吳 勇 何亞平

論我國城鄉(xiāng)水資源設(shè)施共享機制的構(gòu)建

吳 勇 何亞平*

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)建立在共同的資源基礎(chǔ)上，但當(dāng)前對水資源利用與保護的制度機制卻存在城鄉(xiāng)割裂的情勢，造成城鄉(xiāng)用水主體對水量、水質(zhì)的認可與保護意識不一。應(yīng)當(dāng)摒棄城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別應(yīng)對水危機的思路，著眼于城鄉(xiāng)共同的水資源基礎(chǔ)來寓“兩化”為一體，整體考量設(shè)施建設(shè)而形成跨城鄉(xiāng)的水資源利用模式，突破制約城鄉(xiāng)共享水惠益的制度機制，特別是補強農(nóng)村的水資源利用能力建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)水資源設(shè)施共享機制。

水資源基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共享機制能力建設(shè)

“共享”是十八大五中全會提出的五大核心發(fā)展理念之一，在我國并行推進中國特色新型城鎮(zhèn)化道路與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（以下簡稱兩化）過程中，面臨著愈發(fā)嚴格的資源約束，突破城鄉(xiāng)資源利用藩籬是必然選擇。其間，水資源的地位異乎關(guān)鍵，是工農(nóng)業(yè)發(fā)展中資源的“最大公約數(shù)”要素，但由制度原因肇使的水資源利用脫節(jié)在城鄉(xiāng)二元性問題中具有代表性。當(dāng)前，城鎮(zhèn)的發(fā)展進入了后城市化的新型城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)村則開啟了高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進程，二者雖共用水循環(huán)系統(tǒng)，但卻在制度設(shè)計上存在分離，這一規(guī)范與事實的悖離勢必撕裂城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會基礎(chǔ)。而當(dāng)前學(xué)界和實務(wù)界對此的關(guān)注要么從城鎮(zhèn)發(fā)展的角度考量水資源管理，要么從農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展角度思慮用水安全、面源污染等問題，而對城鄉(xiāng)制度互通、資源利用互撐的機制關(guān)注甚少。筆者認為，分開考量城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)的水資源問題必將使各自應(yīng)對措施走入死胡同，且會造成城鄉(xiāng)間因水而互相指責(zé)的局面，應(yīng)當(dāng)基于城鄉(xiāng)發(fā)展有共同水資源基礎(chǔ)，剖析城鄉(xiāng)相互間在水資源利用與污染上的互動關(guān)系，抓住二者的設(shè)施依賴性這個“牛鼻子”而探求共享機制的構(gòu)建問題。

一、兩化并進語境下城鄉(xiāng)水資源利用存在制度困境

同時推進新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與以往將城市問題與“三農(nóng)”問題分而置之的策略完全不同，根據(jù)筆者對《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和近幾年特別是黨的十八屆三中全會以來的中央一號文件的分析，兩化并進對城鄉(xiāng)水資源利用方式的影響包括但不限于：（1）在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，我國每年有1000多萬人進城，新建成的建筑相當(dāng)于世界建筑總量的一半。①仇保興：《海綿城市(LID)的內(nèi)涵、途徑與展望》，載《建設(shè)科技》2015年第1期。農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化將形成更大的集中用水量，城鎮(zhèn)傾軋農(nóng)村用水的壓力加大，“農(nóng)村城鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展與人口的增多,使農(nóng)村用水格局發(fā)生了變化，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”趨勢明顯”；②王曉云：《農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的水資源問題》，載《河北工業(yè)科技》2006年第2期。（2）新型城鎮(zhèn)化摒棄超大城市思維而重在發(fā)展中小城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)，人口城鎮(zhèn)率提高但其分布更分散、勻質(zhì)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則更強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村事業(yè)經(jīng)營與消費市場對接度加強，農(nóng)民能更加直觀的接收城鎮(zhèn)居民對農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)服務(wù)的市場性反饋。于此，城鎮(zhèn)與農(nóng)村在水資源利用的互動更多、距離更近、設(shè)施連通性空間增大，相互間就對方的資源數(shù)量危機和水污染強度感知度提高；（3）城鄉(xiāng)的身份性色彩降低而職業(yè)分工的特征更加明顯，農(nóng)業(yè)作為就業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)民作為擇業(yè)方式的趨勢漸明，以戶籍為身份識別符號的時代將成為歷史，從社會治理的角度上城鄉(xiāng)對水資源所應(yīng)秉持的水資源理念、價格信號、規(guī)制手段將逐步走向同質(zhì)化。

而我國始于上世紀(jì)80年代的水資源立法與管理策略卻與上述趨勢不相匹配。當(dāng)前，我國水資源已構(gòu)建了形式上較完整的制度體系，主要包括三個部分：（1）《水法》《水污染防治法》等綜合性水事法律，《太湖流域管理條例》等區(qū)域性水事法律，以及“水十條”等專門治水政策，對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的用水、取水、水環(huán)境保護等進行了總體性的規(guī)定，勾勒出水資源利用與保護的制度底色；（2）《環(huán)境保護法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等涉及公共事務(wù)治理與突發(fā)問題應(yīng)對的立法，規(guī)定了資源與環(huán)境空間承載與預(yù)警，包括供水在內(nèi)的突發(fā)性社會事件應(yīng)對措施，是城鄉(xiāng)應(yīng)對水事件的法律依據(jù)；（3）以連續(xù)13年的中央一號文件和《農(nóng)業(yè)法》為核心涉農(nóng)立法與政策法規(guī)，對發(fā)展水資源友好農(nóng)業(yè)及治理農(nóng)村水污染等規(guī)定了大量的國家支持措施，是補強農(nóng)村水資源利用能力短板的援助性規(guī)范。總體看來，現(xiàn)行制度采取了“用水主體城鄉(xiāng)分治+農(nóng)村用水國家援助”的機制，表面上側(cè)重農(nóng)村發(fā)展，但考慮到農(nóng)業(yè)收益水平落后于工業(yè)和服務(wù)業(yè)、農(nóng)村污染治理缺失兩個因素，則其實質(zhì)性缺陷比較明顯。該制度體系在面臨兩化并進的情勢，無力改善城鄉(xiāng)水資源危機，且會加劇城鎮(zhèn)與農(nóng)村各自為戰(zhàn)而引致集體不理性，從而形成更緊張的制度困境，體現(xiàn)有二：

一方面，背離新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所賴以實現(xiàn)的水資源共同基礎(chǔ)。由于在水資源約束愈發(fā)嚴重的情形下，兩化并進形成的人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等變革，打破水資源充足時代相互獨立的用水格局，而在城鎮(zhèn)用水與農(nóng)村用水間形成競爭與合作的新需求，二者處于自然界中同一水循環(huán)系統(tǒng)的事實將由隱漸明。即是說，在自然科學(xué)意義上城鄉(xiāng)所利用的水資源均來源同一，因而水在城鄉(xiāng)水事制度上應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵榷ㄎ?，這在過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時并非凸現(xiàn)，但在兩化并進、城鄉(xiāng)公平發(fā)展的時代背景下卻是不得不承認的事實。隨著人類活動強度的增加，二元水循環(huán)中主要以人類活動為主，自然因素（太陽輻射和重力作用）為輔。③毛戰(zhàn)坡：《城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村水資源保護相關(guān)問題思考》，載《環(huán)境保護》2014年第15期。共同的水資源基礎(chǔ)要求整體的“自然循環(huán)”形成順暢的“社會循環(huán)”，兩化對城鄉(xiāng)水資源利用模式的改變，要求制度依水循環(huán)的客觀規(guī)律給予不同場域下水質(zhì)、數(shù)量、空間調(diào)配、涵養(yǎng)等進行定位，但現(xiàn)行制度與此南轅北轍。

另一方面，忽視了兩化并進所潛含的城鄉(xiāng)因水資源利用困境互為發(fā)展危機致因的現(xiàn)實。新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村水資源產(chǎn)生進一步危機的來源，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)既是科技農(nóng)業(yè)也是石油農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入品是由城鎮(zhèn)工業(yè)體系輸入的，而工業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)生活所產(chǎn)生的污染物也多以農(nóng)村作為排放目的地。新型城鎮(zhèn)化可能與農(nóng)爭水，《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》顯示我國仍有1.1億農(nóng)村居民飲用水安全未解決，④參見“國家發(fā)展改革委：農(nóng)村飲水安全工程‘十二五’規(guī)劃”，中國經(jīng)濟信息網(wǎng)：http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/PublicItemView. aspx?ItemID={677585d2-a9d3-483a-9394-6725bd6c4c65}，2016年1月7日訪問。新型城鎮(zhèn)化無疑會進一步給農(nóng)村飲水安全帶來沖擊。在“傳統(tǒng)型水環(huán)境影響因素”尚未得到有效解決的同時，以環(huán)境污染為主體的“現(xiàn)代型水環(huán)境影響因素”愈演愈烈。同時，也可能加重已有的農(nóng)村水資源危機，還可能通過抽空農(nóng)業(yè)人口和其它經(jīng)濟資源而侵蝕農(nóng)村水資源治理能力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也可能危及新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)，城鎮(zhèn)消費需求的總量與結(jié)構(gòu)變化會刺激農(nóng)業(yè)擴大和調(diào)整，更多的農(nóng)村水污染可能更快地以食品殘留等為風(fēng)險載體向城鎮(zhèn)傳遞，例如當(dāng)前農(nóng)藥殘留成為食用農(nóng)產(chǎn)品最大的致害源，⑤參見“國務(wù)院新聞辦公室：國家食品藥品監(jiān)督管理總局介紹食品藥品安全工作”，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/ 2016-02/29/content_5047429.htm，2016年1月7日訪問。農(nóng)業(yè)體系非農(nóng)化、新型城鎮(zhèn)化所帶來的工業(yè)體系擴張會加劇城鎮(zhèn)工業(yè)——農(nóng)業(yè)污染——城鎮(zhèn)消費的惡性循環(huán)。

二、水資源設(shè)施城鄉(xiāng)共享的必要性與基本要求

（一）為什么要共享

形成共享機制在于解決三大現(xiàn)實問題：第一，水資源在利用與保護的運營水平上存在差距。當(dāng)前采取的城鄉(xiāng)分治模式，主要取水、水處理等資源管理的設(shè)施為城鎮(zhèn)所有，其管網(wǎng)和管理制度所及范圍以基層的轄區(qū)為限。除自來水供應(yīng)外，城鎮(zhèn)水設(shè)施不下鄉(xiāng)的現(xiàn)象異常突出，農(nóng)村在解決生產(chǎn)用水和部分生活用水時由于設(shè)施不足而造成的安全性難以保證問題比較突出。且農(nóng)村人口居住分散、社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后以及水資源時空分布不均等因素，使得農(nóng)村成了水資源保護的盲點和難點。⑥李傳彬：《農(nóng)村水資源現(xiàn)狀及對策分析》，載《科技創(chuàng)新與應(yīng)用》2012年第2期。第二，城鄉(xiāng)水污染處理設(shè)施建設(shè)水平存在差距。農(nóng)村作為城鎮(zhèn)污染物特別是固體廢物目的地的問題積重難返，而農(nóng)村對自身的生活垃圾、養(yǎng)殖污水等缺乏與城鎮(zhèn)那樣的處理設(shè)施與能力，遑論垃圾無害化處理等更為嚴格的要求。占用主要公共資源建立的城鎮(zhèn)污染治理設(shè)施的觸角沒有延伸到農(nóng)村中，“環(huán)保不下鄉(xiāng)”使城鄉(xiāng)應(yīng)對水資源污染源的能力懸殊。而在新型城鎮(zhèn)化推進中提出的“海綿城市”⑦《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、儲滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。建設(shè)等先進的水管理理念和制度，未對農(nóng)村的水資源利用產(chǎn)生絲毫利益。第三，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡狀況下如何形成農(nóng)村水資源利用能力的自我造血功能。農(nóng)村面源污染、水資源分布不均、農(nóng)村飲用水達標(biāo)率與城市仍存在差距，存在“資金少、成本高、技術(shù)適應(yīng)性差、運行不穩(wěn)定、出水不達標(biāo)、運行維護管理要求高、專業(yè)人員少，無法正常運行”等問題，⑧參見“環(huán)境保護部：‘十二五’期間四川水氣土污染共治改善農(nóng)村人居環(huán)境”，環(huán)境保護部網(wǎng)：http://www.mep.gov.cn/home/ wzsm/201605/t20160527_352236.shtml，2016年12月30日訪問。最終要通過水設(shè)施的共享而讓農(nóng)民形成自我應(yīng)對的能力。農(nóng)村能力建設(shè)在其中是特別的“造血”功能，而非“輸血”功能。

因此，農(nóng)村與城鎮(zhèn)共享水資源設(shè)施，是解決兩化并進水資源利用和水環(huán)境保護瓶頸的必要選擇。

（二）共享的關(guān)鍵：為什么是水資源基礎(chǔ)設(shè)施

解開城鄉(xiāng)水資源利用中存在的利益沖突和制度問題，不能依厚此薄彼的方式來解決，新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并時推進是我國當(dāng)前全面深化改革的根本要求，城鎮(zhèn)停滯來等待農(nóng)村不可行，放棄農(nóng)村更不可接受。城鄉(xiāng)差異的形成是長期積累的結(jié)果，共享機制也不可能一朝一夕間在全領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)，而水資源基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)利用水資源時具備最大共同話語的對象，將其作為共享的關(guān)鍵點具備事實和制度上的必然性。

一方面，城鄉(xiāng)的水資源利用行為都具有基礎(chǔ)設(shè)施依賴性。城鎮(zhèn)的取水、水處理與供水、水儲存與循環(huán)利用等環(huán)節(jié)，以及雨污分流、海綿城市等戰(zhàn)略的實現(xiàn)，都具有資本密集、技術(shù)密集的顯著特征，對改造舊有水設(shè)施、創(chuàng)新信息化水管理平臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有高度的依賴性。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要改變當(dāng)前以小農(nóng)為主的作業(yè)方式，必然走向科技武裝的設(shè)施農(nóng)業(yè)，這一方針已為我國多年的中央一號文件確立，農(nóng)業(yè)用水的灌溉管網(wǎng)、農(nóng)民安全飲水的保障都指向加強水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。我國的“三農(nóng)”支持與惠農(nóng)政策中，都有包括大江大河治理專項資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套資金、吸引民間投資和政府購買農(nóng)村水事公共服務(wù)的專門規(guī)定。故而水資源基礎(chǔ)設(shè)施在事實上構(gòu)成了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系與生存特質(zhì)的共同利益點，實現(xiàn)了設(shè)施的互聯(lián)互通，相應(yīng)的管理措施的對接協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)就可以攜手共同突圍水資源約束。

另一方面，國家的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是政策支持重點，城鄉(xiāng)未來的水資源利用具備共同的制度空間?；A(chǔ)設(shè)施大多屬于公共服務(wù)，很難大量地吸引市場化投資，必然要求國家提供水設(shè)施公共服務(wù)，而這一點得到了我國城鄉(xiāng)發(fā)展政策的共同確認，使共享具備了堅實的制度基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策及中央城市工作會議針對內(nèi)澇、水污染物治理、水資源儲存及循環(huán)使用等，提出了建設(shè)海綿城市的舉措，相應(yīng)地國家也投入了大量的資金、制定了大量的金融稅收優(yōu)惠政策，力推政策通過PPP模式購買私人投資者的公共服務(wù)模式，水設(shè)施是新型城鎮(zhèn)化政策的重中之重。類似政策也體現(xiàn)于國家的三農(nóng)政策中，特別是2016年中央一號文件中農(nóng)業(yè)水基礎(chǔ)設(shè)施在眾多政策中處于首要地位。

（三）共享的基本要求

第一，城鄉(xiāng)水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方面，兩化并進過程中城鄉(xiāng)水資源設(shè)施共享首先要在規(guī)劃上打破城鄉(xiāng)的分野。這就意味著修正原有的城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別規(guī)劃的模式，而就特定地域內(nèi)有限水資源進行設(shè)施的一體化設(shè)計，只以產(chǎn)業(yè)去向區(qū)分水的用途，而摒除城鄉(xiāng)作為主體身份的作法。城鎮(zhèn)方面，則應(yīng)著重改善水設(shè)施規(guī)劃中對農(nóng)村訴求的缺位，促使其所掌控的設(shè)施及運營技術(shù)下鄉(xiāng)；農(nóng)村方面，則就著重用活用好國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策，與城鎮(zhèn)的海綿城市等重大戰(zhàn)略對接，根據(jù)城鎮(zhèn)水設(shè)施的特征改造包括供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所、大型水利設(shè)施、節(jié)水滴灌等的用地布局、建設(shè)要求，而不是坐等城鎮(zhèn)的援助。

第二，水資源利用智識與能力建設(shè)方面，共享的關(guān)鍵是理念相通，是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民對水的經(jīng)濟和生態(tài)價值、水危機的嚴重程度、節(jié)水要求對生產(chǎn)生活的約束、水污染物治理與水循環(huán)理念等方面形成共同的認識。人的智識及由其與技術(shù)結(jié)合而形成的水資源利用能力的同步化建設(shè)，是共享的必要條件，水設(shè)施的共享在形式上也體現(xiàn)為知識、智力、創(chuàng)造能力的對接，體現(xiàn)為水資源運營人才資源的共享。中科院發(fā)布的《2002年中國可持續(xù)發(fā)展報告》顯示，發(fā)達國家人力資源能力的平均值是25-65分，我國1999年的人力資源能力水平平均值是6.98分，⑨中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組：《2002年中國可持續(xù)發(fā)展報告》，科學(xué)出版社2002年版，第18頁。非發(fā)展任重道遠。共享是兼具經(jīng)濟區(qū)域合作、三農(nóng)支持、扶貧、水資源保護等多重制度考量，其成敗的關(guān)鍵也在于農(nóng)民是否能與城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)個人智識與集體能力的同步。面對農(nóng)民城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象，共享機制必須借助教育、培訓(xùn)等途徑，使農(nóng)村獲得公平的水資源可獲得性，以“專家駐點，一村一點”為手段的人力資源能力建設(shè)是實現(xiàn)共享的知識保障。

第三，水資源利用的科學(xué)技術(shù)方面，水設(shè)施建設(shè)與運營的核心是科技，共享也是基于高科技水平的共享，而非將城鎮(zhèn)淘汰的設(shè)施向農(nóng)村傳遞。沒有一大批先進實用重大科技成果的大面積推廣應(yīng)用，就不可能真正提高我國農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長、農(nóng)民的持續(xù)增收和農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境技術(shù)支撐體系不完善，使得部分農(nóng)村的環(huán)保政策和具體工作無法進行和實施，對農(nóng)村水環(huán)境管理工作的進行有一定難度。城鎮(zhèn)與農(nóng)村共享智能化水資源設(shè)施，利用智能化水科技技術(shù)，促進城鄉(xiāng)水資源保護模式的創(chuàng)新發(fā)展。

三、構(gòu)建我國水資源設(shè)施城鄉(xiāng)共享機制的基本內(nèi)容

城鄉(xiāng)的水資源利用制度應(yīng)當(dāng)回應(yīng)兩化并進所賴以進行的共同水循環(huán)系統(tǒng)、水污染防治共同需要，根據(jù)城鄉(xiāng)既有的水設(shè)施建設(shè)水平和未來能力，構(gòu)建我國水資源設(shè)施城鄉(xiāng)共享的制度機制。但水資源管理體制短期內(nèi)難以調(diào)適到對接程度，不同的建設(shè)項目在地方財政和公共項目審批立項方面也歸入不同的目錄；同時，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中引入的水管理先進理念和高水平建設(shè)措施在農(nóng)村難以推行。因此，共享機制必然體現(xiàn)為較強的“城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”特征，農(nóng)村能力建設(shè)的實質(zhì)在于利用外部性資源促進村莊的內(nèi)源性發(fā)展，村莊內(nèi)源性發(fā)展的關(guān)鍵是促進農(nóng)民能力建設(shè)；⑩童桂林：《新農(nóng)村視角下的農(nóng)民能力建設(shè)》，載《河北理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第5期。且要立足于現(xiàn)行城鄉(xiāng)水資源分治體制緩慢調(diào)整的事實，引入新的治理機制來實現(xiàn)跨部門、跨地域的共享。

（一）以水設(shè)施“項目制”為核心設(shè)計共享機制

構(gòu)建共享機制首當(dāng)其沖的是破除城鎮(zhèn)與農(nóng)村各自建設(shè)資源遭遇的體制性分割，將國家固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)管理資金、水資源專項資金、支農(nóng)惠農(nóng)資金等多元資源匯集到城鄉(xiāng)水設(shè)施一體化建設(shè)和運營的主題上來，依照既定的部門主義、行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)將難以為繼。筆者認為，應(yīng)當(dāng)引入水資源基礎(chǔ)設(shè)施的“項目制”①所謂項目制，即一種新的財政轉(zhuǎn)移支付制度，它通過將各種鄉(xiāng)村社會建設(shè)工程以專項劃撥和項目的方式向下分配和轉(zhuǎn)移，使中央與地方、地方與基層政府、基層政府與鄉(xiāng)村社會之間形成較為復(fù)雜的責(zé)任利益聯(lián)動關(guān)系。不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。建設(shè)與運營模式，扭轉(zhuǎn)以行政建制配置建設(shè)資源“單位制”，而引入圍繞特定地域內(nèi)城鄉(xiāng)共建水資源基礎(chǔ)設(shè)施為主題，形成不同層級政府、部門、社會實體注資，以項目協(xié)議方式進行的多元治理模式，即“項目在執(zhí)行過程中雖具有針對預(yù)期目標(biāo)性加以臨時組織的特點，但項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等是一系列的環(huán)節(jié)和過程”。②渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

聚合多元資源、體現(xiàn)權(quán)力者縱向合作、國家——社會合作的項目制引入，一是要確立特定項目的建設(shè)規(guī)劃，這可以借鑒我國改革開放以來倚重的地方“先行先試”經(jīng)驗，在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃中共同發(fā)展的典型區(qū)域內(nèi)擬定若干示范項目，發(fā)布年度、中長期共享型水設(shè)施建設(shè)重點項目，將各級財政、民間資金以契約性關(guān)系融入其中；二是根據(jù)項目制要求修正城鄉(xiāng)水資源建設(shè)分別規(guī)劃的機制，與城鄉(xiāng)戶籍對接、社會資源公平配置的進程相匹配地推動供水、污水等設(shè)施的一體化建設(shè)與平權(quán)化運營。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)基層水資源能力建設(shè)的共享機制

受長期的生產(chǎn)方式、生活方式和靠天吃飯思想的影響，農(nóng)民缺乏水資源保護的法律意識、科技意識和管理意識。有調(diào)查結(jié)果顯示導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對農(nóng)村環(huán)保問題關(guān)注的原因在于政府沒有及時有效地與廣大村民進行有關(guān)環(huán)保知識方面的宣傳，相關(guān)管理機構(gòu)也沒有出臺引導(dǎo)機制來激發(fā)公眾的積極性。此外，政府在推行城鎮(zhèn)化過程中的外在的行政手段，也讓村民感覺農(nóng)村環(huán)境惡化與己無關(guān)，導(dǎo)致了他們的環(huán)保參與意識逐漸冷淡。③呂忠梅：《農(nóng)村面源污染控制的體制機制創(chuàng)新研究──對四湖流域的法社會學(xué)調(diào)查報告》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2011年第5期。這使得農(nóng)村水資源在利用、開發(fā)和保護上存在障礙，一些新型技術(shù)設(shè)備也因使用不當(dāng)導(dǎo)致浪費。在農(nóng)村積極開展水環(huán)境保護的專項技術(shù)活動，普及水資源保護的權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的法律下鄉(xiāng)活動，將技術(shù)與農(nóng)戶需求緊密結(jié)合，提高農(nóng)村居民的水資源保護的法律理念和專業(yè)技能。使農(nóng)民養(yǎng)成合理用水、科學(xué)用水、健康用水和正確使用農(nóng)藥的習(xí)慣。通過把職業(yè)教育、技術(shù)培訓(xùn)和思想道德建設(shè)相結(jié)合,把農(nóng)村文化市場、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、科技文化下鄉(xiāng)相結(jié)合,注重學(xué)習(xí)內(nèi)容的豐富性和針對性,考慮學(xué)習(xí)方式的規(guī)范化和靈活性,以不斷提高農(nóng)民能力。讓農(nóng)民自己掌握水資源合理利用的知識和技術(shù)，提高農(nóng)村科技能力建設(shè)，更有效地保護農(nóng)村水資源利用。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)互通的智能化水資源管理機制

強化變化條件下城鄉(xiāng)水循環(huán)與轉(zhuǎn)化機理研究，通過水資源多元耦合模型與智能控制系統(tǒng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)共通的水資源實時風(fēng)險調(diào)度與智能化管理系統(tǒng)；通過城鄉(xiāng)水文生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜轉(zhuǎn)化關(guān)系、水資源云計算技術(shù)等，提出基于生態(tài)友好型的不同灌溉模式與不同時空條件下的多水源調(diào)配模式與方案。④齊學(xué)斌、黃仲冬、喬冬梅、張現(xiàn)超、李平、MathiasnNAndersen：《灌區(qū)水資源合理配置研究進展》，載《水科學(xué)進展》2016年第2期。

在充分整合和利用現(xiàn)有科技資源的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村環(huán)境保護的科技支撐體系。⑤參見“國務(wù)院辦公廳：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)保總局等部門關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作意見的通知”，中國政府網(wǎng)：http:// www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879029.htm，2016年12月29日訪問。發(fā)展智能水務(wù)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建覆蓋供水全過程、保障供水質(zhì)量安全的智能供排水和污水處理系統(tǒng)。采取城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸、集中處理和分散處理等多種方式，加快農(nóng)村生活污水治理和茅改廁。加快農(nóng)村飲水安全建設(shè)，因地制宜采取集中供水、分散供水和城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸的方式解決農(nóng)村人口飲用水安全問題。關(guān)注農(nóng)村水利工程建設(shè)，農(nóng)村應(yīng)用高科技服務(wù)自己，推進“誰投資，誰管理，誰受益”的小型農(nóng)村排澇水利設(shè)施改革。近日，國務(wù)院發(fā)文提出了大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，并推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化。對于多村集中供水地區(qū)，建立完善以水質(zhì)檢驗為中心的檢測體系。對于小型分散供水工程和單村供水工程，如組建車載便攜式水質(zhì)監(jiān)測車，實現(xiàn)定時定點到農(nóng)村進行水樣監(jiān)測，在可能爆發(fā)水質(zhì)污染問題發(fā)生前，應(yīng)做好水質(zhì)不達標(biāo)的緊急預(yù)案和防御措施。對于自然水資源短缺區(qū)域，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)，建立現(xiàn)代新型的農(nóng)田灌排體系，提高我國農(nóng)村地區(qū)水資源保護能力建設(shè)。

（四）確立“城市反哺農(nóng)村”的水資源援助機制

在追求GDP的市場經(jīng)濟環(huán)境下，一直都存在農(nóng)村補貼城市的現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展帶來城鎮(zhèn)人口的迅速增加和“因水定業(yè)”的產(chǎn)業(yè)用水增加，帶來水資源消費總量的快速提升。目前這種城鎮(zhèn)化進程中水資源傳統(tǒng)使用模式已經(jīng)難以為繼。⑥仇保興：《我國城鎮(zhèn)化中后期的若干挑戰(zhàn)與機遇——城市規(guī)劃變革的新動向》，載《城市規(guī)劃》2010年第1期。水資源短缺將對城鎮(zhèn)化的發(fā)展在質(zhì)和量方面產(chǎn)生深刻影響，且這并非是像以往調(diào)水能解決的危機。

現(xiàn)應(yīng)對城鄉(xiāng)水務(wù)進行一體化管理，大力推動“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略，構(gòu)建區(qū)域城鄉(xiāng)供水和廢污水處理聯(lián)網(wǎng)體系，對已建工程改管擴建、從“點”到“網(wǎng)”聯(lián)網(wǎng)整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供排水系統(tǒng)一體化發(fā)展。如以往國內(nèi)外調(diào)水工程絕大多是單一目標(biāo)，有的以農(nóng)業(yè)灌溉用水為目標(biāo)，有的以生活用水為目標(biāo)。而南水北調(diào)工程不僅向沿線多個城市供水，而且同時把城市侵占的一部分農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水償還給農(nóng)村，由城市對農(nóng)村進行水資源生態(tài)補償、水價補貼等措施。探索建立農(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機制。積極探索農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押貸款和農(nóng)戶信用保證保險。再如將新城鎮(zhèn)水資源設(shè)施建設(shè)免費延伸到農(nóng)村，政府政策補貼農(nóng)村垃圾處理費等定點費用，銀行對農(nóng)村符合節(jié)水要求的項目貸款進行減免息。

在某種意義上是“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，是科學(xué)發(fā)展觀在水資源保護方面的生動體現(xiàn)。這不是以往的財政轉(zhuǎn)移，而是國家援助機制，目的是減少農(nóng)村保護水資源的成本。

（五）強化農(nóng)村水資源能力建設(shè)的國家支持機制

首先，政府部門逐步提高財政預(yù)算中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)支出比例，加大公共財政對農(nóng)村水資源節(jié)約管理和農(nóng)村水節(jié)能改造的支持力度，對一些節(jié)約水資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大水利建設(shè)工程項目和技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項目，給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持。積極探索農(nóng)村水資源有償使用和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償辦法，加大對生態(tài)良好地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

其次，鼓勵社會資金投入農(nóng)村水資源保護能力建設(shè)，走水資源保護能力建設(shè)和水污染防治產(chǎn)業(yè)化、市場化、社會化之路，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式，建立和完善政府引導(dǎo)、企業(yè)推進、公眾參與的多元化投入機制。

再次，在多方籌集農(nóng)村生態(tài)建設(shè)資金的同時，還要注意加大和調(diào)整對農(nóng)村水資源保護能力建設(shè)的力度和方向。在農(nóng)村設(shè)環(huán)保機構(gòu)，強化對農(nóng)村水環(huán)境的直接監(jiān)管；加大對農(nóng)業(yè)監(jiān)測能力建設(shè)的投入，對農(nóng)業(yè)環(huán)境進行預(yù)防預(yù)警；加大對農(nóng)村水環(huán)境過濾機械等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高農(nóng)村生活污水等污染物的處置能力；努力突破發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)瓶頸，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和裝備水平，用先進實用技術(shù)解決農(nóng)村水環(huán)境問題，強化新農(nóng)村水資源能力建設(shè)的技術(shù)支撐。

（責(zé)任編輯：劉長興）

*吳勇，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；何亞平，湘潭大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。