地建房消滅在萌芽狀態(tài),杜絕事后的以罰代管。將耕地保護(hù)納入地方政府政績考核體系,嚴(yán)控人情批地。建立“誰審批,誰擔(dān)責(zé)”的永久責(zé)任追究制度,誰不追究違規(guī)者的責(zé)任,誰就將被追究責(zé)任。將愛耕地、護(hù)耕地、守耕地作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的基本職責(zé)。

[1]習(xí)近平:飯碗要端在自己手里[EB/OL]．(2015-08-25)[2017-05-12]．http://news．xinhuanet．com/politics/2015-08/25/c_128164006．htm．

[2]溫鐵軍．我國為什么不能實行農(nóng)村土地私有化[J]．紅旗文稿,2009(2):15-17．

[3]秦暉．農(nóng)民地權(quán)六論[J]．社會科學(xué)論壇,2007(5):122-146．

[4]秦暉．優(yōu)化配置”?“土地福利”?——關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考[J]．新財經(jīng),2001(9):66-67．

[5]馬常艷．周其仁賀雪峰辯論:土地增值歸政府還是農(nóng)民?[EB/OL]．(2015-06-08)[2017-05-16]．http://www．ce．cn/xwzx/gnsz/gdxw/201506/08/t20150608_5582822．shtml．

[6]周其仁．辨“土地漲價要歸公”[N]．經(jīng)濟(jì)觀察報,2014-03-24(47)．

[7]華生,周其仁．華生和周其仁到底在爭論什么?[EB/OL]．(2014-10-02)[2017-05-12]．http://www．360doc．com/content/14/1012/12/15573072_416282593．shtml．

[8]于建嶸,石鳳友．關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)問題研究[J]．東南學(xué)術(shù),2012(4):4-11．

[9]賀雪峰．土地確權(quán)應(yīng)當(dāng)慎行[J]．決策,2014(7):15．

[10]陶然．中國農(nóng)村土地改革的誤區(qū)與進(jìn)路[EB/OL]．中國改革論壇,(2014-12-23)[2017-05-12]．http://www．chinareform．org．cn/Economy/Agriculture/Practice/201412/t20141223_214879．htm．

[11]郎秀云．確權(quán)確地之下的新人地矛盾——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷[J]．探索與爭鳴,2015(9):44-48．

[12]聶洪輝．與土地確權(quán)相連的三大責(zé)任[N]．社會科學(xué)報,2017-05-18(2)．

Land Ownership VS Land Planning——a case study of the right-duty principle in land approval

NIE Honghui
(School of Politics and Law,Shangrao Normal University,Shangrao Jiangxi 334001,China)

As to the issues of land ownership system,income distribution and land reform,WEN Tiejun,QIN Hui,HE Xuefeng,ZHOU Qiren,HUA Sheng and other scholars have had hot discussions．There are similarities as well as differences in different parties．The similarities lie in the protection of farmers＇land rights and interests,the improvement of the efficiency of land utilization and the guarantee of farmers＇right to benefit from land;the differences lie in the ways of maintaining land rights and interests and the balance of public interests and farmers＇personal interests．However,four great discussions of those scholars are mainly theoretical,imaginative but impractical．This paper,through a practical investigation and analysis of land approval,in response to those scholars＇debates,points out that HUA Sheng＇s emphasis on land planning is more reasonable．In other words,land private ownership or public ownership,land revenue distribution or land reform,all should submit to land planning;land has its social function,so owning land means bearing relevant social responsibilities;to normalize the responsibilities in line with land rights is an important premise of land circulation following land approval．

land issues;debates;land approval;public interests

D922

A

1004-2237(2017)05-0064-08

10．3969/j．issn．1004-2237．2017．05．011

2017-09-13

國家社科基金項目(14BSH037)

聶洪輝(1973－),男,江西豐城人,教授,碩士,研究方向為轉(zhuǎn)型時期社會階層研究和農(nóng)村問題研究。E-mail:srsyniehonghui＠163．com

[責(zé)任編輯 邱忠善]