夏正林 胡立東

論司法責(zé)任制視野下的檢察委員會(huì)制度改革

夏正林 胡立東*

檢察委員會(huì)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，但長(zhǎng)期以來(lái)在實(shí)踐中一直存在著權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)、議事事項(xiàng)不清等問(wèn)題，根本原因在于其功能錯(cuò)位和對(duì)民主集中制的誤用。當(dāng)前新一輪司法改革把落實(shí)司法責(zé)任制作為重點(diǎn)內(nèi)容之一，這為檢察委員會(huì)的改革和重新定位確立了新的基點(diǎn)?？紤]檢委會(huì)制度設(shè)計(jì)初衷及檢察工作的現(xiàn)實(shí)條件，特別是基層檢察人員素質(zhì)普遍不高，建議將檢委會(huì)改造成咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為對(duì)司法責(zé)任制的補(bǔ)充。

檢察委員會(huì)司法責(zé)任制民主集中制咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)

引言

檢察委員會(huì)（下稱“檢委會(huì)”）是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，具有鮮明的中國(guó)特色和實(shí)踐價(jià)值，其對(duì)重大議題、疑難議案的科學(xué)和民主決策有著無(wú)可取代的價(jià)值，這一點(diǎn)在基層檢察院體現(xiàn)得尤為明顯。但另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)檢委會(huì)無(wú)論在實(shí)踐中還是在理論上都存在著巨大的爭(zhēng)議，人們對(duì)其看法甚至截然相反。有人認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化其功能，只是在具體問(wèn)題和制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行需要完善；也有人認(rèn)為該制度不符合司法規(guī)律與要求，不應(yīng)該修修補(bǔ)補(bǔ)，而應(yīng)該弱化其功能甚至取消。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革進(jìn)行了全面部署，尤其是十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確了強(qiáng)化司法責(zé)任制的司法改革方向，同時(shí)也要求加強(qiáng)黨組的建設(shè)。在此之前的2013年11月，最高人民檢察院按照中央深化司法體制改革的部署，制定下發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，突出強(qiáng)化檢察官辦案主體地位，賦予主任檢察官相應(yīng)的司法決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)辦案與定案的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)該說(shuō)，完善司法責(zé)任制是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案組織、辦案方式一次重大變革，是健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的核心內(nèi)容，它對(duì)現(xiàn)行的檢委會(huì)制度提出了重大的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)落實(shí)司法責(zé)任制的要求，并結(jié)合檢察工作的現(xiàn)實(shí)具體條件，重新檢視檢委會(huì)的功能定位。

一、檢委會(huì)制度的演變及其定位

檢委會(huì)是我國(guó)在長(zhǎng)期的檢察實(shí)踐中形成的司法組織形式，是檢察院內(nèi)部最高的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的司法組織形式，其職能定位是討論決定“重大案件”和“其他重大問(wèn)題”。①楊振江主編：《檢察委員會(huì)理論與實(shí)務(wù)研究》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第2頁(yè)。

（一）檢委會(huì)制度的演變

檢察委員會(huì)的提法，最早來(lái)自于1933年12月中央蘇區(qū)把工農(nóng)檢察部改名為檢察委員會(huì)。②閔釤編：《中國(guó)檢察史資料選編》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第258頁(yè)。但一般認(rèn)為，抗戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期山東省抗日民主政府決定建立各級(jí)檢察委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)檢察工作，才是檢察委員會(huì)制度的開(kāi)端，是民主集中制原則在檢察制度中的貫徹和體現(xiàn)，是人民檢察史上的一項(xiàng)制度創(chuàng)舉。③孫謙：《人民檢察的光輝歷程（上篇）》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2008年6月3日。也就是說(shuō)，實(shí)行民主集中制，既是檢察委員會(huì)制度產(chǎn)生的標(biāo)志，也是其運(yùn)行的重要機(jī)制。

建國(guó)后，根據(jù)運(yùn)行機(jī)制的變化，檢委會(huì)的發(fā)展可分為兩個(gè)階段。一是以檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)為主的檢察委員會(huì)與檢察長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)的非完全民主集中制階段（1949～1966年）。在這個(gè)階段，檢察署委員會(huì)委員的配置確立了檢察長(zhǎng)在檢察委員會(huì)中的特殊權(quán)力地位。根據(jù)1949年12月的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，建國(guó)初期的檢察機(jī)關(guān)推行檢察署委員會(huì)議與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，并規(guī)定檢察署委員會(huì)議意見(jiàn)不一致時(shí)，由檢察長(zhǎng)（也是委員會(huì)議主席）決定，這個(gè)時(shí)期的檢察署委員會(huì)議更像一個(gè)民主咨詢機(jī)構(gòu)。1951年出臺(tái)的《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》和《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》，把領(lǐng)導(dǎo)體制變成為檢察署委員會(huì)在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，處理有關(guān)檢察工作的重大問(wèn)題，這反映了檢察長(zhǎng)在檢察署委員會(huì)中權(quán)力不斷擴(kuò)大的事實(shí)。當(dāng)時(shí)設(shè)立的檢察署委員會(huì)議是議決有關(guān)檢察工作政策方針、重大案件及其他重要事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，在委員會(huì)議上以檢察長(zhǎng)為主席,決策意見(jiàn)不一致時(shí)取決于檢察長(zhǎng)。④《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》［已失效］（1951年9月3日中央人民政府委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)，1951年9月4日中央人民政府公布）第六條第一款規(guī)定，“最高人民檢察署委員會(huì)議，以檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及委員組成之，以檢察長(zhǎng)為主席。委員會(huì)議意見(jiàn)不一致時(shí)，取決于檢察長(zhǎng)。”1954年9月《人民檢察院組織法》把檢察署委員會(huì)改為“檢察委員會(huì)”，并再次調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)體制，把檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和檢察委員會(huì)議民主制相結(jié)合的機(jī)制改為在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下,處理有關(guān)檢察工作的重大問(wèn)題,沒(méi)有再規(guī)定委員意見(jiàn)不一致時(shí),取決于檢察長(zhǎng)。⑤《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò))第二條規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院各設(shè)檢察長(zhǎng)一人，副檢察長(zhǎng)若干人和檢察員若干人。各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)人民檢察院的工作。各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，處理有關(guān)檢察工作的重大問(wèn)題?！边@時(shí)，雖然沒(méi)有規(guī)定委員會(huì)意見(jiàn)不一致時(shí)取決于檢察長(zhǎng)，但也沒(méi)有明確規(guī)定少數(shù)服從多數(shù)的原則，因此，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)仍然實(shí)際上起著主導(dǎo)的作用。按照王桂五的總結(jié),雖然有些變動(dòng)，但這時(shí)的檢察長(zhǎng)已經(jīng)成為檢察院的最高決策者和檢察委員會(huì)的核心，檢察長(zhǎng)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)檢察委員會(huì)統(tǒng)攝委員們的思想從而更有利于加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)。⑥王桂五主編：《中國(guó)人民共和國(guó)檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第666頁(yè)。二是全面貫徹民主集中制原則的階段（1979年～至今）?！拔母铩苯Y(jié)束后，1978年憲法重新恢復(fù)了檢察院建制，1979年正式頒布了《人民檢察院組織法》，其中第三條第二款規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。”1983年修改《檢察院組織法》時(shí)，保留了上述第三條的內(nèi)容。⑦《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（一九七九年七月一日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，根據(jù)一九八三年九月二日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法〉的決定》修正）第三條規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人，副檢察長(zhǎng)和檢察員若干人。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！痹摋l規(guī)定奠定了我國(guó)現(xiàn)行檢察委員會(huì)制度的法律基礎(chǔ)，它把檢委會(huì)的決策體制從檢察長(zhǎng)說(shuō)了算的民主集中制發(fā)展到檢察長(zhǎng)主持下的民主集中制，從而確立了我國(guó)檢察委員會(huì)民主集中制和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

（二）檢委會(huì)的功能定位

根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》的規(guī)定，以及《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》的具體規(guī)定，檢委會(huì)是一個(gè)司法民主組織，即運(yùn)用民主集中制進(jìn)行決策的司法機(jī)構(gòu)。

在民主集中制的機(jī)制下，檢委會(huì)主要承擔(dān)以下三個(gè)方面的主要功能。首先，檢委會(huì)對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜案件”作出決定。這也是它的主要功能，體現(xiàn)了其作為業(yè)務(wù)決策機(jī)關(guān)的性質(zhì)。其次，檢委會(huì)還對(duì)“重大問(wèn)題”作出決定。檢委會(huì)居檢察機(jī)關(guān)的最高決策地位，具有個(gè)人所不具備的宏觀視野，可以高屋建瓴地提出若干觀點(diǎn)、意見(jiàn)，作為執(zhí)行中的準(zhǔn)則，議事體現(xiàn)了其宏觀指導(dǎo)功能。在實(shí)踐中，議事成了其除議案以外的最主要的功能，以東部沿海某省為例，2014年全省三級(jí)檢察院檢委會(huì)共議事654件次，占全部議題比例的19.2%，其中很大比例屬于貫徹執(zhí)行國(guó)家法律政策的重大問(wèn)題、重大專項(xiàng)工作和重大業(yè)務(wù)部署。再次，在實(shí)踐中檢委會(huì)通過(guò)對(duì)案件的決策和專項(xiàng)工作的審議，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的存在問(wèn)題，防止出現(xiàn)司法中的不公正、不嚴(yán)格、不廉潔問(wèn)題，從而可以起到內(nèi)部監(jiān)督功能。但這種監(jiān)督制約功能不同于案件管理、檢務(wù)督察的監(jiān)督，并非屬于專門監(jiān)督；它是檢察權(quán)運(yùn)行后置環(huán)節(jié)的制約，也是實(shí)體檢察權(quán)之間的常態(tài)化制約。值得注意的是，相關(guān)法律雖然將檢委會(huì)定位于決定“重大、疑難、復(fù)雜案件”以及“重大問(wèn)題”，但對(duì)何為“重大、疑難、復(fù)雜案件”以及“重大問(wèn)題”并沒(méi)有明確規(guī)定，這為實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題留下了伏筆。

二、檢委會(huì)制度存在的問(wèn)題

（一）權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)

權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)是檢委會(huì)制度存在的最大的問(wèn)題。首先，相關(guān)法律法規(guī)賦予其最高決策權(quán)，但并沒(méi)有規(guī)定其職責(zé)和義務(wù)。通俗地說(shuō)，一個(gè)案件最終可能是由檢委會(huì)來(lái)決定的，但檢委會(huì)卻并不因此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這就使得其由所謂“集體負(fù)責(zé)”實(shí)際上變成了“集體不負(fù)責(zé)”。其次，不僅檢委會(huì)集體不承擔(dān)責(zé)任，其成員也不承擔(dān)具體責(zé)任。在有些情形下，檢委會(huì)甚至可能被某些個(gè)人利用，成了個(gè)人推卸司法責(zé)任的“擋箭牌”。由于檢委會(huì)及其成員實(shí)際上并不承擔(dān)具體的責(zé)任，“聽(tīng)匯報(bào)、做決策”的審議方式就可能使檢委會(huì)脫離對(duì)案卷的直接審查而作出決定。檢委會(huì)成員對(duì)在會(huì)議上討論的案件缺乏深思熟慮和感性認(rèn)識(shí)，更談不上深入探討和交流，其決策不得不依賴于承辦人的匯報(bào)，缺乏親歷性。這些都是有悖于司法工作規(guī)律的，容易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在檢委會(huì)的實(shí)際工作過(guò)程中，普遍會(huì)出現(xiàn)一種叫做“應(yīng)聲委員”的現(xiàn)象：他們?nèi)嗽埔嘣疲L(zhǎng)期沒(méi)有不同意見(jiàn)。有的委員的發(fā)言語(yǔ)義含混，始終不提明確意見(jiàn)，還有的委員不負(fù)責(zé)任地亂發(fā)言、亂表態(tài)，一旦有人提出意見(jiàn)，就會(huì)附和，最終就有可能使有想法并提出來(lái)的人的意見(jiàn)成為最終意見(jiàn)。廣東省某市的檢察官責(zé)任制試點(diǎn)方案曾在表決程序上為了避免“庸人懶政”也做了一些調(diào)整。比如，檢察委員會(huì)集體決定（少數(shù)服從多數(shù)）出現(xiàn)冤假錯(cuò)案的，責(zé)任就由作出集體決定的多數(shù)委員承擔(dān)。這樣規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了避免人云亦云的情形，但是，實(shí)際操作中又可能出現(xiàn)表決時(shí)委員們都搶著去做那個(gè)少數(shù)派（少數(shù)不需要承責(zé)任）的狀況了。

在調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)人們普遍把檢委會(huì)委員當(dāng)成了一種政治待遇。在他們眼中，檢委會(huì)處于檢察機(jī)關(guān)的最高決策地位，也就是“檢察長(zhǎng)之上的檢察長(zhǎng)”，而且檢委會(huì)討論的議題往往不僅僅限于個(gè)案，還會(huì)涉及人事問(wèn)題，以及檢察院其他的重大事項(xiàng)，檢委會(huì)變成實(shí)際上的政治性的決策機(jī)構(gòu)，而不僅僅再是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。正因?yàn)檫@樣，才會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)著進(jìn)入檢委會(huì)的現(xiàn)象，一旦不能夠進(jìn)入，就意味著發(fā)言權(quán)受限，政治待遇變低。

（二）議事范圍不清

如前述，《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定了檢察委員會(huì)在檢察長(zhǎng)的主持下討論決定“重大案件”和其他“重大問(wèn)題”，但是截至目前，我國(guó)的法律尚未明確界定何為“重大案件”和“重大問(wèn)題”。只有效力層次較低的《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》和《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》列舉式規(guī)定了檢委會(huì)具體討論哪些“重大案件和其他重大問(wèn)題”，⑧《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》（1980年2月21日最高人民檢察院檢察委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，2008年2月2日最高人民檢察院第十屆檢察委員會(huì)第九十一次會(huì)議修訂）第四條：檢察委員會(huì)討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。檢察委員會(huì)的職責(zé)是：（一）審議、決定在檢察工作中貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的重大問(wèn)題；（二）審議、通過(guò)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議的工作報(bào)告、專題報(bào)告和議案；（三）總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，研究檢察工作中的新情況、新問(wèn)題；（四）最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議、通過(guò)檢察工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋以及有關(guān)檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等；省級(jí)以下人民檢察院檢察委員會(huì)審議、通過(guò)本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件；（五）審議、決定重大、疑難、復(fù)雜案件；（六）審議、決定下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的案件或者事項(xiàng)；（七）決定本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；（八）其他需要提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議的案件或者事項(xiàng)。《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（2009年8月11日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)）第三條，檢察委員會(huì)審議議題的范圍包括：（一）審議在檢察工作中貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策的重大問(wèn)題；（二）審議貫徹執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議，擬提交本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告、專項(xiàng)工作報(bào)告和議案；（三）最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議檢察工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋以及有關(guān)檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等，省級(jí)以下人民檢察院檢察委員會(huì)審議本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件；（四）審議貫徹執(zhí)行上級(jí)人民檢察院工作部署、決定的重大問(wèn)題，總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，研究檢察工作中的新情況、新問(wèn)題；（五）審議重大專項(xiàng)工作和重大業(yè)務(wù)工作部署；（六）經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，審議有重大社會(huì)影響或者重大意見(jiàn)分歧的案件，以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)決定的案件；（七）經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，審議按照有關(guān)規(guī)定向上一級(jí)人民檢察院請(qǐng)示的重大事項(xiàng)、提請(qǐng)抗訴的刑事案件和民事、行政案件，以及應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)議的事項(xiàng)或者案件；（八）經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，審議下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的事項(xiàng)或者案件；（九）決定本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；（十）審議檢察長(zhǎng)認(rèn)為需要提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議的其他議題。但也是非常寬泛的，并不能滿足實(shí)踐的要求。于是，在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)了兩種不同的傾向：一種是對(duì)承辦部門的提請(qǐng)來(lái)者不拒，另一種是議事議案的范圍則非常單一。

在實(shí)踐中，檢委會(huì)的議事范圍劃分不清還導(dǎo)致其在實(shí)踐中與檢察院其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)，比如與黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)、甚至院務(wù)會(huì)之間出現(xiàn)交叉替代的現(xiàn)象。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，人民檢察院黨組是黨中央和地方各級(jí)黨委在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證，在推動(dòng)檢察事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用；檢察長(zhǎng)辦公會(huì)是檢察院行政集體領(lǐng)導(dǎo)的組織機(jī)構(gòu)，主要業(yè)務(wù)是研究決定內(nèi)部行政管理工作的重大事項(xiàng)和問(wèn)題。還有一個(gè)院務(wù)會(huì)主要是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)檢察院內(nèi)設(shè)各部門、機(jī)構(gòu)之間的問(wèn)題。但在實(shí)踐中，由于這些機(jī)構(gòu)相互之間的地位、作用、職能定位界定不清楚，各機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和成員結(jié)構(gòu)存在重疊與混淆的情況，檢委會(huì)實(shí)際上被當(dāng)成一種帶有鮮明的行政官僚色彩的政治機(jī)構(gòu)。加之“重大案件”和“重大問(wèn)題”范圍不清，不可避免地出現(xiàn)檢委會(huì)與黨組之間存在著議題界限不清以及議題的隨意性的問(wèn)題，檢委會(huì)的功能定位也就相應(yīng)地發(fā)生了變化。比如，筆者在江蘇蘇北一個(gè)縣調(diào)研時(shí)，就曾聽(tīng)到過(guò)一個(gè)案例：一個(gè)縣的檢察長(zhǎng)剛調(diào)任到位時(shí)，由于不熟悉該檢察院的人事，尤其是對(duì)檢委會(huì)成員的人心向背的情況把握不準(zhǔn)，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不敢召開(kāi)檢委會(huì)，就由黨組會(huì)來(lái)代替甚至決定一些重大、疑難、復(fù)雜案件，等到新一輪人事調(diào)整到位后才繼續(xù)召開(kāi)檢委會(huì)。顯然，這是一種政治謀略。

檢委會(huì)因議事范圍不清導(dǎo)致與其他機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉重疊的問(wèn)題，在辦案責(zé)任制的改革試點(diǎn)過(guò)程之中就變得更加明顯和復(fù)雜了：哪些案件由獨(dú)任檢察官或主任檢察官?zèng)Q定，哪些案件由檢察長(zhǎng)決定，哪些案件由檢委會(huì)決定，在一些地方的試點(diǎn)中并沒(méi)有完全厘清。從總體上來(lái)說(shuō)，新舊問(wèn)題的疊加，檢委會(huì)議題泛化和決策地位邊緣化是檢委會(huì)制度改革不得不面對(duì)的事實(shí)。

（三）其他問(wèn)題

檢委會(huì)雖然被定位為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其決定應(yīng)該具有強(qiáng)有力的效力，但在實(shí)際運(yùn)行中，其討論案件和其他事項(xiàng)的程序很難保證討論的有效性。首先，缺乏司法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。檢察委員會(huì)的工作方式主要是“開(kāi)會(huì)議事”，一旦召開(kāi)往往不只是為了討論一個(gè)案件，而是要討論幾個(gè)重大案件或問(wèn)題。委員們?cè)谶@么短的時(shí)間里，對(duì)復(fù)雜的案件、問(wèn)題，僅憑翻閱書面材料和聽(tīng)取承辦人的情況匯報(bào)就作出決定，難以保證民主科學(xué)的決策。其次，缺乏親歷性。最高人民檢察院規(guī)定了案件承辦人匯報(bào)案件的制度，檢委會(huì)主要靠聽(tīng)取承辦人匯報(bào)和閱讀書面材料的方式作出判斷，委員們?nèi)狈?duì)案件的親歷性，對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)沒(méi)有直接深入的了解，很容易受到案件承辦檢察官的意見(jiàn)影響。再次，很多檢察委員會(huì)的委員（除了專職委員）大多數(shù)是兼職的，業(yè)務(wù)水平良莠不齊，而且一般兼任部門的領(lǐng)導(dǎo)，他們很難有那么多時(shí)間和精力投入重大案件、問(wèn)題的研究，很難保證討論案件、議題的質(zhì)量。

2003年最高人民檢察院頒布的《最高人民檢察院檢察委員會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定了檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的具體承辦事項(xiàng)，其中第六項(xiàng)提到了“對(duì)檢察委員會(huì)討論決定事項(xiàng)進(jìn)行督辦”，⑨《最高人民檢察院檢察委員會(huì)議事規(guī)則》（2003年7月3日經(jīng)第十屆檢察委員會(huì)第四次會(huì)議討論通過(guò)）第十二條，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)具體承辦下列事項(xiàng)：（一）對(duì)提交檢察委員會(huì)討論的案件和事項(xiàng)材料是否符合要求提出意見(jiàn)；（二）對(duì)提交討論的案件和事項(xiàng)提出法律意見(jiàn)；（三）對(duì)提交討論的有關(guān)檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法提出審核意見(jiàn)；（四）對(duì)提交檢察委員會(huì)討論的議案材料進(jìn)行統(tǒng)一印制；（五）承擔(dān)會(huì)議記錄、編寫會(huì)議紀(jì)要及歸檔工作；（六）對(duì)檢察委員會(huì)討論決定事項(xiàng)進(jìn)行督辦；（七）檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)交辦的其他事項(xiàng)。但到目前為止，檢察機(jī)關(guān)尚未制定出一套可以操作的督辦規(guī)則。所以檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)也只能通過(guò)電話、文件催促的形式督促相關(guān)部門落實(shí)，但是督辦的效果往往難以達(dá)到檢察委員會(huì)的會(huì)議決定要求。

三、民主集中制的產(chǎn)生及其誤用

人們普遍把檢委會(huì)存在的上述問(wèn)題的原因歸結(jié)為議事范圍沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，程序上司法性和親歷性不夠，專職委員偏少等原因，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)嚴(yán)格列舉檢委會(huì)的議事范圍，建立權(quán)力清單，在程序設(shè)計(jì)上增強(qiáng)委員的親歷性和司法性，并適當(dāng)增加專職檢委會(huì)成員來(lái)解決。⑩鄧思清：《論我國(guó)檢察委員會(huì)制度改革》，《法學(xué)》2010年第1期，第142-146頁(yè)。學(xué)術(shù)觀點(diǎn)還參考黃成：《我國(guó)檢察委員會(huì)制度若干問(wèn)題研究》，中國(guó)青年政治學(xué)院碩士學(xué)位論文，2012年6月；黃芳：《論檢察委員會(huì)制度的存與廢》，蘇州大學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文，2008年10月。甚至有人建議再建立一個(gè)咨詢智囊機(jī)構(gòu)，為檢委會(huì)決策提供咨詢服務(wù)。①劉昌強(qiáng)：《檢察委員會(huì)制度研究》，西南政法大學(xué)博士論文，龍宗智、孫長(zhǎng)永教授指導(dǎo)，2012年。也有學(xué)者建議將檢委會(huì)的決定書公開(kāi)化，以增強(qiáng)其責(zé)任感。②左德起、鄭慧：《試論檢委會(huì)決定書的公開(kāi)化——以基層人民檢察院為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第2期。

應(yīng)該說(shuō)，這些措施在某種程度上可以規(guī)范和約束檢委會(huì)的運(yùn)行，但總體上仍然是就事論事式的，只能解決其表面上存在的問(wèn)題，并不能從根本上解決檢委會(huì)制度設(shè)計(jì)存在的權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，甚至還可能帶來(lái)更多的問(wèn)題，如增加專職委員的編制勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生需要增加編制的負(fù)面效應(yīng)。其實(shí)，檢委會(huì)存在的權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)根本原因是對(duì)民主集中制的誤用和泛化的結(jié)果。正是因這一點(diǎn)，使檢委會(huì)上不能形成熱烈的甚至是針?shù)h相對(duì)的探討，導(dǎo)致其民主的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)作用。如前述，民主集中制始終貫穿著我國(guó)檢委會(huì)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程，這也是把檢委會(huì)定位為司法民主組織，并作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的根本原因。因此，要準(zhǔn)確理解檢委會(huì)這種做法以及對(duì)其產(chǎn)生的問(wèn)題分析，從根本上講，還得從其實(shí)行的民主集中制的做法入手。

（一）民主集中制的產(chǎn)生及其使用

眾所周知，民主集中制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨活動(dòng)原則和作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，而且首先是作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織和活動(dòng)原則提出來(lái)的。馬克思和恩格斯雖沒(méi)有直接提出民主集中制，但也確立了類似民主集中制的做法。1847年6月，馬克思和恩格斯在為共產(chǎn)主義者同盟起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中就規(guī)定了類似民主集中制的做法；③《馬克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第419-422頁(yè)?！巴朔譃橹Р亢蛥^(qū)部，同盟的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是作為權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的中央委員會(huì)。”“每個(gè)支部選舉主席和副主席各一人”，“區(qū)部委員會(huì)由這些支部的主席和副主席組成。區(qū)部委員會(huì)從委員中選出領(lǐng)導(dǎo)人?！薄皡^(qū)部委員會(huì)是區(qū)部?jī)?nèi)各支部的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)?！薄爸醒胛瘑T會(huì)的成員不少于五人，由中央委員會(huì)所在地區(qū)的區(qū)部委員會(huì)選出。”“代表大會(huì)是同盟的立法機(jī)關(guān)”，“每個(gè)區(qū)部派遣一名代表”，“代表大會(huì)的一切立法性決議須提交各支部通過(guò)或否決”，“中央委員會(huì)作為同盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，有義務(wù)向代表大會(huì)報(bào)告工作”?！斑x舉人如認(rèn)為自己的擔(dān)任公職的人員執(zhí)行職務(wù)的情況不能令人滿意，可隨時(shí)召回。”“中央委員會(huì)有義務(wù)將所有對(duì)我們的原則有重要意義因而應(yīng)予討論的問(wèn)題交給各區(qū)部委員會(huì)。”“每個(gè)區(qū)部委員會(huì)可以采取它認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧?，以保證區(qū)部的安全并加強(qiáng)其活動(dòng)。但這些措施不得違反總章程。”1871年10月，由馬克思草擬的第一國(guó)際的《國(guó)際工人協(xié)會(huì)共同章程》和《組織條例》，堅(jiān)持了該類似的做法。④《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第476-483頁(yè)?！懊磕暾匍_(kāi)由協(xié)會(huì)各分部代表組成的全協(xié)會(huì)工人代表大會(huì)。代表大會(huì)宣布工人階級(jí)共同的愿望，采取使國(guó)際協(xié)會(huì)順利進(jìn)行活動(dòng)的必要辦法，并任命協(xié)會(huì)的總委員會(huì)?！薄叭珔f(xié)會(huì)代表大會(huì)在年會(huì)上聽(tīng)取總委員會(huì)關(guān)于過(guò)去一年的活動(dòng)的公開(kāi)報(bào)告?！笨偽瘑T會(huì)要“使一個(gè)團(tuán)體中提出的但具有普遍意義的問(wèn)題能由一切團(tuán)體加以討論，并且在需要采取實(shí)際措施時(shí)，例如在發(fā)生國(guó)際沖突時(shí)，使加入?yún)f(xié)會(huì)的團(tuán)體能同時(shí)和一致行動(dòng)?！薄皣?guó)際工人協(xié)會(huì)的每一個(gè)會(huì)員有參加選舉全協(xié)會(huì)代表大會(huì)的代表和被選為代表的權(quán)利”“每一個(gè)支部，不論其成員多少，均有權(quán)派遣一名代表參加代表大會(huì)”“每一個(gè)代表在代表大會(huì)上只有一票表決權(quán)”“總委員會(huì)必須執(zhí)行代表大會(huì)的決議?！薄懊恳粋€(gè)支部均有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件和本國(guó)法律的特點(diǎn)制訂自己的地方性章程和條例。但是，此種章程和條例的內(nèi)容，不得與共同章程和條例有任何抵觸?！钡苯犹岢雒裰骷兄频氖橇袑帲?905年為了克服黨內(nèi)小組習(xí)氣，主張制定黨章來(lái)統(tǒng)一社會(huì)民主黨的意志時(shí)，提出“我們?cè)谧约旱目锷弦幻鎴?jiān)持黨內(nèi)民主，但是，我們也從未反對(duì)黨的集中，我們主張民主集中制”。⑤《列寧全集》第21卷，人民出版社1984年第一版，第405頁(yè)。在國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則上，馬克思和恩格斯最早設(shè)想的是“議行合一制”，即巴黎公社的原則，并非民主集中制。后來(lái)，列寧針對(duì)俄國(guó)多民族的情況，解決地方自治和中央集權(quán)問(wèn)題時(shí)才提出民主集中制，“一個(gè)民主國(guó)家必須承認(rèn)各地區(qū)的自治權(quán)，……這種自治同民主集中制一點(diǎn)也不矛盾；相反地，一個(gè)多民族成分復(fù)雜的大國(guó)只有通過(guò)地區(qū)的自治才能實(shí)現(xiàn)真正的民主集中制”，⑥《列寧全集》第25卷，人民出版社1988年第二版，第73頁(yè)。從而作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則被引進(jìn)了。

民主集中制作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨活動(dòng)原則和作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則得到了中國(guó)共產(chǎn)黨的繼承和發(fā)展。1945年毛澤東在《論聯(lián)合政府》報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)民主集中制是“……在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主?！雹摺睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057頁(yè)。雖然在1957年以后，尤其在1966年至1976年期間，由于受“左”傾錯(cuò)誤的影響，黨和國(guó)家的民主集中制遭到了破壞。但是，1978年中共十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)了黨和政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和歷史教訓(xùn)，再次強(qiáng)調(diào)要健全民主集中制。⑧《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》（一九八一年六月二十七日中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議一致通過(guò)）：“十、根據(jù)‘文化大革命’的教訓(xùn)和黨的現(xiàn)狀，必須把我們黨建設(shè)成為具有健全的民主集中制的黨。一定要樹(shù)立黨必須由在群眾斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)袖們實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的馬克思主義觀點(diǎn)，禁止任何形式的個(gè)人崇拜。一定要維護(hù)黨的領(lǐng)袖人物的威信，同時(shí)保證他們的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下。在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)、個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央……”。我國(guó)現(xiàn)行憲法也把民主集中制作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則來(lái)確定的。憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@與毛澤東對(duì)民主集中制的上述論述是一致的。

（二）民主集中制的誤用

需要提及的是，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)經(jīng)典作家的論述中，民主集中制只是政黨活動(dòng)原則和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，并不是所有國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)遵守的原則。其實(shí)，我國(guó)憲法針對(duì)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)定了不同的責(zé)任制形式。比如，憲法第八十六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制?！钡诰攀龡l規(guī)定，“中央軍事委員會(huì)實(shí)行主席負(fù)責(zé)制?！倍鴮?duì)于司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)則確立了“依法獨(dú)立”的原則，比如，第一百二十六條則規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谝话偃粭l規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡趯?shí)踐中，民主集中制被泛化了，從一個(gè)政黨活動(dòng)原則和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則“被普遍化為國(guó)家政治生活的一般準(zhǔn)則，被用作處理人民內(nèi)部矛盾中個(gè)人與組織關(guān)系的準(zhǔn)則，被作為強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)紀(jì)律的一種手段”。⑨蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第84頁(yè)?！笆蛊浜x泛化為領(lǐng)導(dǎo)者的工作作風(fēng)，而且從原來(lái)強(qiáng)調(diào)的民主方面變成為集中方面被越來(lái)越過(guò)分強(qiáng)調(diào)。”⑩參見(jiàn)前引⑨，第85頁(yè)。司法領(lǐng)域也不例外，在長(zhǎng)期一段時(shí)間內(nèi)，我們都把民主集中制理解為司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，其中檢委會(huì)的制度設(shè)計(jì)就是一個(gè)典型。

應(yīng)該說(shuō)，把民主集中制作為檢委會(huì)制運(yùn)行的根本原則的初衷，主要是通過(guò)依靠多數(shù)人特別是有經(jīng)驗(yàn)的專家，從而將個(gè)人觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為集體決策的一項(xiàng)司法民主，還考慮到檢察辦案人員素質(zhì)不夠，尤其是基層檢察院專業(yè)人才缺乏的情況，通過(guò)集體決策來(lái)彌補(bǔ)。但問(wèn)題在于，對(duì)個(gè)案做出是否合法的判斷本身與檢察官個(gè)人的主觀認(rèn)識(shí)是分不開(kāi)的，并且不存在一個(gè)所謂絕對(duì)正確的對(duì)法律的理解。因此，辦理一個(gè)案件最基本的要求在于尊重具體辦案的檢察官的意見(jiàn)，而非所謂集體的意見(jiàn)，這是基本的司法規(guī)律，也是司法責(zé)任制的理論根源。而由目前的檢委會(huì)通過(guò)民主集中制的形式集體決定一個(gè)案件并不符合這一司法規(guī)律，甚至還會(huì)出現(xiàn)前面所說(shuō)的“集體不負(fù)責(zé)任”的現(xiàn)象。

四、司法責(zé)任制背景下檢委會(huì)的重新定位

（一）司法責(zé)任制及其對(duì)檢察工作要求

黨的十八屆四中全會(huì)以后，司法責(zé)任制已被明確為司法改革的方向，在司法改革中居于基礎(chǔ)性地位，也是推動(dòng)司法改革取得實(shí)效的突破口?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要圍繞“保證公正司法，提高司法公信力”，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)?！?015年2月24日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，提出了辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制等84項(xiàng)改革舉措。

在檢察領(lǐng)域，落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，是健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容之一。它通過(guò)突出強(qiáng)化檢察官辦案主體地位，賦予主任檢察官相應(yīng)的司法決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)辦案與定案的有機(jī)統(tǒng)一，也為檢委會(huì)乃至整個(gè)檢察改革都提出了新的要求。其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)早在2000年就已經(jīng)開(kāi)始摸索檢察官辦案責(zé)任制的改革路徑。2000年1月最高人民檢察院制定下發(fā)了《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》，指導(dǎo)檢察官責(zé)任制改革。該份《實(shí)施意見(jiàn)》明確提出，“改革檢察官辦案機(jī)制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制?！雹佟稒z察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》（2000年1月1日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第五十二次會(huì)議通過(guò)）第二段，“在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)六項(xiàng)改革目標(biāo)：……改革檢察官辦案機(jī)制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制……”。這種改革嘗試目的是強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立辦案地位，發(fā)揮檢察官個(gè)體的主觀能動(dòng)作用。至2003年，全國(guó)“有2960個(gè)檢察院擇優(yōu)選任主訴檢察官9000多名,明確了辦案責(zé)任,提高了公訴質(zhì)量和效率?！雹陧n杼濱：“最高人民檢察院工作報(bào)告”（2003年3月11日），http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00018-294.html。至2004年12月，“全國(guó)已有86%的檢察院實(shí)行了主訴檢察官辦案責(zé)任制?！雹蹍⒁?jiàn)《賈春旺在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告》(摘要)，載《檢察日?qǐng)?bào)》2004年12月22日。2013年11月，最高人民檢察院按照中央深化司法體制改革的部署，又制定下發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，提出了“完善辦案組織形式，深化檢察官辦案責(zé)任”的改革方案，在北京、上海等地檢察機(jī)關(guān)探索主任檢察官模式的基礎(chǔ)上，又在全國(guó)7個(gè)省份的17個(gè)檢察院開(kāi)展了檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)，建立以主任檢察官制度為中心的檢察官辦案責(zé)任制，其實(shí)質(zhì)是建立以檢察官為中心的基礎(chǔ)辦案單元（辦案組），辦案單元內(nèi)部形成以職位為核心的業(yè)務(wù)責(zé)任機(jī)制，從而達(dá)到提升案件辦理效率和質(zhì)量的效果。④李維維：《主任檢察官辦案責(zé)任制改革》，載《中國(guó)檢察官》，2015年第3期。

實(shí)行司法責(zé)任制是符合司法工作的基本規(guī)律和權(quán)責(zé)一致的法治要求的。一般認(rèn)為，在一個(gè)法治國(guó)家中，所有的公共權(quán)力都來(lái)自法律的授予，不存在“法外之權(quán)（力）”。而法律在授予一定權(quán)力的同時(shí)，一定會(huì)要求其積極履行該權(quán)力，否則就應(yīng)承擔(dān)一定的職責(zé)，即“有權(quán)必有責(zé)”。不允許擁有權(quán)力卻不作為、選擇性作為和亂作為，也就是我們通常所說(shuō)的“權(quán)力任性”的現(xiàn)象。反過(guò)來(lái)講，要其承擔(dān)一定的職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的權(quán)力，即“擔(dān)責(zé)必賦權(quán)”。權(quán)、責(zé)對(duì)應(yīng)，權(quán)力越大，義務(wù)越多，職責(zé)也越重，相反，也是如此，這是法治條件下的公權(quán)力的基本原理。但檢委會(huì)的制度的設(shè)計(jì)卻沒(méi)有遵循上述公權(quán)力的基本原理：其擁有最高決策權(quán)的同時(shí)，卻沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，普遍出現(xiàn)了有權(quán)無(wú)責(zé)的現(xiàn)象。而司法責(zé)任制則把司法辦案的責(zé)任落實(shí)在具體的辦案人身上，那么，司法權(quán)力也就應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則賦予相應(yīng)的辦案人員，從而把權(quán)力與義務(wù)、職責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，即“審判者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”。

有學(xué)者認(rèn)為，檢察官辦案責(zé)任制與檢委會(huì)制度在制度層面上不存在沖突。檢察官辦案責(zé)任制是在堅(jiān)持檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和檢委會(huì)集體議決制的基礎(chǔ)上落實(shí)檢察官辦案主體地位。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革不是要否定檢委會(huì)制度，而是在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制前提下最大限度地放權(quán)給辦案檢察官。⑤王立華：《辦案責(zé)任制改革與檢委會(huì)》，載《人民檢察》2015年第17期。為做好二者之間的銜接與協(xié)調(diào)，應(yīng)堅(jiān)持檢察委員會(huì)決策制與檢察官辦案責(zé)任制不對(duì)立、檢察委員會(huì)決策制與檢察官行使檢察權(quán)不相悖的原則，具體路徑有三：一是重塑檢察官與檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的關(guān)系；二是加強(qiáng)和完善檢察委員會(huì)的工作機(jī)制；三是建立完善責(zé)任追究機(jī)制。⑥張自超：《檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會(huì)決策制的沖突與協(xié)調(diào)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。但也正如有學(xué)者認(rèn)為的，隨著司法專業(yè)化和檢察職業(yè)化進(jìn)程不斷加快，檢委會(huì)制度在完成其使命后會(huì)逐步淡出歷史舞臺(tái)，職業(yè)檢察官的角色替代將成為必然。⑦參見(jiàn)前引①。筆者認(rèn)為，司法責(zé)任制對(duì)當(dāng)前的檢察辦案組織和辦案方式，尤其是檢委會(huì)提出重大挑戰(zhàn)，檢委會(huì)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法責(zé)任制的要求重新定位和改革。

首先，司法責(zé)任制為我們解讀憲法第一百三十一條提供了權(quán)威性意見(jiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)憲法第一百三十一條的理解一直存在爭(zhēng)議。該條只規(guī)定了“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，但沒(méi)有明確規(guī)定檢察官依法辦案責(zé)任制。那么，人們對(duì)“依法獨(dú)立辦案”的理解就不可避免地存在著分歧：究竟是檢察官獨(dú)立辦案，還是檢察院獨(dú)立辦案？在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為該條就理解為“檢察院獨(dú)立辦案”。加之，人們對(duì)民主集中制原則的誤用引入到檢察權(quán)的行使和辦案，從而造就了目前的檢委會(huì)。但在司法責(zé)任下，司法工作的最基本要求就是“誰(shuí)辦案，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)于辦案這種具體的法律責(zé)任而言，只能由具體的辦案人員承擔(dān)，而不可能由一個(gè)機(jī)構(gòu)集體來(lái)承擔(dān)。因此，辦案的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)直接賦予相應(yīng)的辦案人，即檢察官，而不可能是一個(gè)集體，而這恰恰是檢委會(huì)制度所不能做到的。

其次，辦案責(zé)任制突出強(qiáng)調(diào)主任檢察官在司法辦案中的責(zé)任，通過(guò)對(duì)檢察官的授權(quán)與監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)明晰、制約有力、運(yùn)行高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。與此相反，目前檢委會(huì)制度依賴的是多數(shù)人的理性，是將個(gè)人觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為集體決策的一項(xiàng)司法民主制度。兩種截然不同的司法決策方式，決定了他們迥異的組織形態(tài)和運(yùn)行模式。前者要求充分的獨(dú)立性，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，建立獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組（辦案組負(fù)責(zé)人即為主任檢察官）兩種形式，實(shí)現(xiàn)司法辦案活動(dòng)的扁平化、專業(yè)化；⑧參見(jiàn)陳光中：《論檢察》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第150頁(yè)；郎勝主編：《〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉修改與適用》，新華出版社2012年版，第46頁(yè)；王桂五主編：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，法律出版社2008年版，第98頁(yè)以下；朱孝清、張智輝主編：《檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第453頁(yè)。后者則盡可能壓縮個(gè)人，特別是檢察長(zhǎng)對(duì)案件決策的影響，做到民主決策。具體到檢察權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，如果決策權(quán)賦予檢察官，則相應(yīng)削弱甚至排除檢委會(huì)的決策權(quán)，尤其是對(duì)個(gè)案的決定權(quán)。如此，司法責(zé)任制實(shí)際上從根本否定了檢委會(huì)作為業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，尤其是對(duì)個(gè)案決策的功能定位。

因此，從嚴(yán)格的意義上講，在司法責(zé)任視野下檢委會(huì)的存在沒(méi)有合理性基礎(chǔ)。但是，我們對(duì)檢委會(huì)制度的改革不僅要考慮司法責(zé)任制這個(gè)總的要求，還必須考慮到該制度設(shè)計(jì)的初衷和檢察工作的現(xiàn)實(shí)因素。其實(shí)，正如前述，檢委會(huì)制度的建立的初衷，除了貫徹民主集中制的要求外，主要還是考慮到檢察人員，尤其是基層檢察院人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足以獨(dú)立辦案的事實(shí)。這一狀況目前并沒(méi)有得到根本的改變，尤其是在基層檢察院，檢察人員素質(zhì)良莠不齊的問(wèn)題仍然非常突出。這在客觀上要求還不能夠完全排除檢委會(huì)在辦理個(gè)案中所起的作用，在基層檢察院尤其如此。

（二）檢委會(huì)的重新定位

基于上述考量，筆者認(rèn)為直接取消其檢委會(huì)并不適當(dāng)，而應(yīng)當(dāng)把目前的檢委會(huì)的功能定位從原來(lái)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)改造為一個(gè)咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為具體辦案的檢察官提供咨詢意見(jiàn)，并起到對(duì)其一定監(jiān)督的功能，這是比較適宜的。具體操作內(nèi)容如下：

首先，任何案件包括所謂重大、疑難、復(fù)雜案件，都應(yīng)當(dāng)由具體辦案人員作出結(jié)論，而不是檢委會(huì)，最終的責(zé)任也就當(dāng)然地由辦案人員負(fù)責(zé)。這就真正實(shí)現(xiàn)了“誰(shuí)辦案，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，體現(xiàn)了司法責(zé)任制的總要求。

辦案的具體責(zé)任由具體辦案人員負(fù)責(zé)，這是司法責(zé)任制的基本內(nèi)容和要求，因此，辦案的權(quán)力也要相應(yīng)地賦予具體的辦案人員，也就是說(shuō)由承辦案件的檢察員對(duì)其所承辦的具體的案件作出最終的決定。當(dāng)然，具體的辦案和責(zé)任形式可以按案件的復(fù)雜程度有所不同，包括獨(dú)任檢察官辦案或檢察官組辦案。

其次，考慮到辦案人員素質(zhì)不足夠的要求，主任檢察官在辦案過(guò)程中覺(jué)得自己不能夠把握承辦案件，或者有疑問(wèn)的，可向檢委會(huì)提出咨詢，由該委員會(huì)提出意見(jiàn)，供其參考。也就是說(shuō)，用檢委會(huì)可以來(lái)彌補(bǔ)辦案人員的素質(zhì)不足的問(wèn)題，這對(duì)基層檢察院來(lái)說(shuō)尤其重要。在這個(gè)環(huán)節(jié)，主任檢察官擁有提交檢委會(huì)討論的主動(dòng)權(quán)是非常關(guān)鍵的，這也是對(duì)司法責(zé)任制的具體體現(xiàn)。

再次，檢委會(huì)與一般的咨詢和智囊機(jī)構(gòu)不同的地方在于，即使承辦檢察官不向檢察委提出咨詢，但若檢委會(huì)認(rèn)為承擔(dān)檢察官辦案的業(yè)務(wù)存在問(wèn)題時(shí)，也可以主動(dòng)要求辦案人員提交討論，并把討論的意見(jiàn)交由辦案的檢察官，由其決定是否采納。若辦案人員不采納該委員會(huì)的意見(jiàn)的，必須提交反饋意見(jiàn)和說(shuō)明不采納的原因。當(dāng)然，無(wú)論辦案檢察官最終是否采納了檢委會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)所辦案件的責(zé)任還由檢察官來(lái)承擔(dān)，同時(shí)檢委會(huì)也從中起到了咨詢和監(jiān)督的作用。

把檢委會(huì)定位于咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既堅(jiān)持了司法責(zé)任制的司法改革方向，也兼顧了檢察官素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)實(shí)，這就很好地解決了落實(shí)司法責(zé)任制的總的要求和當(dāng)前現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。值得提及的是，筆者把檢委會(huì)定位為咨詢和監(jiān)督的功能，并不同于其初期的咨詢和參謀的功能。在初期，它的咨詢與參謀的功能主要是在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，為檢察長(zhǎng)決策服務(wù)而言的，而現(xiàn)在的重新定位主要是對(duì)司法責(zé)任制的補(bǔ)充，是為辦案的檢察工作服務(wù)而言的。另外，檢委會(huì)的咨詢與監(jiān)督不同于一般意義上智囊機(jī)構(gòu)的咨詢，也不同于其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)功能。一般意義上的咨詢機(jī)構(gòu)完全處于被動(dòng)狀態(tài)，如果沒(méi)有接到咨詢要求時(shí)，就不能提出咨詢意見(jiàn)，而檢委會(huì)作為一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，除了主任檢察官的主動(dòng)咨詢外，認(rèn)為有必要的，還可以要求其提交討論，從而起到監(jiān)督的功能。但檢委會(huì)的監(jiān)督功能也不同于其他專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如紀(jì)委監(jiān)督機(jī)構(gòu)、上級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)等的功能，其雖可要求主任檢察官司提交討論，但其結(jié)論不具有強(qiáng)制性，仍只具有咨詢的地位。

把檢委會(huì)定位于咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也解決了其因議事范圍不清而與其它機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清的問(wèn)題。首先，是否需要咨詢的主動(dòng)權(quán)交由主任檢察官來(lái)決定，也就不存在如何確定“重大、疑難、復(fù)雜案件”的問(wèn)題了。檢委會(huì)只是在認(rèn)為其辦案業(yè)務(wù)存在問(wèn)題時(shí)才可以要求其提交討論，而且檢委會(huì)的結(jié)論也只是一種咨詢意見(jiàn)，只是對(duì)主任檢察官責(zé)任制的一種補(bǔ)充，而不沖突。其次，對(duì)于檢委會(huì)承擔(dān)其他職責(zé)，如討論“重大事項(xiàng)”，則完全可由其他的已有的法定和常規(guī)機(jī)構(gòu)，如黨組和院務(wù)會(huì)議來(lái)承擔(dān)，也就不會(huì)出現(xiàn)其與其他機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)交叉重疊的問(wèn)題，這與加強(qiáng)黨組建設(shè)，強(qiáng)化黨組功能的要求也是一致的。

結(jié)語(yǔ)

檢委會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分，并被規(guī)定在《人民檢察院組織法》之中，有其特殊的歷史地位，在新中國(guó)探索法治建設(shè)的道路上發(fā)揮了積極的作用，但我們也不應(yīng)忽視其存在的問(wèn)題。

對(duì)于其在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，一些具體的改善方案，包括加強(qiáng)司法性、親歷性等等，只是在表面上解決部分問(wèn)題，但不能在根本上解決其權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，而且還會(huì)帶來(lái)許多負(fù)面問(wèn)題。檢委會(huì)的權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)在根本上是與司法責(zé)任制不相符合的，強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任的司法改革過(guò)程中，需要重新審視其功能定位，并結(jié)合檢察工作的實(shí)際合理設(shè)計(jì)，以使其發(fā)揮其應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，將其定位為咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是在司法責(zé)任的總要求下并結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素的一種比較可行的考慮，但這種定位需要對(duì)目前相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*夏正林，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；胡立東，江蘇省建湖縣人民檢察院檢察長(zhǎng)。