王怡，段凱

（1.商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西商洛 726000；2.陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院，陜西西安 710119）

阿馬蒂亞·森經(jīng)濟(jì)學(xué)思想對西部精準(zhǔn)脫貧的啟示

王怡1,2，段凱1

（1.商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西商洛 726000；2.陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院，陜西西安 710119）

阿馬蒂亞·森對傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長理論與再分配理論關(guān)于貧困方面的解釋提出了批判，重新定義了發(fā)展的概念、認(rèn)識了貧困的本質(zhì)，對貧困對象的識別方法提出了新的觀點(diǎn)，探索了貧困的破解之道。阿馬蒂亞·森的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想為把握精準(zhǔn)脫貧工作內(nèi)涵提供了理論依據(jù)，西部地區(qū)脫貧工作對象應(yīng)切實(shí)實(shí)現(xiàn)從區(qū)域向人轉(zhuǎn)變，脫貧目標(biāo)要從使貧困人口收入增加向能力提升轉(zhuǎn)變，脫貧工作的精準(zhǔn)度要不斷提升并且政策要在普惠與精準(zhǔn)之間實(shí)現(xiàn)均衡。選取陜西省商洛市丹鳳縣作為西部貧困地區(qū)代表，基于阿馬蒂亞·森的發(fā)展觀與貧困理論，分析了丹鳳縣精準(zhǔn)脫貧工作的現(xiàn)狀、成效與存在問題，以期為西部地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作的實(shí)施路徑提供參考建議。

阿馬蒂亞·森；精準(zhǔn)脫貧；西部

我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不同階段存在著不同程度的不平衡現(xiàn)象，如建國后很長一段時(shí)間的城鄉(xiāng)二元分割體制，工農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品價(jià)格長期存在的“剪刀差”，城市與農(nóng)村居民在社會保障等方面差別待遇。20世紀(jì)80年代，東南沿海地區(qū)先行改革開放，中西部經(jīng)濟(jì)差距逐漸加大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡，再加上自然條件惡劣等因素，導(dǎo)致當(dāng)前西部農(nóng)村的貧困問題尤為突出。1986年起，我國政府采取了一系列重大措施扶貧脫貧，通過近30年的不懈努力，取得了巨大成就。然而，在扶貧脫貧工作向縱深推進(jìn)的過程中，也出現(xiàn)了一些問題。習(xí)近平總書記2013年在湘西考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是扶貧開發(fā)理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新。阿馬蒂亞·森的思想受馬克思等先輩的影響，將對貧困問題的研究視角從區(qū)域?qū)用孓D(zhuǎn)向到人的層面，他重新定義了發(fā)展的概念，認(rèn)識了貧困的本質(zhì)，對貧困對象的識別方法提出了新的觀點(diǎn)，致力于探索貧困的破解之道。目前針對精準(zhǔn)脫貧以及阿馬蒂亞·森的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)思想本身評述研究較多，但用阿馬蒂亞·森學(xué)術(shù)思想來解釋精準(zhǔn)脫貧工作的研究較少。

一、阿馬蒂亞·森的發(fā)展觀及其對貧困的認(rèn)識

阿馬蒂亞·森出生在印度孟加拉的圣蒂尼克坦，經(jīng)歷了1943年西孟加拉邦發(fā)生的特大饑荒[1]，從小對貧窮、落后的底層人民有著特別的關(guān)注與深深的同情，對發(fā)展與貧困提出了新的觀點(diǎn)。

（一）阿馬蒂亞·森的發(fā)展觀

1998年，阿馬蒂亞·森（以下簡稱森）因?yàn)樵诟＠?jīng)濟(jì)學(xué)上的突出貢獻(xiàn)獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。森窮其一生致力于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域研究，致力于探索如何根據(jù)社會公眾的生活狀況來評估政府的經(jīng)濟(jì)政策是否得當(dāng)。阿馬蒂亞·森對社會中的窮人和底層人士給予了一生關(guān)注，尤其是他稱之為“落在最后的人”——農(nóng)民，因此而被稱作“經(jīng)濟(jì)學(xué)界的良心”。阿馬蒂亞·森出版的《集體選擇和社會福利》《倫理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)》《以自由看待發(fā)展》《貧困與饑荒——論權(quán)利的剝奪》等專著影響深遠(yuǎn)?！都w選擇和社會福利》促使研究者將注意力集中在社會基本福利問題上，就個(gè)人權(quán)利、有關(guān)個(gè)體狀況資料的有效性、多數(shù)裁定他原則等做了著重論述。在書中阿馬蒂亞·森設(shè)計(jì)了若干方法，用以測算貧窮的程度，以期為改進(jìn)窮人的經(jīng)濟(jì)狀況提供有效的幫助。

阿馬蒂亞·森反對以劉易斯為代表的二元經(jīng)濟(jì)理論，對現(xiàn)代西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中的“自利理性”提出了批判[2]。阿馬蒂亞·森否定“自利理性”這種把自利性作為人的經(jīng)濟(jì)活動的唯一依據(jù)，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)分析中摒棄道德倫理是錯(cuò)誤的。他指出：農(nóng)村貧困落后的根本原因是農(nóng)民的可行能力和正當(dāng)權(quán)利缺失，而“擴(kuò)展自由是發(fā)展的首要目的和重要手段”[3]24。也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須首先考慮人的發(fā)展，物的發(fā)展只是人的發(fā)展的手段。

（二）阿馬蒂亞·森對貧困的認(rèn)識

1.重新定義了發(fā)展的概念

阿馬蒂亞·森認(rèn)為發(fā)展是“擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過程”[1]1。發(fā)展要求消除限制人們自由的主要因素，比如貧困、暴政、社會剝奪、過度干預(yù)、公共設(shè)施的缺乏等。發(fā)展成效的評價(jià)必須以人們擁有的自由是否得到增進(jìn)為首要標(biāo)準(zhǔn)。自由不僅取決于經(jīng)濟(jì)總量和個(gè)人收入的增長，還取決于社會保障制度和公民的權(quán)利。由此，貧困研究對象就從區(qū)域轉(zhuǎn)向了人，脫貧的解決方案最終落腳點(diǎn)與目標(biāo)就是精準(zhǔn)地解決人的貧困問題，這正是精準(zhǔn)扶貧的理論依據(jù)。

2.重新認(rèn)識了貧因的本質(zhì)

阿馬蒂亞·森認(rèn)為能力貧困比收入貧困更能代表貧困的本質(zhì)。早期學(xué)者對于貧困的認(rèn)識，是基于收入角度的，博西姆·朗特里定義貧困“家庭總收入不足以獲得維持體能所需的最低數(shù)量的生活必需品”。薩謬爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家也認(rèn)為貧困是缺少足夠的收入。然而，阿馬蒂亞·森認(rèn)為收入不足以概括貧困的本質(zhì)，人們追求收入的最終目的是運(yùn)用收入而獲得生活自由和福利，追求收入是手段，而不是目的，用收入來衡量個(gè)人生活和福利具有很大的局限性。阿馬蒂亞·森開辟了用可行能力視角來衡量個(gè)人的生活狀態(tài)，他定義可行能力為“一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的各種能力的各種可能的功能性活動組合，這種功能性活動組合反映了此人認(rèn)為值得去做或達(dá)到的多種多樣的事情或狀態(tài)[3]62-63”?？尚心芰Φ膬?nèi)涵是一種自由，是“免受困苦——諸如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡之類——基本的可行能力，以及能夠識字算數(shù)，享受政治參與等的自由”[3]30。

基于可行能力視角，森將貧困的本質(zhì)界定為可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。因此，能力貧困是一個(gè)比收入貧困更加精確、更加復(fù)雜的概念，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該基于能力而不是收入，精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)關(guān)鍵問題就是要考慮將收入提高轉(zhuǎn)化為可行能力提升的困難。

3.對貧困對象的識別方法提出了新的觀點(diǎn)

對貧困對象的識別，通用的方法是基于收入貧困制定貧困線?；谟檬杖敫爬ㄘ毨П举|(zhì)的不合理性，阿馬蒂亞·森對貧困識別問題也進(jìn)行了分析，他主張用可行能力短缺狀況來做為識別標(biāo)準(zhǔn)。用可行能力短缺作為識別標(biāo)準(zhǔn)有助于減少脫貧策略的扭曲。比如人可以在家庭收入數(shù)據(jù)上造假，但沒有人故意不上學(xué)，故意使病情加重。阿馬蒂亞·森認(rèn)為，可行能力是人們關(guān)注的終極目標(biāo)，收入是影響貧困的至關(guān)重要的因素，用可行能力狀況來識別貧困比用收入更加精準(zhǔn)。同時(shí)，他指出了貧困精準(zhǔn)識別中會存在的問題，比如信息扭曲、激勵(lì)扭曲、產(chǎn)生大的行政管理成本，甚至尋租腐敗行為，應(yīng)該把貧困對象識別作為貧困研究和反貧困實(shí)踐的一種嘗試，而不是終極目標(biāo)。這些論點(diǎn)也為我們精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作提出了警示與借鑒。

4.探索了貧困的破解之道

阿馬蒂亞·森認(rèn)為權(quán)利貧困是能力貧困產(chǎn)生的根本原因，權(quán)利貧困指人在社會結(jié)構(gòu)中所具有權(quán)利關(guān)系的缺乏或不平等。貧困產(chǎn)生的根源在于個(gè)人能力的被剝奪以及權(quán)利關(guān)系的喪失，所以精準(zhǔn)脫貧就在于塑造和提升個(gè)人的可行能力，為人們創(chuàng)造權(quán)利關(guān)系以及擴(kuò)展參與經(jīng)濟(jì)社會分享的機(jī)會，為我們精準(zhǔn)脫貧對策提供了思路。

二、阿馬蒂亞·森經(jīng)濟(jì)思想與精準(zhǔn)脫貧

（一）脫貧對象應(yīng)從區(qū)域向人轉(zhuǎn)變

阿馬蒂亞·森認(rèn)為能力貧困比收入貧困更能代表貧困的本質(zhì)。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該基于能力而不是收入，精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)關(guān)鍵問題就是要考慮將收入提高轉(zhuǎn)化為可行能力提升的困難[4]。

習(xí)近平總書記指出，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧”。改革開放30年以來，國家在扶貧脫貧對象的確定上經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代中期，國家扶貧脫貧對象主要針對縣級貧困區(qū)域。2001年國家扶貧重點(diǎn)對象轉(zhuǎn)向15萬個(gè)村級貧困區(qū)域，實(shí)施整村推進(jìn)扶貧。2012年國家劃定了秦巴山區(qū)等14個(gè)集中連片特困地區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)扶貧脫貧。這些扶貧脫貧對象都是以區(qū)域?yàn)閷ο蟮摹Ｒ詤^(qū)域?yàn)閷ο笥兄谠诙唐趦?nèi)集中政策和資金資源，重點(diǎn)幫扶。同時(shí)，我們看到了一些奇怪的現(xiàn)象，比如一方面一些地方為了爭取到國家貧困地區(qū)而大肆“慶?！?，另一方面，扶貧工作開展30年了，農(nóng)村仍然有幾千萬人口需要脫貧。可見以區(qū)域?yàn)閷ο蟮姆鲐毚嬖谥恍﹩栴}，需要新的扶貧脫貧思想。

精準(zhǔn)脫貧思想的最大突破點(diǎn)體現(xiàn)在“精準(zhǔn)”上，精準(zhǔn)脫貧在脫貧對象確立上由區(qū)域轉(zhuǎn)到貧困家庭和貧困人口。但是在推行的過程中，因?yàn)槭艿綌?shù)十年區(qū)域扶貧思維定勢的限制，或是為了工作中的簡便易行，在脫貧攻堅(jiān)的過程中仍習(xí)慣以鄉(xiāng)、村等行政區(qū)域?yàn)閱挝弧Ｔ凇熬珳?zhǔn)”方面僅僅做到了入戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)，摸底了解情況,在脫貧政策的“精準(zhǔn)”方面有待提高創(chuàng)新。

（二）脫貧目標(biāo)要從收入增加向能力提升轉(zhuǎn)變

目前對貧困戶的劃定標(biāo)準(zhǔn)仍是收入，脫貧目標(biāo)的制定標(biāo)準(zhǔn)也是收入，因?yàn)槭杖胧亲詈唵我撞僮鳌⒐娇杀容^的數(shù)據(jù)指標(biāo)。但單純以收入為指標(biāo)并不科學(xué)，應(yīng)該將收入作為主要指標(biāo)，同時(shí)，亟待建立起一個(gè)完備的評價(jià)指標(biāo)體系。脫貧目標(biāo)應(yīng)該從收入增加向能力提升轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，政府也采取了許多措施，來促進(jìn)農(nóng)民能力的提升，如對農(nóng)民進(jìn)行的各類培訓(xùn)。但是培訓(xùn)在實(shí)施的過程中，存在著一些問題。一是以短期培訓(xùn)為主，培訓(xùn)缺少長期性、規(guī)律性以及可持續(xù)性。另一方面，培訓(xùn)前期調(diào)研不夠，培訓(xùn)內(nèi)容不一定是農(nóng)民需要的，對提升幫助不大。當(dāng)然，能力提升是一個(gè)過程，不可能一蹴而就。所以迫切要求建立起長期的、實(shí)用的、精準(zhǔn)的培訓(xùn)制度。由被動“輸血”類型的扶貧真正成為“造血”培育的主動積極脫貧。

（三）要提升脫貧工作的精準(zhǔn)度

精準(zhǔn)扶貧以脫貧為目的，作為基本要求的精準(zhǔn)，在度上主要包括兩個(gè)方面，一是對脫貧對象的精準(zhǔn)識別，另一個(gè)方面是對脫貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)識別。貧困識別是研究貧困、實(shí)現(xiàn)脫貧的首要條件。首先要將貧困人口與非貧困人口區(qū)別開來，然后再將貧困人口進(jìn)一步細(xì)分，這次細(xì)分過程就要更加細(xì)化，針對需要脫貧群眾的實(shí)際情況實(shí)施不同的幫扶政策，有缺資金的，有缺勞動力的，有的甚至是不具備勞動能力的，針對目標(biāo)群體制定不同的精準(zhǔn)脫貧政策，這個(gè)工作非常復(fù)雜，也非常重要，不可能一蹴而就，應(yīng)該將其作為一項(xiàng)長效機(jī)制，需要在實(shí)踐的過程中不斷修改完善。針對脫貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)識別同樣重要，脫貧項(xiàng)目識別是否準(zhǔn)確，直接決定貧困市場效益的大小，直接影響脫貧群眾的參與程度與收益水平。在選擇脫貧項(xiàng)目時(shí)，必須要與地區(qū)發(fā)展條件相適應(yīng)，因地制宜、揚(yáng)長避短，切忌盲目開發(fā)，要能為脫貧群眾提價(jià)更多的發(fā)展機(jī)會，使之實(shí)現(xiàn)收益。

（四）政府政策要在普惠與精準(zhǔn)之間實(shí)現(xiàn)均衡

阿馬蒂亞·森說過“經(jīng)濟(jì)需要的緊迫性加強(qiáng)了而不是減弱了政治自由的迫切性”[3]150。針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，脫貧對象與一般群眾之間界線不明的問題，要處理好普惠與精準(zhǔn)之間的關(guān)系，比如貧困戶與非貧困戶之間的差別待遇問題。在幫助貧困群眾精準(zhǔn)脫貧的同時(shí)，也要做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是脫貧的必要條件，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對脫貧有著強(qiáng)大的助推作用。在關(guān)注貧困戶，實(shí)施精準(zhǔn)脫貧的同時(shí)，也不能忽視一般群眾的發(fā)展問題。應(yīng)該綜合考慮脫貧攻堅(jiān)工作，將精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來。

三、西部地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作現(xiàn)狀——以陜西丹鳳縣為例

目前中國貧困人口主要集中在相對欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)欠缺。丹鳳縣位于陜西省東南部，既是秦巴山區(qū)集中連片特困縣，也是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，貧困面大，貧困程度深，具有很強(qiáng)的代表性，故以丹鳳縣為例，分析西部地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作。

丹鳳縣轄12個(gè)鎮(zhèn)辦、155個(gè)村（社區(qū)），總面積2438 km2，其中耕地面積23萬畝，總?cè)丝?30．4萬人，其中農(nóng)業(yè)人口27．71萬人，是一個(gè)“九山半水半分田”的土石山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截止2017年3月，全縣尚有85個(gè)貧困村未脫貧出列，13360戶、40512人仍未脫貧，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)還十分艱巨。

丹鳳縣委、縣政府緊盯51個(gè)貧困村脫貧出列，25859名貧困人口穩(wěn)定脫貧目標(biāo)，制定了全縣精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案和任務(wù)清單，創(chuàng)建了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)區(qū)指揮體系，成立了專項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)構(gòu)，成立了就業(yè)創(chuàng)業(yè)脫貧、健康脫貧、金融脫貧、交通脫貧、開發(fā)性金融支持脫貧、飲水安全、農(nóng)村綜合環(huán)境整治等13個(gè)專項(xiàng)辦公室，配齊了各鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站站長，逐級逐層夯實(shí)責(zé)任。制訂脫貧攻堅(jiān)具體措施如下：

（一）以金融創(chuàng)新促脫貧

為了解決貧困戶融資問題，丹鳳縣爭取中省扶貧切塊資金6034萬元，投放國開行支持卡內(nèi)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸資金2．61億元，縣財(cái)政預(yù)算扶貧專項(xiàng)資金和整合各方資金，用于貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。開展金融扶貧創(chuàng)新，出臺了《丹鳳縣資金整合辦法》《丹鳳縣金融扶持辦法》以及《丹鳳縣產(chǎn)業(yè)脫貧實(shí)施方案》，設(shè)立了3000萬脫貧攻堅(jiān)儲備金，撬動了3個(gè)億貸款規(guī)模，制定了“農(nóng)戶貸”“產(chǎn)業(yè)貸”“互助貸”“特惠貸”等金融扶貧貸款政策，從各個(gè)環(huán)節(jié)予以扶持。同時(shí)設(shè)立了1000萬元產(chǎn)業(yè)貸款貼息資金和500萬元涉農(nóng)保險(xiǎn)補(bǔ)助資金，全年發(fā)放貼息貸款2．79億元，覆蓋12個(gè)鎮(zhèn)辦、2572戶貧困戶，扶持華嶶茶葉等6個(gè)龍頭企業(yè)貸款6550萬元，帶動了1310戶無發(fā)展能力的貧困戶通過3～5年的分紅穩(wěn)定脫貧。

（二）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促脫貧

突出產(chǎn)業(yè)脫貧核心，探索并確定“三聯(lián)三帶三創(chuàng)”產(chǎn)業(yè)脫貧模式，走出一條市場、政府、企業(yè)、貧困戶互利互惠的產(chǎn)業(yè)扶貧新路子。截至目前，投資500萬元，啟動實(shí)施了41個(gè)貧困村貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，帶動了2559個(gè)貧困戶通過產(chǎn)業(yè)增收；投資210萬元，啟動實(shí)施了丹鳳縣興欄牧業(yè)等7個(gè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目，帶動207戶貧困戶通過合作社輻射帶動增收；投資1050萬元，啟動實(shí)施了華茂牧業(yè)等龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目，帶動了415戶貧困戶在產(chǎn)業(yè)鏈上就業(yè)增收；投資480萬元，組建了16個(gè)貧困村互助資金協(xié)會，實(shí)現(xiàn)了今年計(jì)劃出列的51個(gè)貧困村互助資金組織全覆蓋。以點(diǎn)帶面壯大產(chǎn)業(yè)體系促脫貧?，F(xiàn)如今初步形成了龍駒商貿(mào)物流中心圈，棣花—竹林關(guān)的精品旅游景區(qū)、商棣循環(huán)工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代材料加工區(qū)、花瓶子食用菌和巒莊中藥材等特色農(nóng)業(yè)區(qū)；發(fā)展電商扶貧服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)56個(gè)，成為省級電商扶貧試點(diǎn)縣，值得一提的是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的“華茂模式”得到國務(wù)院扶貧辦充分肯定，諸多產(chǎn)業(yè)扶貧措施已經(jīng)輻射帶動了3615戶貧困戶就近就地就業(yè)增收致富。

（三）以平臺助推脫貧

丹鳳縣扶貧辦主動與對口幫扶的南京市雨花臺區(qū)對接，簽訂了信息技術(shù)、項(xiàng)目建設(shè)等方面扶貧合作框架協(xié)議，爭取南京雨花臺區(qū)勞務(wù)輸出崗位200個(gè)；以及對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的幫助培育。

（四）以教育促脫貧

以增強(qiáng)貧困戶造血功能為目的，以教育促脫貧。丹鳳縣扶貧辦編印了《丹鳳縣脫貧攻堅(jiān)農(nóng)民夜校讀本》，通過開辦“農(nóng)民夜校”，對貧困群眾進(jìn)行靈活多樣的政策宣講、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)謀劃，全年舉辦“農(nóng)民夜?！?0余場次，培訓(xùn)貧困群眾3200余名，有效提升了貧困群眾自我脫貧意識和“造血”能力，全年共享受教育脫貧對象1790戶7498人，其中貧困學(xué)生3656人。

（五）嚴(yán)肅執(zhí)行問責(zé)機(jī)制

實(shí)行縣脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組周例會制度，定期分析促進(jìn)，加速脫貧攻堅(jiān)任務(wù)落實(shí)。出臺了社會扶貧《實(shí)施意見》《行業(yè)扶貧考核辦法》，修訂了督促檢查、考核獎懲等制度，把脫貧攻堅(jiān)作為落實(shí)“三項(xiàng)機(jī)制”的重要內(nèi)容，與單位評優(yōu)、駐村干部個(gè)人年度考核、第一書記年度考核相掛鉤；將脫貧攻堅(jiān)納入各單位年度目標(biāo)責(zé)任考核和主要領(lǐng)導(dǎo)綜合考評指標(biāo)內(nèi)，結(jié)合開展抓轉(zhuǎn)促專項(xiàng)整治，實(shí)行一月一督查一反饋、一季一通報(bào)一點(diǎn)評制度，限期整改存在問題，制定問責(zé)辦法，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)，倒逼減貧脫貧任務(wù)落實(shí)。

（六）全面開展扶貧工作和數(shù)據(jù)清洗工作

嚴(yán)格對照“一收入兩不愁三保障”識別標(biāo)準(zhǔn)和“十不宜”“九種情況”等政策規(guī)定，按照入戶宣傳告知、入戶核查、“兩評議兩審核三公示”步驟，對全縣范圍內(nèi)所有的農(nóng)村戶籍人口及所有行政村的農(nóng)戶逐村逐戶逐人進(jìn)行了全面核查認(rèn)定。目前，丹鳳縣扶貧對象核實(shí)和數(shù)據(jù)清洗工作已進(jìn)入核查確認(rèn)、備案審核階段，全縣共初步核定貧困戶15175戶50091人（不包括2016年已脫貧人數(shù)），其中，新增2450戶8587人，返貧289戶1064人；剔除4653戶15490人。

四、當(dāng)前西部地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作的問題分析

在丹鳳縣脫貧工作中，圍繞三條主線：經(jīng)濟(jì)幫扶、農(nóng)民培訓(xùn)及政府管理。經(jīng)濟(jì)幫扶舉措主要有金融與產(chǎn)業(yè)兩條途徑，金融上以“輸血”為主，爭取各項(xiàng)資金優(yōu)惠；產(chǎn)業(yè)上打造主打產(chǎn)業(yè)，以點(diǎn)帶面，帶動農(nóng)民增收；聯(lián)系平臺，一方面勞務(wù)輸出，一方面爭取項(xiàng)目支持。通過農(nóng)民培訓(xùn)，力求提升農(nóng)民意識，培訓(xùn)一定技能。政府管理方面，主要針對精準(zhǔn)脫貧工作本身，從嚴(yán)要求，細(xì)化工作。從丹鳳縣縣情及脫貧工作成效來看，取得了一定的成效，但也發(fā)現(xiàn)了許多問題。

（一）理論重點(diǎn)不明

1.脫貧的落腳點(diǎn)沒有實(shí)實(shí)在在落實(shí)到人

脫貧政策設(shè)計(jì)因?yàn)槭艿椒N種條件限制，不可能一人一策，一戶一策，實(shí)際上也是按區(qū)域劃分。目前政策以資金幫扶，了解慰問為主，幫忙聯(lián)系貼息貸款，鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)等。因而沒有充分調(diào)動農(nóng)戶脫貧的積極性和主動性，少數(shù)貧困群眾“等、靠、要”思想仍然存在。

目前的精準(zhǔn)脫貧工作主要是干部通過走訪和群眾座談了解情況，從形式上看，落腳點(diǎn)是人，但實(shí)施效果并不好。有些幫扶存在誤區(qū)，如“包辦式”“慰問式”扶貧，在脫貧攻堅(jiān)政策宣傳、激發(fā)貧困群眾脫貧主體意識上做的不夠，致使少數(shù)貧困群眾對脫貧政策不完全清楚，貧困群眾自我“造血”的主動性不高，動力不足。群眾內(nèi)生動力不足，主動性較差。

受自然條件限制，大部分貧困村里耕地較少，分布零散，村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題沒能得到有效解決，帶動貧困群眾增收脫貧的作用沒有得到有效發(fā)揮。農(nóng)民沒有基本生活保障，收入基本靠外出勞務(wù)，留在村里的老弱病殘主要任務(wù)是照看老人、孩子和傳統(tǒng)作物耕種，單打獨(dú)斗，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抗御市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

2.如何將收入轉(zhuǎn)化為能力方面考慮不足

有的部門認(rèn)為幫扶就是給錢給物，沒有事前經(jīng)過詳細(xì)調(diào)研，如盲目為群眾買各類種苗，幫扶發(fā)展禽類養(yǎng)殖，卻因受市場沖擊和技術(shù)掌握等各種因素沒賺錢，甚至還有損失。有的幫扶部門擠出資金，為包扶對象購買一些生活用品，換得一定滿意率，卻沒有從根本上解決收入問題。脫貧幫扶工作進(jìn)入誤區(qū)，

（二）精準(zhǔn)脫貧識別中存在問題

1.測算標(biāo)準(zhǔn)不一，政策落實(shí)有偏差

沒有建立起翔實(shí)統(tǒng)一的精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)體系。導(dǎo)致識別入戶測算收入標(biāo)準(zhǔn)不一，有的只是簡單測算總收入，沒有考慮農(nóng)戶經(jīng)營成本問題，有的將農(nóng)戶預(yù)期收入和低保金等計(jì)算進(jìn)收入，導(dǎo)致核算不準(zhǔn)確，扶貧工作落實(shí)上出現(xiàn)偏差。入戶識別政策把握有過嚴(yán)、過緊傾向，另外入戶核實(shí)收入的過程缺乏資料佐證。

2.貧困戶和非貧困戶政策差別待遇較大，引發(fā)矛盾

脫貧攻堅(jiān)相關(guān)政策傾向性強(qiáng)，引發(fā)了差別待遇問題。例如，在同一塊產(chǎn)業(yè)園內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，貧困戶能得到補(bǔ)助，而非貧困戶得不到，有些村為了避免引起矛盾，甚至出現(xiàn)了不愿意要項(xiàng)目資金的現(xiàn)象。如果看到身邊的貧困戶不斷地享受國家政策發(fā)展產(chǎn)業(yè)，非貧困戶難免產(chǎn)生嫉妒心理，引發(fā)矛盾。

（三）脫貧工作中方法效率存在問題

1.政策宣傳方式單一，宣傳力度不夠

政府工作人員對相關(guān)扶持政策宣傳不及時(shí)，不能最大限度的惠及貧困群眾，各鎮(zhèn)（辦）、各村工作推進(jìn)水平參差不齊，工作進(jìn)度和質(zhì)量不同程度存在差距。有些鎮(zhèn)村入戶對老弱病殘和小孩這些主要群體進(jìn)行宣傳，只停留在上門發(fā)資料、講政策、照相、簽字上，宣傳針對性不強(qiáng)，效果不佳；對外出人員宣傳大多是通過電話告知，方法簡單，有死角死面存在，宣傳方式單一，群眾知曉率偏低。救助政策很難落實(shí)，政策在執(zhí)行時(shí)打了折扣。

2.脫貧資金管理不靈活，資金保障不到位

脫貧資金使用效率不高，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率高，脫貧資金賬務(wù)管理不夠規(guī)范。部分涉農(nóng)企業(yè)貸款難，金融扶貧資金助推脫貧作用成效不理想，與上級要求差距較大，部分貧困戶貸款后缺乏監(jiān)督主體，有挪作他用現(xiàn)象，扶貧貼息貸款沒有完全用來發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)。另外，專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)分紅項(xiàng)目存在很大隱患，例如，2016年全縣搞合作社帶動貧困戶分紅致富項(xiàng)目，很多專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人都與貧困戶簽訂了產(chǎn)業(yè)分紅合作協(xié)議，但只有兩三家企業(yè)（合作社）享受了產(chǎn)業(yè)貸款，絕大多數(shù)小型專業(yè)合作社未貸到款，卻沒有人出面給貧困戶一個(gè)說法，對政府誠信度也是一個(gè)負(fù)面影響。

3.脫貧項(xiàng)目建設(shè)步伐緩慢,進(jìn)度不夠理想

國開行支持貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目因資金管理和報(bào)賬程序等因素影響，建設(shè)步伐緩慢,項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不夠理想。一些項(xiàng)目相關(guān)部門協(xié)調(diào)力度不大、推進(jìn)緩慢，至今未開工建設(shè)；一些已開工建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度管理不到位，沒有按照方案要求及時(shí)完成時(shí)序進(jìn)度；一些項(xiàng)目受資金限制未能充分發(fā)揮作用，農(nóng)民在項(xiàng)目規(guī)劃上缺乏發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，脫貧項(xiàng)目存在未能真正解決群眾急難問題現(xiàn)象。

[1]AMRTYA S.Beyond the crisis:development strategies in Asia [M].Singapore:Institute of Southeast Asia Studies,1999:6-7.

[2]劉易斯.二元經(jīng)濟(jì)[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1989:12．

[3]阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].任賾,于真.譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2012.

[4]余戎.阿馬蒂亞·森的發(fā)展經(jīng)濟(jì)思想及其對我國新農(nóng)村建設(shè)的啟示 [J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會科學(xué)版),2015(4):74-81.

（責(zé)任編輯：李繼高）

The Enlightenment from Amarty Sen's Welfare Economic Theory to Targeted Poverty Elimination in Western Region

WANG Yi1,2,DUAN Kai1
(1.Faculty of Economics and Management,Shangluo University,Shangluo726000,Shaanxi;2.International Business School,Shaanxi Normal University,Xi'an 710119,Shaanxi)

Amartya Sen has posted a critique of traditional district economic growth theory and redistribution theory for poverty explanation.He redefines the concept of development,re-understands the nature of poverty,puts forward a new viewpoint of recognizing poverty object,and explores the solution of poverty.Amartya Sen's welfare economic theory provides theoretical basis for targeted poverty elimination.The object of western poverty elimination should be changed from region to people,the goal of poverty elimination should be shifted from increasing the poverty's income to improving their ability,the precision of poverty work should be enhanced,and the policy should achieve balance between generalized benefit and precision.Based on Amartya Sen's development and poverty theory,Danfeng County,located in Shangluo City,Shannxi Province is selected,as a representative of western poverty region to analyze the current situation and existing problems of the targeted poverty elimination in order to providing the reference suggestion about the implementation of targeted poverty elimination working in western region.

amartya Sen;targeted poverty elimination;western region

F323.8

A

1674-0033（2017）05-0091-06

10.13440/j.slxy.1674-0033.2017.05.019

2017-08-26

商洛學(xué)院科研基金項(xiàng)目（*17SKY-FWDY016）；陜西省丹鳳縣專項(xiàng)課題

王怡，女，陜西商州人，副教授，博士研究生