朱永勇，汪立超

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高職院校廉政風險防控機制建設路徑探究——基于內(nèi)部控制視角

朱永勇，汪立超

（滁州職業(yè)技術(shù)學院基礎部，安徽滁州239000）

隨著國家對高職教育的投入不斷加大，高職院校加強廉政風險防控機制建設顯得尤為必要和緊迫。文章從高職院校目前在廉政風險防控方面存在的共性問題入手，著重分析廉政風險防控的內(nèi)部管理要素，進而提出高職院校廉政風險防控機制建設的一些可行性做法。

內(nèi)部控制；高職院校；廉政風險防控

我國高等職業(yè)院校經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)今正處在關(guān)鍵的“深水”改革期，可謂機遇與挑戰(zhàn)并存，“健康”和“疾病”相伴。根據(jù)財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和一些省份發(fā)布的《高校內(nèi)部控制制度操作規(guī)程》等規(guī)章制度，對高職院校廉政風險內(nèi)部防控系統(tǒng)出現(xiàn)問題的可能性進行研判，并分析產(chǎn)生的原因，進而探究其廉政風險防控機制建設路徑顯得尤為重要。

一、高職院校廉政風險防控存在的突出問題

（一）權(quán)力沒有受到合理的制約，違法成本低

從近年各省、市紀檢監(jiān)察網(wǎng)站通報情況來看，高職院校中，有不少問題在于學校負責人的權(quán)力范圍沒有加以明確界定，或者是有規(guī)定但并不能嚴格按規(guī)定執(zhí)行。這幾年各地加大了對高職教育的投入，有不少發(fā)達省份的高職院校一年的財政撥款資金達到上億元甚至更多，而學校主要負責人對各項經(jīng)費往往實行“一支筆”審批，加之一些高職院校有關(guān)經(jīng)費使用的相關(guān)規(guī)定過于粗放甚至形同虛設，學校主要負責人的權(quán)力過大，對于廉政風險防控的態(tài)度不夠端正，防止腐敗的效果較差。尤其在物資采購、科研項目、工程建設、后勤服務、“三公”經(jīng)費管理等方面存在不少風險點，主管部門制定的管理制度追責力度較弱，具體的處罰措施不明，違法成本很低，不具有震懾力，為廉政建設出現(xiàn)問題埋下伏筆。

（二）廉政風險防控不被重視，被動應付多

學校領(lǐng)導對廉政風險防控不重視，有的認為開個會，發(fā)個文件，做個宣傳材料，問題就解決了。較為突出的是學校領(lǐng)導層對財會工作的“管理”屬性認識不夠，雖然財會工作具有核算職能與控制職能(或監(jiān)督職能)，但不受重視，往往認為財會部門就是“錢包”，會計人員的角色不過是“付款員”而已，學校的重要經(jīng)濟決策和重大業(yè)務管理沒必要讓他們參與，這就導致財會部門不能清晰了解學校重要決策的產(chǎn)生、制定過程，在控制或監(jiān)督方面往往流于形式。同時，學校不少領(lǐng)導不主動了解財經(jīng)法規(guī)及有關(guān)紀律，相關(guān)部門也很少組織專門針對學校負責人的財務法律法規(guī)知識等方面的培訓。往往領(lǐng)導者僅憑常識去理解，認為執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)是會計人員的事，職能部門人員能夠做好事務性工作、不耽誤事就好。不少職能部門人員也認為自己是一線艱苦崗位，應該得到更高的報酬，再加上諸如招生經(jīng)費、招標采購、科研經(jīng)費等方面的管理松懈，致使一些違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。廉政風險防控的效果不理想，對學校健康發(fā)展產(chǎn)生較大的負面影響。這些問題在2015年到2016年各省省委巡視高職高專工作組對各個院校的反饋報告中也得到驗證。

（三）相關(guān)制度不健全，管理水平低

近年來，高職院校在硬件建設和專業(yè)建設方面發(fā)展速度較快，但是制度建設缺失。高職院校教師員工主要致力于教育教學工作，加之學校領(lǐng)導缺乏針對性引導，導致對單位內(nèi)部控制各項制度缺乏深入研究分析。高職院校在預算管理、招投標管理、合同管理等方面是制定了一些規(guī)章制度，但是有的制度僅僅停留在“有”的層面上，內(nèi)容卻不夠具體、可行性差；有的制度設置不健全，并不能對學校業(yè)務活動進行全覆蓋管控。比如：高職院校在編制經(jīng)費預算時，不夠客觀和嚴謹，各部門和二級機構(gòu)普遍認為預算只是財務部門的事，就算形式上參與預算編制，也主要是關(guān)注能否為部門獲得更大的利益以及工作上更多的便利；項目預算雖然有業(yè)務項目名稱，但是大而化之，缺少具體指標，更談不上內(nèi)容細化；執(zhí)行預算時缺乏相應的依據(jù)，隨意性較明顯，甚至為了調(diào)控預算經(jīng)費有意無意地使某些項目經(jīng)費成了“萬能筐”。由于制度不完善，加上績效評價指標比較粗放，在管理中難以考核經(jīng)費開支的效率。相關(guān)考核不能有效落到實處，使得內(nèi)部控制制度與廉政風險防控相脫離，財政資金在使用中的安全性存在較大的風險，不能合理有效地防止腐敗。

（四）監(jiān)管機制獨立性欠缺，監(jiān)督效果差

從歷年高校反腐案例來看，監(jiān)督力度不強和覆蓋面不足是高校相關(guān)人員權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、玩忽職守等問題發(fā)生的重要原因。高職院校近年來的監(jiān)督力度不斷加強，尤其是各省省委開展對高職高專巡視工作之后，監(jiān)督覆蓋面也在不斷加大，但是從發(fā)展的角度來看，仍有不盡人意之處。一方面是監(jiān)督力度上，尚沒有采取分層管理和推進層層落實的制度建設，目標和責任細化不夠，沒有落實到具體部門和個人，沒有形成紀檢、監(jiān)察、內(nèi)審等部門的合力；另一方面是覆蓋面上，主要側(cè)重于招標、招生和招聘上，對科研、資產(chǎn)拍賣、合同簽訂與執(zhí)行等方面尚沒有形成條理化、制度化的監(jiān)督。另外，紀檢部門的權(quán)限在院校負責人之下，經(jīng)常大事化小，監(jiān)督效果不明顯。

二、基于內(nèi)部控制角度對高職院校廉政風險防控要素分析

（一）從控制環(huán)境要素分析

沒有規(guī)矩，不成方圓。高職院校治理實現(xiàn)風清氣正的前提條件首先是要有“法”可依，這就要求建立健全一套切合實際且具有可行性的組織架構(gòu)、決策體制和執(zhí)行機制。一是要依據(jù)教育部、財政部等部門制訂的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合學校發(fā)展現(xiàn)狀，梳理各方面事務，通過崗位設置和責任分解，明確崗位目標、任務和考核指標，實現(xiàn)職責分工控制。二是要對原有的制度進行重新整理，對于同當前國家相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)不相適應的，要及時修改。三是對于學校發(fā)展中出現(xiàn)的新事物要與時俱進、因地制宜修訂和制訂相關(guān)制度，要有一定的前瞻性。在此過程中，要充分發(fā)揮單位紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等部門的作用。

（二）從風險評估要素分析

從管理角度看，風險體現(xiàn)在潛在事項的不確定性對實現(xiàn)目標產(chǎn)生的影響，實際工作中往往從“損失”角度去理解。風險評估就是采用專門的方法對風險可能發(fā)生的程度和風險發(fā)生的后果進行測評,這種測評的結(jié)果是以量化形式體現(xiàn)的。高職院校應根據(jù)內(nèi)部控制體系的設立情況，建立風險評估機制，對業(yè)務流程按環(huán)節(jié)和步驟逐項梳理，并歸納匯總，在此基礎上形成高職院校常規(guī)業(yè)務的風險點清單；運用定量和定性分析方法評估風險可能性和對目標的影響程度，評估各項職責與權(quán)力的廉政風險，并進行恰當分級[1]；針對存在的風險，在充分分析論證后提出解決方案，選擇最優(yōu)方案實施。

（三）從控制活動要素分析

高職院校的內(nèi)部控制活動首先是界定學校對業(yè)務活動風險的可承受范圍，然后以不超出承受范圍為限，結(jié)合內(nèi)部控制的基本原則，并根據(jù)風險評估活動的結(jié)果，有的放矢地選擇恰當?shù)拇胧┖统绦颉Ｖ贫刂拼胧r需要注意對業(yè)務活動風險要區(qū)分不同級別，對應實施不同力度的措施；應該使用不相容崗位分離、適當授權(quán)審批等系列、專門的內(nèi)部控制技術(shù)方法，將其限制在可控范圍之內(nèi)，實現(xiàn)廉政建設目標。其中，不相容崗位分離是控制活動的最基本要求，其核心是內(nèi)部牽制。它在實際工作中的應用主要是指授權(quán)批準的崗位和人員不能實施執(zhí)行工作；執(zhí)行業(yè)務的崗位和人員不能實施監(jiān)督審核事務，不能實施會計記錄工作，也不能實施財產(chǎn)保管工作；財產(chǎn)保管的崗位和人員不能實施會計記錄工作等。

（四）從信息溝通要素分析

信息與溝通是內(nèi)部控制所有要素發(fā)揮作用的有力支撐。隨著信息化時代的到來，高職院校更有條件和必要建立健全信息公開制度。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學校自身業(yè)務活動的規(guī)律和實際情況，明確界定學校業(yè)務活動中哪些是必須公開的，公開的方式和渠道有哪些，信息內(nèi)部公開的程序和步驟應該如何等等。在現(xiàn)代高職院校管理實踐中，信息公開是非常有效的手段。一方面，良好有效的信息系統(tǒng)能夠有力地支撐學校內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用；另一方面，理順學校業(yè)務活動中的溝通交流渠道與方式，可以使內(nèi)部控制系統(tǒng)的運行更加有效。當前，不少高職院校已經(jīng)根據(jù)規(guī)章制度利用校園網(wǎng)、公告欄、電子顯示屏等途徑和工具在確定時間公告招標信息等，可以有效避免由于信息傳遞阻滯而產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間。此外，信息與溝通還應當建立舉報體系，對廉政建設有效防控。

（五）從實施監(jiān)督要素分析

高職院校的監(jiān)督強調(diào)對各個崗位的履職履責情況進行察看和掌握。監(jiān)督的主要內(nèi)容體現(xiàn)在：制度、機制是否建立健全；設置了哪些關(guān)鍵崗位，依據(jù)是什么；如何設計授權(quán)審批程序和步驟及如何執(zhí)行等。失去監(jiān)督，內(nèi)部控制的實施效果必然不能保證。高職院校可以采用個別訪談法、實地觀察法等各類可行性方法來實施監(jiān)督。對于實施監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制制度缺陷，則應該立即采取措施修正，防止因為監(jiān)督不力而使廉政風險防范失控。比如某高職院校在規(guī)定小額零星采購實行事后報備制度，但是發(fā)現(xiàn)有的采購雖然是小額，但是在一年內(nèi)多次出現(xiàn)，有化整為零規(guī)避監(jiān)督的傾向，于是立即修訂相關(guān)規(guī)定，在頻率、金額、標的等方面補充了新規(guī)定，有效防范了風險。

三、基于內(nèi)部控制視角加強高職院校廉政風險防控的路徑

（一）明確權(quán)力范圍，列出權(quán)力清單

依據(jù)相關(guān)財經(jīng)類法律法規(guī)和《內(nèi)部控制基本規(guī)范》的規(guī)定，高職院校財務與會計工作的第一責任人是學校負責人。在高職院校，對領(lǐng)導班子權(quán)力進行科學界定、列出權(quán)力清單，對人、財、物、教育教學、實訓、校企合作、招生等機構(gòu)設置及特殊情況處置權(quán)都應該清晰明了。結(jié)合《中國共產(chǎn)黨問責條例》，按照權(quán)責對等的原則建立權(quán)力與責任追究制。高職院校的追責制度包含對當事人直接責任的追究，也包含對學校負責人的領(lǐng)導責任進行追究。對招標采購、招生、招聘、公務招待、公車使用、公費出國、職稱評定、獎助學金評選等易滋生腐敗的廉政風險點，根據(jù)不相容崗位相分離原則合理分權(quán)，引入監(jiān)督機構(gòu)，多部門交叉負責。

（二）加強廉政教育，開展專業(yè)培訓

一是主管部門、監(jiān)察部門組織高職院校負責人開展財務法律法規(guī)的專門培訓，加強內(nèi)部控制知識的掌握，至少強化客觀性意識、不相容職務分離意識和授權(quán)審批意識，進而加強他們的廉政風險防控意識。二是通過黨風廉政建設會議等形式，將黨風廉政建設工作的具體任務分解到個人。院校負責人和各部門、二級機構(gòu)負責人簽訂廉政承諾責任書，并將其納入考核工作。三是積極與當?shù)亓逃芈?lián)系，定期開展有關(guān)反腐培訓和警示教育。

（三）健全各項制度，筑牢防控機制

高職院校應根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和各地出臺的《高校內(nèi)部控制制度操作規(guī)程》等制定和修訂各項制度，設立內(nèi)部授權(quán)審批制度，各崗位相關(guān)人員權(quán)責明確，對于“三重一大”等事項事務建立集體決策和會簽制度，相關(guān)人員必須依據(jù)授權(quán)范圍履職履責、辦理業(yè)務，完善不相容崗位相分離的貨幣資金管理制度和重要崗位輪崗制度。此外，要結(jié)合院校自身特點設置業(yè)務流程，可以幫助梳理每個業(yè)務活動存在哪些風險點，把風險點按照可能發(fā)生的先后順序用流程的形式串聯(lián)起來，將有助于識別風險并加以控制[2]。在此基礎上，繪制流程圖并公開引導群眾參與監(jiān)督，比如招標、招聘、招生、資產(chǎn)報廢、科研經(jīng)費使用、報銷等方面。不斷推進民主管理，維護教職工的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極打造權(quán)力運行的“陽光工程”[3]。

（四）建立監(jiān)管機制，完善評價體系

高職院校應加強內(nèi)部控制工作監(jiān)督，把基建、采購、招生、教學、科研、財務、審計、紀檢等部門結(jié)合起來，形成廉政風險防控綜合監(jiān)管制度；有條件的應當建立獨立的審計部門，條件不具備的應該成立工作組，便于檢查院校的單位層面和業(yè)務層面的所有經(jīng)濟活動，督促院校領(lǐng)導和相關(guān)工作人員廉政為公。高職院校一方面應該建立網(wǎng)絡監(jiān)管制度，對資金使用實行動態(tài)實時監(jiān)控；另一方面應該引入第三方評價體系，采用多種方式征求意見和調(diào)查評議。在此基礎上，構(gòu)建基于績效考評體系下的內(nèi)部控制評價機制[4]。對于廉政風險防控機制執(zhí)行不到位的，要按照權(quán)責對等的原則，結(jié)合當前監(jiān)督執(zhí)紀的四種形態(tài)，層層追責，并將結(jié)果納入人事檔案作為考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，進一步促進學校領(lǐng)導和職能部門工作人員廉政意識的提高。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制的規(guī)范要求為實現(xiàn)廉政風險防控提供了可行之路。內(nèi)部控制與廉政風險防控機制兩者密切相關(guān)，相互影響，從內(nèi)部控制角度對高職院校廉政風險恰當評價，并以此為抓手，有助于建立廉政風險管理的整體框架，增強高職院校教職工的思想政治覺悟及廉潔自律意識，進一步提升高職院校的管理水平。

[1]沈潔.試論從內(nèi)部控制視角深化高校廉政風險防控建設[J].中國總會計師,2016(6):136-137.

[2]王亞軍.高職院校內(nèi)部控制建設的幾個重要風險點及應對措施[J].中國市場,2016(28):235-236.

[3]陳建軍.高職院校內(nèi)部控制機制建設及實施研究-以江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學院為例[J]. 中小企業(yè)管理與科技,2014(7):59-60.

[4]徐磐.風險管控視角下高職院校財務內(nèi)部控制措施優(yōu)化研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計,2014(5):195-196.

G718.5

A

1672-4437(2017)03-0004-04

2017-04-23

安徽省高校優(yōu)秀青年人才支持計劃重點項目（gxyqZD2016535）。

朱永勇（1975-），男，安徽肥東人，滁州職業(yè)技術(shù)學院副教授，碩士，主要研究方向：管理學；汪立超（1977-），男，安徽定遠人，滁州職業(yè)技術(shù)學院副教授，碩士，主要研究方向：思想政治教育。