徐漢明 簡樂偉

完善我國檢察官職務序列的思考

徐漢明 簡樂偉*

我國現(xiàn)行檢察官職務序列主要存在職位類別、職務等級、管理模式等三個問題。在完善職位類別方面，建議設置檢察長、副檢察長、檢察長助理、檢委會委員、檢察員等職務，把助理檢察員從檢察輔助人員類別劃出，作為后備檢察官專門培養(yǎng)。在完善職務等級方面，建議當前保留“四等十二級”等級制度，實際使用“四等十級”，過渡期內(nèi)四級檢察官、五級檢察官供基層檢察院助理檢察員評定等級使用，過渡期后備而不用；長遠來看，則只保留等次、取消級次，設置首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、檢察官四等。在完善管理模式方面，建議采用中央統(tǒng)一管理下授權兩級檢察院黨組的模式，提高檢察官任命主體的層級，首席大檢察官、大檢察官等級由國家主席任命，高級檢察官等級由最高人民檢察院檢察長任命，檢察官等級由省級檢察院檢察長任命。

檢察官職務序列 職位類別 職務等級 管理模式

檢察官職務序列，是國家干部人事制度改革的一項重要任務，也是司法體制改革的一項重要內(nèi)容。自2004年《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》①中發(fā)［2004］21號。首次提出“設立單獨的法官、檢察官職務序列”以來，經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國初步形成了以《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》②中組發(fā)［2011］19號。該暫行規(guī)定于2015年2月4日實際實施，參見中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院《關于地方各級人民法院、人民檢察院實施中組發(fā)［2011］18、19號文件有關問題的答復意見》。為基礎的檢察官職務序列制度。我國現(xiàn)行“金字塔”型的檢察官職務序列基本上是合理的；但是，長期以來，我國檢察官職務序列與行政職級序列混同的管理模式，阻礙了檢察官職業(yè)發(fā)展通道，正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的檢察官隊伍難以建立；制約了提升檢察官職業(yè)尊榮感的空間，由此帶來檢察人才流失，妨礙其他檢察改革舉措的落實。2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》，標志著我國加快建立檢察官職務序列管理制度，加快推進檢察官管理體系和管理能力現(xiàn)代化。建立科學合理的檢察官職務序列，關系全面深化檢察管理體制改革，對保證公正司法、提高司法公信力意義重大。

一、我國現(xiàn)行檢察官職務序列的主要問題

我國現(xiàn)行檢察官職務序列在保障檢察機關及其檢察人員享受相關政治、經(jīng)濟、社會待遇等方面起到了一定的歷史性作用。但是，從貫徹落實中央關于全面深化司法體制改革的重大戰(zhàn)略部署精神，加快推進檢察官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，保證公正司法、提高司法公信力層面審視，現(xiàn)有模式的弊端日漸凸顯。

（一）職位類別依賴于行政職級，淡化了檢察官的司法屬性

我國檢察機關被定位為司法機關，檢察權被定位為司法權，其權力運行的規(guī)律在于親歷性、中立性、程序性、裁斷性。③參見徐漢明：《強化法治思維提升領導干部法治能力》（下），載《法制日報》2014年12月3日。國家要確保檢察權公正高效行使，必須為行使檢察權的檢察官提供有別于普通公務員行政職級保障的職業(yè)保障制度。盡管《檢察官法》《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》都規(guī)定，檢察官職務類別包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員，并對應相應的職務等級。然而，我國現(xiàn)行檢察官職務序列套用國家行政機關一般公務員的行政職級，分別對應從國家級副職至科員的十個職務等級，形成檢察官職務序列與公務員行政職級混同的保障模式。這是淡化檢察官司法屬性在職業(yè)保障制度方面的具體表現(xiàn)，也是滋生檢察人員執(zhí)法不公、不嚴、不廉的源頭性因素。在依賴行政職級的管理體制及“行政化”運行模式下，檢察官不能在職務序列等級范圍內(nèi)依法獨立公正行使職權，而是像普通公務員一樣“個人承辦、集體討論、逐級請示、層層審批、上定下辦”。這不僅違背了檢察官辦理案件的親歷性、中立性、程序性、裁斷性的司法要求，而且導致司法成本增大、司法監(jiān)督難以到位、干預司法難以抵御。

（二）職務等級分布不合理，限制了檢察官的發(fā)展空間

總體上看，我國現(xiàn)行“金字塔”型的檢察官職務等級依據(jù)檢察院行政規(guī)格進行設計是基本合理的。但是，《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》中有關具體職務等級設置則與現(xiàn)實狀況存在矛盾，即：（1）檢察官員額結構的變化。從上海、廣東、湖北等地司法改革試點情況看，檢察官職務序列大多不再包含助理檢察員，檢察官的基數(shù)大為縮小，檢察官職級比例需重新設置，職務等級需重新評定。（2）市縣兩級檢察官職務等級“天花板”偏低。中央政法委員會對第一批試點單位批復的《司法體制改革框架意見》沿用《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》的職務等級分布，即：基層檢察院檢察官最高職務等級設置為四級高級檢察官，市、州（分）檢察院檢察官最高職務等級設置為二級高級檢察官，縣（市、區(qū)）基層檢察院一級檢察官以下定期晉升，四級高級檢察官擇優(yōu)選升，而把基層院大批檢察官限制在一級以下。這導致基層檢察官職務等級偏低、比例偏小。（3）普通檢察官晉升空間受限?！稒z察官職務序列設置暫行規(guī)定》規(guī)定各級檢察院檢察長為所在院的最高職務等級，副檢察長、檢察委員會委員次之，而不擔任領導職務的普通檢察官晉升空間十分狹小。（4）職務等級晉升設計沒有體現(xiàn)貢獻大小。該規(guī)定有關職務晉升仍然按照行政職級確定，這沒有體現(xiàn)檢察官的職業(yè)素質、專業(yè)能力、貢獻大小。

（三）按照行政職級進行管理，弱化了檢察官的主體地位

目前，我國對檢察機關實行與行政機關混同的“科層制”管理模式，集中體現(xiàn)在以行政職級決定檢察官的政治地位、法律地位及職業(yè)保障，檢察人員以行政職級的身份替代法律身份，檢察機關的領導成為行政首長，檢察官依法獨立行使職權的主體地位得不到充分體現(xiàn)和保障。這種淡化檢察官職務等級序列管理，強化行政職數(shù)職級管理的“科層制”模式，促使眾多檢察官不能依賴司法專業(yè)素質、能力及業(yè)績獲得晉升，只能“千軍萬馬”擠行政職級與工資待遇這種“獨木橋”。這一方面因行政職級的僧多粥少導致檢察機關內(nèi)部的人才資源配置惡性競爭“狀況”，大批有實務經(jīng)驗的精英人才競爭搶占行政職級崗位，形成司法資源配置失衡。另一方面，基層檢察官執(zhí)法辦案辛苦，職級待遇低，出現(xiàn)一批精英型、專家型檢察官“孔雀東南飛”的現(xiàn)象，不少基層院業(yè)務人才被掏空。

二、檢察官職位類別的完善

明確檢察官職位類別設置，是構建檢察官職務序列的基礎和前提。我國現(xiàn)行法律、規(guī)定對檢察官職位類別的規(guī)定卻不盡相同。根據(jù)《檢察官法》《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》規(guī)定，檢察官職位類別包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。但是，根據(jù)《檢察院組織法》規(guī)定，檢察官職位類別只包括檢察長、副檢察長、檢察員和助理檢察員。此外，根據(jù)《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》④中發(fā)［2006］11號。規(guī)定，檢察官職位類別還應當包檢察委員會專職委員。

如何確定檢察官職務類別，目前有三種思路：第一種思路將檢察長、副檢察長和檢察委員會委員、檢察官和助理檢察官均視為檢察官職位類別；第二種思路認為，檢察官職位類別僅包括檢察長、副檢察長和享有決定權的檢察員；第三種思路則認為檢察官職位類別包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和享有決定權的檢察員。上述思路分歧主要有：一是檢察委員會委員身份與檢察員身份的歸屬問題，二是助理檢察員是否屬于檢察官范疇的問題。綜合借鑒以上思路，在檢察官職務類別設置方面，有以下三種方案可供選擇。

（一）設置檢察長、副檢察長、檢察員等職務類別

與現(xiàn)行規(guī)定相比，該方案減少了檢察委員會委員和助理檢察員這兩個職務類別。其主要理由是：其一，檢委會委員是議事性和兼職性職務，由檢察長、副檢察長或檢察官兼任即可，不必作為單獨類別的檢察官，可考慮將其從檢察官職務中剔除。實踐中，大量的檢察業(yè)務是由檢察長、副檢察長、檢察員承擔的，并以辦案責任終身負責制、錯案責任追究制等作為公正司法的保障。同時，在檢察委員會閉會期間，法律并未對檢委會委員賦予其具體的職責。其二，助理檢察員在檢察實踐中處于輔助人員地位。根據(jù)《檢察院組織法》的規(guī)定，各級人民檢察院設助理檢察員，經(jīng)檢察長批準，其可以代行檢察員職務。但是，根據(jù)檢察人員分類管理的改革要求，助理檢察員歸位檢察輔助人員，稱為“檢察官助理”，不納入檢察官職務系列。這樣既有利于精干檢察官隊伍，實現(xiàn)對檢察官隊伍整體素質的要求，也有利于分擔檢察官工作的壓力，培養(yǎng)鍛煉檢察官的后備力量。這一方案的實行需要對《人民檢察院組織法》《檢察官法》和《人民檢察院檢察委員會委員組織條例》的相關條文進行修改。

（二）設置檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員等職務類別

與現(xiàn)行規(guī)定相比，該方案減少了助理檢察員這一個職務類別。主要理由是：由于中央部署推行檢察官員額制改革試點，檢察官員額數(shù)量大為縮減，檢察官入職門檻提高；檢察人員分類管理改革鋪開后，大多數(shù)省份將助理檢察員劃入檢察輔助人員類，形成檢察官、檢察輔助人員與司法行政人員分類管理的檢察組織體系。因此，新建立的檢察官職務序列中不再包含助理檢察員，并通過修改《檢察官法》予以確定。這一方案的實行需要對《人民檢察院組織法》《檢察官法》的相關條文進行修改。

（三）設置檢察長、副檢察長、檢察長助理、檢委會委員、檢察員等職務類別

與現(xiàn)行規(guī)定相比，該方案增加了檢察長助理的職務類別，減少了助理檢察員的職務類別?！吨泄仓醒腙P于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》提出，根據(jù)工作需要，人民檢察院檢察委員會可以設置專職委員2名左右，行使檢察權。建議將檢察委員會專職委員作為檢察官職位類別予以保留，可將這一職務類別的名稱改為“檢察長助理”。這一方案的實行需要對《人民檢察院組織法》《檢察官法》的相關條文進行修改。

（四）職位類別建議設置為：檢察長、副檢察長、檢察長助理、檢委會委員、檢察員

建議采用上述第三種方案，設立檢察長助理的主要理由是：

（1）鞏固上一輪中央關于設立檢察委員會專職委員的改革成果。實踐證明，中央關于設立檢察委員會專職委員的這一改革舉措對于加強法律監(jiān)督，提高各級檢察院領導班子保證公正司法、提高司法公信力已產(chǎn)生了良好的影響，新一輪司法體制改革應當對這一改革成果進行鞏固發(fā)展，使司法改革具有連續(xù)性。

（2）借鑒行政機關設置行政首長助理職位。近年來，我國地方行政機關實踐中大多確立諸如省長助理、市長助理、縣長助理、鎮(zhèn)長助理等職位，專門協(xié)助行政首長開展工作。這一做法值得檢察機關借鑒。

（3）將高檢院關于專職委員履行檢察長助理七項職責的實踐制度化。最高人民檢察院在總結檢察委員會專職委員制度運行經(jīng)驗的基礎上，頒行了《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》，使檢察委員會專職委員履行檢察長助理職責呈現(xiàn)規(guī)范化、制度化，其內(nèi)容包括：檢察長分配的檢察業(yè)務工作；指導下級人民檢察院的檢察業(yè)務工作；協(xié)助辦理重大疑難案件，對有關檢察工作的重大問題進行協(xié)調、研究并提出意見和建議；開展檢察調研，總結檢察工作經(jīng)驗；代表本院出席院外有關會議等。將檢委會專職委員改稱為檢察長助理能夠保障其職權規(guī)范有效運行。

（4）域外主要國家和地區(qū)設置檢察長助理職位的做法值得借鑒。如，美國在聯(lián)邦總檢察長、常務副總檢察長、副總檢察長之下設置數(shù)名助理總檢察長，分別作為聯(lián)邦司法部刑事司、反壟斷司、民事司等與檢察業(yè)務相關的部門領導，協(xié)助總檢察長開展具體檢察工作。⑤關于美國司法部總檢察長、常務副總檢察長、副總檢察長、助理總檢察長等職務及其職責，參見美國司法部相關內(nèi)設機構職能及負責人介紹，https://www.justice.gov/agencies/list，2016年8月6日訪問。英國（英格蘭和威爾士地區(qū)）在總檢察長、副總檢察長之下設置一名刑事檢控專員，作為總檢察長的助手，具體負責刑事起訴相關工作。⑥參見英國皇家檢察署介紹，http://www.politics.co.uk/reference/crown-prosecution-service，2016年8月12日訪問。法國駐上訴法院檢察院設駐上訴法院檢察長助理若干人；大審法院設駐大審法院首席檢察官助理若干人。⑦參見陳麗莉：《法國的檢察官制度》，載《法學雜志》2008年第6期。日本最高檢察廳設置檢事總長秘書1名，⑧參見劉蘭秋：《日本檢察制度簡介（下）》，載《國家檢察官學院學報》2006年第6期。協(xié)助檢事總長工作。我國香港地區(qū)在律政司司長之下設數(shù)名律政專員，協(xié)助律政司司長工作。因此，建議在修改《檢察官法》時，明確規(guī)定“檢察長助理”這一職務類別。

在我國檢察人員分類管理改革中，雖然大多數(shù)地區(qū)將助理檢察員排除在檢察官職位類別之外，但是，從總體來看，把“助理檢察員”這一原來的檢察官職位名稱改為“助理檢察官”，將其作為檢察官后備人選，視為準檢察官進行專門培養(yǎng)，而不是將其簡單劃入檢察輔助人員類別更為穩(wěn)妥。主要理由有：

（1）保持檢察人員分類管理改革的一致性。根據(jù)檢察人員分類管理改革要求，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員在改革完成后原則上不再進行跨類別交流。但是，當檢察官員額出現(xiàn)空缺后，作為檢察輔助人員的檢察官助理經(jīng)過遴選等程序，可以進入員額內(nèi)的檢察官，這是今后檢察官員額補充的主要形式之一。與其把這種常態(tài)化的跨類別流動作為與檢察人員分類改革要求不一致的“例外”，不如將檢察官助理回歸應有類別，實現(xiàn)檢察官補充的同類別流動，保持檢察人員分類管理改革的實質一致性。

（2）檢察官助理實質上是準檢察官，用助理檢察官這一偏正短語對其身份的表述更為準確。在檢察官助理回歸檢察官類別后，將檢察官助理改稱為助理檢察官也就順理成章。

（3）賦予助理檢察官特殊地位是域外代表性國家或地區(qū)的通行做法。檢察官的培養(yǎng)是司法制度的重要組成部分，域外代表性國家或地區(qū)檢察機關都很注重對尚未擔任檢察官職務的助理檢察官（員）的培養(yǎng)，將其作為檢察官職位的候選（補）人員，而不作為一般的輔助人員或行政人員對待。在英國，皇家檢察官帶領助理檢察官開展工作，助理檢察官雖然不能以皇家檢察官身份執(zhí)行職務，但是，在得到刑事檢控專員授權后，助理檢察官可以辦理輕微的刑事犯罪公訴案件，比如助理檢察官可以從事刑案之保釋程序以及在治安法庭進行訴訟等辦案工作。⑨參見英國皇家檢察官職責介紹，http://www.cps.gov.uk/careers/legal_professional_careers/crown_prosecutors，2016年8月16日訪問。助理檢察官分為助理檢察官一階與助理檢察官二階兩個等級。⑩參見英國皇家檢察署2014年4月～ 2015年4月期間工資表，第1頁，http://www.cps.gov.uk/publications/performance/pay_ scales_2014_15_and_2015_16.pdf，2016年8月16日訪問。在德國，州總檢察院和州地方檢察院設置見習檢察官崗位，并明確規(guī)定見習檢察官最少工作3年才能晉升為檢察官。?參見德國州總檢察院人員情況統(tǒng)計（1998年至2013年），州地方檢察院人員情況統(tǒng)計（1998年至2013年），聯(lián)邦司法局，報告III 3；Personalbestand der Staats- und Amtsanwaltschaften bei den Landgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013，Personalbestand der Staatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013，Bundesamt für Justiz，Referat III 3.在法國，依法律規(guī)定，所有獲準進入司法官學校學習的學員將同時被任命為初任司法官（包括未來的法官和檢察官），在其任職前必須在國家司法官學校接受四個階段為期31個月的培訓；剛從司法官學校畢業(yè)的檢察官均為二級檢察官，只能被任命為助理檢察官，也稱為副檢察官，平均工作7～10年后可被列入“晉級名單”。?同注⑦。在俄羅斯，檢察官等級分為三等十一級，其中第三等是助理檢察官，包括四級，由高到低分別是：一級助理檢察官、二級助理檢察官、三級助理檢察官、初級助理檢察官。?參見趙路：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》（2009年11月28日第19次修正），載《中國刑事法雜志》2010年第5期。在我國香港特區(qū)，律政司設置見習律政人員崗位，作為政府律師的后備人選，分為見習律師和見習大律師兩類，見習律師參加見習律政人員計劃為期兩年，見習大律師參加見習律政人員計劃則為期一年。?參見香港特區(qū)律政司見習律政人員計劃介紹，http://www.doj.gov.hk/sc/recruitment/scheme.html，2016年8月19日訪問。同時，根據(jù)《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》，我國目前四等十二級檢察官職務序列也將助理檢察員納入其中。

三、檢察官職務等級的完善

在我國檢察人員分類管理改革過程中，關于我國檢察官職務等級設置主要有三種思路：第一種思路主張沿用我國現(xiàn)行檢察官職務等級，即“四等十二級”制度，同時提高每一級別檢察官對應的工資等級。該思路的優(yōu)點是只涉及工資等級的提升，不涉及職務等級設置調整。但由此產(chǎn)生員額制改革后檢察官數(shù)量減少與職務等級過多的矛盾。第二種思路主張部分沿用我國現(xiàn)行檢察官職務等級，即檢察官職務等級實際使用“四等十級”，四級檢察官和五級檢察官備而不用，并提高每一級檢察官的工資級別。該思路的適用會出現(xiàn)“中間大、兩頭小”的“橄欖型”職務等級結構，即中間的高級檢察官占4級，處于兩頭的大檢察官占2級，檢察官占3級。第三種思路主張借鑒域外簡化職務序列做法，將現(xiàn)行檢察官職務等級改造為六個職務等級，從高到低依次設置：首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、主任檢察官、副主任檢察官、檢察官。?參見《檢察人員日趨“行政化” 最高檢官員呼吁職位改革》，載《法制日報》2009年4月7日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-04/07/content_11143221_1.htm，2016年8月21日訪問。該思路設置職務等級較少，導致檢察官等級在較長時期內(nèi)呈現(xiàn)“靜態(tài)”；除了首席大檢察官外，其他層級的檢察官需涉及重新評定問題，而且需要重新評定主任檢察官和副主任檢察官，帶來制度運行的協(xié)調性問題。綜合考慮以上思路，我國檢察官職務等級有以下三種方案供選擇：

（一）沿用“四等十二級”檢察官職務等級

其中，四級、五級檢察官用于中西部放寬學歷地區(qū)基層檢察官等級評定。該方案與現(xiàn)行規(guī)定相比，主要區(qū)別是在檢察人員分類管理改革后，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室檢察官按照四級、五級檢察官配置，主要理由是：其一，改革成本低。只涉及提升對應的工資等級問題，不涉及檢察官職務序列等級及工資等級制度改革“另起爐灶”。其二，易于操作。現(xiàn)有檢察官身份的人員大多已評定檢察官等級，尚未評定等級的或者達到晉升等級條件的，可按照現(xiàn)行檢察官法四等十二級的規(guī)定啟動等級評定。

（二）保留“四等十二級”檢察官職務等級，實際使用“四等十級”

該方案與現(xiàn)行規(guī)定相比，主要區(qū)別是明確改革過渡期內(nèi)四級檢察官、五級檢察官主要適用于基層檢察院助理檢察員職務等級評定使用，過渡期后四級、五級檢察官備而不用，主要理由是：其一，易于操作。只涉及提升對應的工資等級問題，不涉及檢察官等級及工資等級另起爐灶，沿用現(xiàn)行的檢察官四等十二級制度，重新啟動檢察官等級評定實踐中更容易操作。其二，舒緩對立。檢察官職務等級將形成兩頭小、中間大的橄欖型結構，位于等級頂端的大檢察官和位于等級底端的檢察官數(shù)量分別低于位于中間等級的高級檢察官數(shù)量，有利于擴大職務等級底層檢察官的晉升空間，有助于舒緩等級差距蘊蓄的對立情緒及衍生問題。這一方案的實行需要對《檢察官法》《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》的相關條文進行修改。

（三）保留“四等”取消“十二級”

該方案借鑒域外主要國家或地區(qū)檢察官職務序列的相關做法：設首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、檢察官四等。該方案與現(xiàn)行規(guī)定相比，主要區(qū)別是保留檢察官等次，取消每一等次內(nèi)檢察官的級次，即最高人民檢察院配置首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官；省級檢察院配置大檢察官、高級檢察官；地級檢察院配置高級檢察官、檢察官；基層檢察院配置高級檢察官、檢察官。這一方案的實行需要對《人民檢察院組織法》《檢察官法》《檢察官職務序列設置暫行規(guī)定》的相關條文進行修改。

（四）從當前看，職務等級建議設置為“四等十級”

即建議采用上述第二種方案，主要理由是：

（1）改革成本低。現(xiàn)行四等十二級的檢察官等級制度已經(jīng)使用了近20年時間，實踐中處理了適用中的大量問題，積攢了較為豐富的使用經(jīng)驗。特別是與檢察官等級對應的工資等級制度，是我國工資制度多次改革后的成果，符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公民對司法價值認同的現(xiàn)狀，應當大部分予以保留。盡管從檢察人員分類管理和檢察官員要求來看，初任檢察官的要求有較大提高，但是，這只涉及提升檢察官起始職務等級及其對應的工資等級問題，不需要另起爐灶，可大大降低改革的成本。

（2）容易操作。我國雖然自2011年起較長時間內(nèi)暫停檢察官等級評定，但是檢察機關現(xiàn)有具有檢察官身份的人大多已經(jīng)進行檢察官等級評定，沒有進行等級評定或者達到檢察官等級晉升條件的檢察官現(xiàn)已經(jīng)大多符合評定或者晉升條件，沿用現(xiàn)行的檢察官四等十二級制度，再重新啟動檢察官等級評定實踐中更容易操作。

（3）認可度高。對于具備檢察員、助理檢察員身份的檢察人員，以是否評定檢察官等級為標準，采用“老人老辦法、新人新辦法”，即進入檢察官員額的老人——已經(jīng)評定檢察官等級的檢察員、助理檢察員原則上保留現(xiàn)有檢察官等級；進入員額的新人——尚未評定檢察官等級的檢察員、助理檢察員按照新標準評定檢察官等級。對于沒有進入檢察官員額的檢察員、助理檢察員，則保留原檢察官等級，劃轉為檢察官助理，再進行檢察官助理職務等級套改，過渡期內(nèi)，保留該類檢察官助理擇優(yōu)進入檢察官員額的通道。對于新進人員，則按照逐級遴選要求，一律在基層檢察院任檢察官助理。

（4）結構穩(wěn)定。實際使用檢察官四等十級后，形成兩頭小、中間大的橄欖型穩(wěn)定結構，即位于等級頂端的大檢察官和位于等級底端的檢察官數(shù)量分別低于位于中間等級的高級檢察官數(shù)量，這有利于擴大位于等級底端檢察官的晉升空間，提高他們的工作積極性。從社會學意義上說，中間等級檢察官數(shù)量的壯大，使得等級頂端和底端的兩極成為一個連續(xù)性的排列，每一個等級檢察官都能看到拾級而上的希望，有助于舒緩等級差距蘊蓄的對立情緒、以及由此衍生的系列問題，相對于金字塔型等級而言，橄欖型等級更加穩(wěn)定。

（五）從長遠看，職務等級建議簡化設置為“四等”

即建議采用上述第三種方案，檢察官職務等級建議設置為：首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、檢察官，主要理由是：（1）有利于引導檢察官專注檢察業(yè)務。根據(jù)該方案，除最高人民檢察院設3個等次檢察官外，地方三級檢察院只設2個等次的檢察官，在檢察官員額制改革之后，地方檢察院較高等次檢察官員額更為有限，晉升更加激烈。這種職務等級設計在很大程度上可以緩解檢察官對職務等級晉升追求的迫切性，有利于引導檢察官把精力用于檢察業(yè)務能力的提升。

（2）有利于減少檢察官之間收入差距。根據(jù)該方案，檢察官群體工資福利退休等待遇等級差距將大大縮小，體現(xiàn)待遇差距的將主要是年齡工資和績效獎金。其中，年齡工資根據(jù)從事檢察業(yè)務工作年限確定，每一個檢察官都能公平享受；績效獎金則是根據(jù)檢察官日常檢察業(yè)務工作表現(xiàn)確定，每一個檢察官大都能夠通過對自我的有效管理獲得。

（3）有利于實現(xiàn)檢察長對檢察官的領導。我國《憲法》第132條第2款規(guī)定，“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”，《檢察院組織法》第3條第1款規(guī)定，“檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作”。因此，在檢察實踐中，下級檢察院的領導主體是上級檢察院和本級檢察院檢察長，領導的內(nèi)容是檢察機關的各項工作。根據(jù)該方案，檢察長的檢察官等級在本級檢察院內(nèi)檢察官等級最高，當然可以依據(jù)《憲法》的規(guī)定，通過發(fā)揮檢察權兼具行政權屬性實現(xiàn)上級領導下級；即使在實行激勵司法一線的政策之后，對那些不擔任領導職務、長期在一線從事司法辦案、業(yè)績特別突出的檢察官，通過特別選升后的職務等級也只能與檢察長同級別，?在“四等十二級”或“四等十級”的檢察官職務層級下，根據(jù)激勵司法一線的政策，不擔任領導職務、長期在一線從事司法辦案、業(yè)績特別突出的基層檢察院檢察官可特別選升至高于檢察長上一職務等級，會出現(xiàn)基層院檢察長是四級高級檢察官而其他檢察官是三級高級檢察官，或者檢察長是三級高級檢察官而其他檢察官是二級高級檢察官等情況，這不利于檢察長對檢察官的統(tǒng)一領導。但是，在“四等”檢察官職務層級下，即使實施激勵司法一線的政策，不擔任領導職務的檢察官，經(jīng)特別選升后的職務等級則與檢察長相同，均為高級檢察官。檢察長仍可以根據(jù)《檢察院組織法》的規(guī)定實現(xiàn)對同職務等級檢察官的領導。

（4）大陸法系代表性國家或地區(qū)大都使用較少的職務等級。在德國，雖然聯(lián)邦檢察院、州總檢察院、州地方檢察院分別設置了多個檢察官職位類別，但是，其檢察官職務等級的設置卻僅有三個等次，從高到低為：一級檢察官、二級檢察官、三級檢察官等。如聯(lián)邦范圍分為：一級檢察官、二級檢察官；州范圍內(nèi)分為：一級檢察官、二級檢察官、三級檢察官。?參見聯(lián)邦檢察院人員情況統(tǒng)計 2007年至2014年，聯(lián)邦司法局，報告III 3。Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof Zusammenstellung des Personalbestandes 2007 bis 2014, Bundesamt für Justiz, Referat III 3。州檢察院人員情況統(tǒng)計1998年至2013年，聯(lián)邦司法局，報告III 3。Personalbestand der Staatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013, Bundesamt für Justiz, Referat III 3。州地方檢察院（包括基層檢察官）人員情況統(tǒng)計 1998年至2013年，聯(lián)邦司法局，報告III 3。Personalbestand der Staats- und Amtsanwaltschaften bei den Landgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013, Bundesamt für Justiz, Referat III 3.在法國，普通法院系統(tǒng)的檢察官職務等級也只有三個等次，從高到低為：最高級檢察官、一級檢察官、二級檢察官等。?參見施鵬鵬、謝鵬程：《法國檢察官選任和晉升制度較為完善》，載《檢察日報》2015年1月27日第3版。其中，駐最高法院檢察官、上訴法院檢察長、駐巴黎大審法院共和國檢察官及副檢察官，駐波爾多、里昂等17個城市大審法院共和國檢察官為最高級；駐上述17個城市之外的大審法院共和國檢察官和首席副檢察官、駐巴黎和凡爾賽上訴法院代理檢察官、除巴黎和凡爾賽之外的其他上訴法院總檢察官均為一級；其他檢察官及初任檢察官均為二級。在日本，檢察官職務等級只分兩個層級，從高到低為：一級檢事、二級（副）檢事等兩個等次。其中檢事總長、次長檢事、檢事長為一級，檢事分為一級和二級，副檢事為二級。?參見日本《檢察廳法》第15條規(guī)定，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO061.html，2016年8月25日訪問。在我國澳門特區(qū)，檢察官職務等級與檢察官職務類別合二為一，分為三等：檢察長、助理檢察長、檢察官。?澳門特區(qū)檢察院官方網(wǎng)站，http://www.mp.gov.mo/gb/main.htm，2016年8月17日訪問。

四、檢察官管理模式的完善

檢察官職務序列的管理分為日常管理和節(jié)點管理。日常管理主要涉及檢察官職務等級的升降；節(jié)點管理主要涉及檢察官職業(yè)資格的獲得或者免除。檢察官職務序列管理一般由專門機構或組織承擔，按照設定的指標標準和程序步驟實施，把檢察業(yè)務工作評鑒作為任職、晉升的重要依據(jù)，以激勵檢察官依法、公正、勤勉履職。

檢察官考評委員會是檢察官職務等級升降的日常管理主體。各級人民檢察院檢察官考評委員會組成人數(shù)為5至9人，由本院資深檢察官及法學專家、律師、社會公眾組成。檢察官考評委員會主要對檢察官的檢察業(yè)務能力進行評價，如辦案效率、法律文書質量、調研能力等。檢察官考評等次分為：優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等級。檢察官考評委員會根據(jù)考評結果對檢察官職務等級的調整提出初步名單，由主管檢察官等級評定的職能部門對名單內(nèi)檢察官的思想政治素質、職業(yè)操守進行審查，是否存在違反檢察官職業(yè)道德的行為，然后提出建議名單，按照“先黨內(nèi)、后黨外”原則分別提交檢察院黨組、層報上級檢察官考評委員會討論或決定。檢察院黨組討論后提出候選名單，按照檢察官等級管理權限報組織部門或上級檢察院審查確定。

檢察官遴選委員會是檢察官專業(yè)資格的節(jié)點管理主體，主要負責檢察官進入員額，不參與檢察官日?？己恕z察官遴選委員會通過的檢察官擬任人選，經(jīng)過黨內(nèi)組織程序后，由所在檢察院檢察長提交同級人大任免。對檢察官統(tǒng)一遴選后轄區(qū)檢察院又出現(xiàn)檢察官員額空缺需要補選的，包括符合條件的檢察官助理初任和其他檢察院檢察官改任等情形，可以參考域外國家和地區(qū)統(tǒng)一補選檢察官的做法，建議分三步走：第一步，地市一級統(tǒng)一補選，即基層檢察院出現(xiàn)五級檢察官員額空缺后，統(tǒng)一發(fā)布補任信息，地一級所有符合條件的檢察官助理都可以參與競選；基層檢察院出現(xiàn)四級檢察官及以上等級和地級檢察院出現(xiàn)三級檢察官及以上等級檢察官員額空缺后，統(tǒng)一發(fā)布補任信息，地一級所有符合條件的低一等級的檢察官都可以參與競選。第二步，省一級統(tǒng)一補選，即基層檢察院出現(xiàn)五級檢察官員額空缺后，統(tǒng)一發(fā)布補任信息，省一級所有符合條件的檢察官助理都可以參與競選；基層檢察院出現(xiàn)四級檢察官及以上等級、地級檢察院出現(xiàn)三級檢察官及以上等級和省級檢察院出現(xiàn)四級高級檢察官及以上等級檢察官員額空缺后，統(tǒng)一發(fā)布補任信息，省一級所有符合條件的低一等級的檢察官都可以參與競選。第三步，逐步走向全國統(tǒng)一補選。

結合前述檢察官職務等級設計方案和本次司法改革中檢察官職務等級晉升的相關精神，檢察官職務序列的管理有以下三種方案可供選擇。

（一）中央統(tǒng)一管理下的授權兩級檢察院黨組管理模式

該方案的總體思路是，貫徹黨管干部的原則，提高檢察官任命主體的層級，完善中共中央組織部、最高人民檢察院黨組、各省級黨委組織部、各省級檢察院黨組對檢察官專業(yè)人才管理的實現(xiàn)形式。該方案的實施需要修改與檢察官任命相關的法律條文，從國家層面完善檢察官職務序列的管理形式。

（1）首席大檢察官的選任或晉升，由中央組織部提出人選方案，報中共中央政治局常委決定，經(jīng)全國人民代表大會選舉產(chǎn)生最高人民檢察院檢察長的，由中華人民共和國主席頒發(fā)首席大檢察官任命書。

（2）一級、二級大檢察官的選任或晉升，由最高人民檢察院黨組提出人選方案，中央組織部門審核，報中共中央政治局決定。其中，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會選舉產(chǎn)生省級檢察院檢察長并經(jīng)全國人民代表大會及其常委會批準的，由中華人民共和國主席頒發(fā)大檢察官任命書。

（3）一級、二級、三級、四級高級檢察官的選任或晉升，由省級檢察院黨組提出人選方案，省級黨委組織部審核，最高人民檢察院黨組決定，最高人民檢察院檢察長頒發(fā)任命書。其中，經(jīng)地、市、州人民代表大會選舉產(chǎn)生地級檢察院檢察長并經(jīng)省級人民代表大會及其常委會批準的，由最高人民檢察院檢察長頒發(fā)高級檢察官任命書。

（4）一級、二級、三級、四級、五級檢察官的選任或晉升，由所在檢察院黨組提出人選方案，省級檢察院政治部審核，省級檢察院黨組決定，由省級檢察院檢察長頒發(fā)檢察官任命書。

（二）干部管理權限基礎上的檢察官職務等級分層管理模式

該方案的總體思路是，沿用現(xiàn)行干部管理權限的相關規(guī)定，根據(jù)檢察官職務等級對應的行政級別，由相應級別的黨委組織部門審核，按照發(fā)生法律效力的任命方式，對檢察官專業(yè)人才實施類型化管理。該方案的實施需要修改與檢察官任命相關的相關法律條文，從國家層面完善檢察官職務序列的管理形式。

（1）首席大檢察官的選任或晉升，由中央組織部提出人選方案，報中共中央政治局常委決定，經(jīng)全國人民代表大會選舉產(chǎn)生最高人民檢察院檢察長的，由全國人大常委會委員長頒發(fā)首席大檢察官任命書。

（2）一級、二級大檢察官的選任或晉升，由最高人民檢察院黨組提出人選方案，中央組織部門審核，報中共中央政治局決定。其中，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會選舉產(chǎn)生省級檢察院檢察長并經(jīng)全國人民代表大會及其常委會批準的，由全國人大常委會委員長頒發(fā)大檢察官任命書。其他檢察官由最高人民檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（3）一級、二級高級檢察官的選任或晉升，由省級檢察院黨組提出人選方案，省級黨委組織部審核，省級黨委常委會決定，報最高人民檢察院備案。其中，經(jīng)地、市、州人民代表大會選舉產(chǎn)生地級檢察院檢察長并經(jīng)省級人民代表大會及其常委會批準的，由省級人大常委會主任頒發(fā)高級檢察官任命書。其他檢察官由最高人民檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（4）三級、四級高級檢察官的選任或晉升，由所在檢察院黨組提出人選方案，征求地級黨委組織部意見，報省級檢察院政治部審核，省級檢察院黨組決定。其中，經(jīng)縣、市、區(qū)人民代表大會選舉產(chǎn)生縣級檢察院檢察長并經(jīng)市、州級人民代表大會及其常委會批準的，由市、州級人大常委會主任頒發(fā)高級檢察官任命書。其他檢察官由省級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（5）一級、二級、三級、四級、五級檢察官的選任或晉升，由所在檢察院黨組提出人選方案，省級檢察院政治部審核，省級檢察院黨組決定，由省級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（三）按期晉升管理、擇優(yōu)選升管理、特別選升管理相結合模式

該方案的總體思路是，根據(jù)檢察官職務等級晉升方式實施分類分級管理。按期晉升，是指檢察官達到規(guī)定的任職年限，在任職期間內(nèi)考核均為合格以上等次的，一般可以晉升到上一職務等級。擇優(yōu)選升，是指在規(guī)定的比例或職數(shù)范圍內(nèi)，對檢察官的現(xiàn)實表現(xiàn)、工作業(yè)績、職業(yè)操守進行嚴格考察，符合條件的檢察官可以晉升到上一職務等級。特別選升，是指對特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的檢察官，破格或者越級晉升檢察官職務等級。

（1）檢察官等級按期晉升的，由本院黨組審批，層報省級檢察院備案，由有權批準晉升的同級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（2）二級以上大檢察官擇優(yōu)選升的，層報最高人民檢察院黨組提請中央組織部審核，中共中央政治局決定，由最高人民檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（3）一級高級檢察官、二級高級檢察官擇優(yōu)選升的，層報省級檢察院黨組提出人選方案，由省級黨委組織部審批，由有權批準晉升的同級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（4）三級高級檢察官、四級高級檢察官擇優(yōu)選升的，由所在檢察院黨組提出人選方案，層報省級檢察院黨組審批，由有權批準晉升的同級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（5）一級高級檢察官、二級高級檢察官特別選升的，層報最高人民檢察院黨組提出人選方案，中央組織部審批，由有權批準晉升的同級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（6）三級高級檢察官、四級高級檢察官特別選升的，層報省級檢察院黨組提出人選方案，報最高人民檢察院政治部或省級黨委組織部審批，由有權批準晉升的同級檢察院檢察長頒發(fā)任命書。

（四）職務序列管理建議采用中央統(tǒng)一管理下的授權兩級檢察院黨組管理模式

即采用上述第一種方案，主要理由如下：

（1）有利于堅持和維護黨對檢察工作的組織領導。該方案是檢察機關貫徹黨的組織路線，堅持黨管干部原則的重要體現(xiàn)，加強了中央及其領導下的中組部、高檢院黨組，省級黨委組織部、省級檢察院黨組對檢察官專業(yè)人才隊伍的管理，也是中央統(tǒng)一領導與人大監(jiān)督下的檢察官管理體制完善。

（2）與前文建議的檢察官職務等級完善方案銜接更緊密。從當前看，將檢察官劃入四個職務等級，將其分別歸入兩級組織部門或檢察院管理，將現(xiàn)有的高級檢察官和檢察官的管理層級和管理主體減少了一半，與正在推進的省以下檢察機關人員統(tǒng)一管理改革精神相一致。從長遠看，將檢察官職務序列分為四個層級進行管理，為前文檢察官職務等級今后進一步精簡為“四等”預留了改革空間，使檢察官職務序列改革的先后舉措相互協(xié)調一致，將進一步提高黨對檢察工作組織領導的效能。

（3）由國家代表向最高等級檢察官頒發(fā)任命書是域外普遍做法。從域外代表性國家來看，檢察官職務的任命和管理主體層次高。在美國，聯(lián)邦總檢察長、常務副總檢察長、副總檢察長和助理總檢察長以及聯(lián)邦檢察官都是在參議院的建議和認可下由總統(tǒng)任命，且對上述聯(lián)邦檢察人員的職位調整需要由總統(tǒng)提出方可進行。21參見美國聯(lián)邦司法部聯(lián)邦檢察官行政辦公室網(wǎng)站：http://www.justice.gov/usao/eousa，2016年8月7日訪問。在英國，總檢察長和副檢察長由首相從本黨的下議院議員中提名推薦，由女王任命，是政府的非內(nèi)閣的組成人員；皇家檢察署刑事檢控專員由首相根據(jù)總檢察長的推薦任命，檢察官則由刑事檢控專員依職權任命。22參見樊崇義、吳宏耀、鐘松志主編：《域外檢察制度研究》，中國人民公安大學出版社2008年版，第16～17頁。在德國，聯(lián)邦總檢察長和聯(lián)邦檢察官，須經(jīng)過聯(lián)邦司法部長提名、聯(lián)邦參議院同意等程序后，由聯(lián)邦總統(tǒng)任命；高級檢察官和檢察官的任命則無需聯(lián)邦參議院同意程序。23參見黃禮登：《德國聯(lián)邦總檢察院被稱為聯(lián)邦總檢察長》，載《檢察日報》2016年1月26日。在法國，檢察總長和上訴法院檢察長由司法部長提名，征求最高司法官委員會意見后，由總統(tǒng)在內(nèi)閣會議上通過政令任命；其他檢察官，由司法部長提名，征求最高司法官委員會意見后由總統(tǒng)直接任命。24參見王守安、陳文興：《國（境）外檢察官遴選制度可資借鑒》，載《檢察日報》2015年11月17日。在日本，根據(jù)《檢察廳法》規(guī)定,檢事總長、次長檢事、檢事長由內(nèi)閣任命,并需由天皇認證；檢事長、檢事和副檢事的職務則由法務大臣委派。25同注?。

五、結語

改革開放以來，中央和國務院就干部人事制度改革作出了一系列部署要求，強調改變黨政干部管理的單一模式，形成各具特點、分類管理的現(xiàn)代人事管理制度。檢察官職務序列改革是干部人事制度改革的一項重要任務，對于推動檢察官職務序列管理與行政職級管理模式脫鉤，理順檢察官管理關系，推動檢察管理體系和管理能力現(xiàn)代化意義重大。檢察官職務序列改革是一項系統(tǒng)工程，在考慮基本國情的前提下，既要突出檢察官的司法屬性，又要暢通檢察官與其他公職人員依法、有序交流渠道，設置獨立運行并與國家公務員制度相適應的檢察官職務序列。我國檢察官職務序列的完善，應當根據(jù)法律對檢察官職責的規(guī)定，按照人民檢察院的層級和職責范圍，從理順檢察官的權責利關系出發(fā)，明確各個檢察官職務等級的地位及其上下等級的關系，形成結構嚴密、層次分明、科學完備的職務序列體系。

徐漢明，中南財經(jīng)政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心、中國法學會法治研究基地負責人暨湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長，教育部社會治理法治建設創(chuàng)新團隊首席專家、教授、博士生導師；簡樂偉，中南財經(jīng)政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心研究員，湖北省襄陽市人民檢察院檢察官，博士。