駱東平　張笛

摘 要 調(diào)研顯示，派出所調(diào)解實(shí)際主要包含民事糾紛調(diào)解、治安調(diào)解、輕微刑事糾紛調(diào)解三種。派出所調(diào)解目前存在的許多問題大多源于法律規(guī)定不完善、當(dāng)事人自身的利益多維考量、民警自身素質(zhì)參差不齊和警力嚴(yán)重不足等原因。本文認(rèn)為解決前述問題需要法律明確派出所調(diào)解的范圍、加強(qiáng)派出所調(diào)解程序的規(guī)范、完善派出所調(diào)解協(xié)議的法律拘束力、積極探索新形勢(shì)下的派出所調(diào)解的方式方法。

關(guān)鍵詞 派出所調(diào)解 調(diào)解范圍 調(diào)解協(xié)議

作者簡(jiǎn)介：駱東平，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，教授，研究方向：訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制；張笛，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，宜昌市公安局，研究方向：訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.092

派出所調(diào)解隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，各種社會(huì)沖突愈趨頻繁與復(fù)雜，大量非警務(wù)工作的矛盾糾紛涌入派出所。同時(shí)，其復(fù)雜性也使得派出所調(diào)解工作難度越來越大。本文以鄂西某市為例，通過實(shí)地走訪，對(duì)有過實(shí)際調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的警員等進(jìn)行實(shí)地訪談，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段法律法規(guī)及其他相關(guān)制度，試圖就派出所調(diào)解面臨的主要問題提出較為可行的解決方案。

一、鄂西某市派出所調(diào)解的現(xiàn)狀

鄂西某市2016年全年治安調(diào)解3087起，輕微刑事案件和解202起（其中包括交通案件的刑事和解），其他類警情72007起。 其中其他類警情由一般民事糾紛調(diào)解和求助類報(bào)警等組成。因其他類警情數(shù)量巨大，無(wú)法剝離一般民事糾紛調(diào)解的詳細(xì)數(shù)據(jù)。為了解城市不同地理位置派出所的不同工作特點(diǎn)，我們分別查閱了一個(gè)城區(qū)派出所、一個(gè)郊區(qū)派出所和一個(gè)農(nóng)村派出所的案卷資料。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)某城區(qū)派出所全年治安案件4529起，其中治安調(diào)解糾紛類226起，其他類警情3574起。治安調(diào)解數(shù)在治安案件中占5%，而一般民事糾紛調(diào)解占到了全年所有警情的40%以上。某城郊派出所全年治安案件10起，其中糾紛類8起，其他警情占到了209起，治安調(diào)解在治安案件中占80%，翻看城郊派出所的其他警情記錄，寵物糾紛、農(nóng)田損毀等等大量的一般民事糾紛被不作為案件簡(jiǎn)化處理。某農(nóng)村派出所全年治安案件43起，其中治安調(diào)解糾紛類23起，其他類警情92起。治安調(diào)解數(shù)在治安案件中占53%。

通過數(shù)據(jù)的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)城區(qū)派出所治安調(diào)解數(shù)在治安案件中的占比嚴(yán)重小于城郊和農(nóng)村派出所，而三個(gè)所的數(shù)據(jù)顯示都說明一般民事糾紛的調(diào)解占據(jù)了民警調(diào)解的大量精力。城區(qū)派出所的治安調(diào)解的數(shù)據(jù)比例不符的原因在于：城區(qū)由于接警量大，涉及的矛盾種類繁多，治安調(diào)解糾紛一般采用簡(jiǎn)易調(diào)解手續(xù)即口頭調(diào)解并簽訂調(diào)解協(xié)議書的居多，這類調(diào)解沒有作為案件在數(shù)據(jù)中反映。另一方面是有一些治安案件的糾紛調(diào)解由于有時(shí)限設(shè)置，或者手續(xù)不全，被人為簡(jiǎn)化處理到了其他警情這一類。

調(diào)研顯示，派出所調(diào)解類型主要包括三種：一是民事糾紛調(diào)解；二是治安調(diào)解；三是輕微刑事糾紛調(diào)解，其中以民事糾紛調(diào)解的頻率最高，出警率最大，耗費(fèi)的警力最多，城市派出所接警量巨大且涉及種類繁多。民事糾紛調(diào)解涵蓋了生活中的方方面面，新的形勢(shì)給民警提出了新的要求，同時(shí)伴生城市建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生的矛盾大量涌現(xiàn)，讓民警疲于應(yīng)付，公安機(jī)關(guān)對(duì)于這些法律規(guī)定職責(zé)外的糾紛，本著“執(zhí)法為民”的思想還是盡量予以調(diào)解，對(duì)于確需移送其他有關(guān)部門的，也需要花費(fèi)精力做一些前期工作，如緩解當(dāng)事人情緒，控制局面，以防矛盾激化升級(jí)，調(diào)查取證等等，這些都增加了公安部門的工作量和工作難度。

二、鄂西某市派出所調(diào)解存在的主要問題

鄂西某市派出所調(diào)解五大問題產(chǎn)生的問題有四：

（一）法律規(guī)定不完善

無(wú)論是在受案范圍上的模糊不清，調(diào)解程序上的簡(jiǎn)化以及規(guī)避檢查，還是法律效力的不足，根本上是因?yàn)榉梢?guī)定不完善或者并沒有給出現(xiàn)實(shí)問題的更多選擇造成的問題。法律法規(guī)的缺位致使民警一方面為效力不足，調(diào)解的實(shí)質(zhì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)而苦惱，另一方面又能夠在法律的空白中“節(jié)約工作量”，致使更多程序上的不正義，甚至容易導(dǎo)致實(shí)質(zhì)也不正義的情況發(fā)生。

（二）當(dāng)事人自身的利益多維考量

在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于該打擊處理的治安案件作為治安調(diào)解處理，以及輕微刑事案件調(diào)解的靈活處理，多是由于當(dāng)事人自身利益的考量。在眾多案卷中可以看出，實(shí)踐遠(yuǎn)比法律條文豐富的多，而治安案件的調(diào)解中，我們發(fā)現(xiàn)婚姻家庭及情感類糾紛所引發(fā)的治安調(diào)解占據(jù)了很大的比例這類糾紛因?yàn)榘舜罅康那楦幸蛩睾蜕鐣?huì)影響，往往調(diào)解時(shí)比較困難。

（三）民警自身素質(zhì)參差不齊

在當(dāng)前的派出所民警隊(duì)伍中，一部分同志不具備做好調(diào)解工作所應(yīng)有的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法切實(shí)掌握群眾的心理，不了解群眾當(dāng)前主要關(guān)心什么樣的問題，因而無(wú)法找到與群眾溝通與調(diào)解的切入點(diǎn)，同時(shí)，其法律業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織協(xié)調(diào)能力、語(yǔ)言表達(dá)能力、溝通能力以及處事經(jīng)驗(yàn)的缺乏，也使得民眾無(wú)法信服，從而無(wú)法與其建立切實(shí)的溝通渠道。當(dāng)前時(shí)代背景下，民眾的權(quán)益意識(shí)越來越高，面對(duì)這樣的待遇，自然會(huì)產(chǎn)生各種抵觸心理。這樣的警員，在調(diào)解工作中經(jīng)常遭遇各種“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的情況也就見怪不怪了。

（四）警力嚴(yán)重不足

警力的不足導(dǎo)致難以高質(zhì)量完成繁多的糾紛類案件調(diào)解。從調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，案多人少是一個(gè)非常突出的問題，警力的嚴(yán)重不足使民警疲于應(yīng)付，因而在工作中直接選擇了最簡(jiǎn)易的程序。以一個(gè)城區(qū)派出所為例，全所民警每四天要24小時(shí)值班一次，一個(gè)班次需要民警4人，鄂西某市城區(qū)派出所一天的接警量在20個(gè)左右，再加上民警社區(qū)走訪、消防檢查、基礎(chǔ)調(diào)查、辦證準(zhǔn)簽等等基礎(chǔ)工作，民警常年疲憊運(yùn)轉(zhuǎn)，執(zhí)法質(zhì)量下滑。

三、完善派出所調(diào)解的對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律規(guī)定

1.明確法律對(duì)于派出所調(diào)解的范圍：

想要落實(shí)“大調(diào)解”體系下各司其職，互相配合的工作模式，就首先要在法律層面對(duì)于派出所調(diào)解的受案范圍作出詳細(xì)的規(guī)定。讓不同的職能部門明晰責(zé)任，這既有利于各類糾紛的迅速解決，也有利于解決派出所警力不足問題。例如：2015年，鄭州市公安局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)辦理輕傷害案件工作實(shí)施意見》中第三條規(guī)定“對(duì)案件事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，情節(jié)顯著輕微、危害不大，取得被傷害人諒解，雙方當(dāng)事人要求強(qiáng)烈的，符合調(diào)解條件的輕傷害案件，可以當(dāng)場(chǎng)調(diào)解處理和事后調(diào)解處理，但不得終止對(duì)案件的偵查、調(diào)查和取證工作?！备鞯氐膶?shí)際操作表明，輕傷害案件的調(diào)解確有必要，但是需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范予以明確。

2.加強(qiáng)法律派出所調(diào)解程序的規(guī)范：

調(diào)解的內(nèi)容、方法和調(diào)解結(jié)果都應(yīng)以合法性為基礎(chǔ)。派出所調(diào)解的過程，也是一個(gè)執(zhí)法的過程，其應(yīng)該符合法律的相應(yīng)規(guī)定。而調(diào)解糾紛的過程當(dāng)中，過程的可塑性較強(qiáng)，可爭(zhēng)議性較大，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，缺乏程序上的規(guī)定雖然帶來了程序的簡(jiǎn)便，但是帶來了更多的弊端。派出所調(diào)解工作實(shí)際是一項(xiàng)程序性很強(qiáng)的工作，增加必要的程序規(guī)定，才能讓當(dāng)事雙方感受到程序正義，從而愿意配合公安機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。程序正義在公安機(jī)關(guān)由打擊職能更多的轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性職能的今天，更需要引起足夠的正視與重視。應(yīng)從調(diào)解程序的啟動(dòng)、調(diào)解人的選擇、調(diào)解的期限以及調(diào)解過程的監(jiān)督、調(diào)解結(jié)果的救濟(jì)等多個(gè)方面設(shè)立規(guī)范，實(shí)現(xiàn)這種“看得見的正義”。

3.完善派出所調(diào)解協(xié)議的法律拘束力制度：

關(guān)于治安案件的調(diào)解協(xié)議的法律拘束力，筆者認(rèn)為可以參考借鑒人民調(diào)解的司法確認(rèn)模式。雖然治安案件的調(diào)解現(xiàn)階段無(wú)法直接進(jìn)行司法確認(rèn)，但是可以通過制度設(shè)計(jì)，使治安案件的附帶民事部分經(jīng)由司法確認(rèn)，獲得同等的法律效率，還可以將調(diào)解成功的治安案件調(diào)解協(xié)議書，在人民調(diào)解委員會(huì)同時(shí)存檔備案，作為人民調(diào)解的成果送交法院獲得效力，從而賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。

（二）完善操作制度，積極探索派出所調(diào)解的新方式方法

1.制度建設(shè)入手，促進(jìn)調(diào)解執(zhí)法規(guī)范化：

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，關(guān)鍵在與頂層設(shè)計(jì)，公安機(jī)關(guān)要從制度入手，積極探索適合新形勢(shì)下的派出所調(diào)解工作機(jī)制，把調(diào)解工作做實(shí)做深，努力從自身服務(wù)的改進(jìn)上讓群眾滿意。一是落實(shí)教育培訓(xùn)制度，要以市、縣為單位在警銜晉升培訓(xùn)中或者采取“以會(huì)代訓(xùn)”的模式，請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的民警巡回傳授調(diào)解技巧；二是建立聯(lián)席制度，暢通與司法、社區(qū)、檢察院、法院的溝通，使調(diào)解工作更有效率，形成調(diào)處與預(yù)防的合力；三是建立調(diào)解回訪制度，可以運(yùn)用當(dāng)面回訪和電話回訪兩種方式。對(duì)于群眾舉報(bào)、投訴、信訪案件，紀(jì)委、督察、控申部門及其他受案部門要依法受理查處，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)將查處結(jié)果書面答復(fù)舉報(bào)人、投訴人、信訪人。群眾舉報(bào)、投訴、信訪的案（事）件，必須對(duì)舉報(bào)人、投訴人、信訪人進(jìn)行回訪。在回訪中發(fā)現(xiàn)問題，在回訪中暢通群眾的訴求通道并改進(jìn)工作。

2.積極探索派出所調(diào)解的新方式方法：

在當(dāng)前新形勢(shì)下，要探索運(yùn)用靈活、多樣的調(diào)解方法，以回應(yīng)不同類型的糾紛解決需求，調(diào)解方法是因人、因事、因地制宜，最終目的就是合法、合理、合情地去妥善化解矛盾。如鄂西某市某農(nóng)村派出所借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”的思維，積極探索警務(wù)新模式。通過與市縣兩級(jí)電信部門的合作，打造了有農(nóng)村派出所特色的村級(jí)視頻監(jiān)控系統(tǒng)。在村級(jí)的調(diào)解室里，村干部組織雙方當(dāng)事人在調(diào)解室進(jìn)行調(diào)解，民警在派出所監(jiān)控室就可以遠(yuǎn)程實(shí)事參與調(diào)解，極大的解放了警力。同時(shí)整個(gè)調(diào)解過程都被錄音錄像，有效的約束了各方當(dāng)事人的言行，對(duì)達(dá)成協(xié)議的雙方當(dāng)事人履行協(xié)議起到了很好的制衡、督促作用。協(xié)議的履行率達(dá)到了95%以上。

四、結(jié)語(yǔ)

派出所調(diào)解以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)已成為社會(huì)矛盾的“減壓閥”，并得到群眾的信任與青睞，這種行政調(diào)解在實(shí)際中存在的問題與不足，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的一種必然現(xiàn)象。如何在充分發(fā)揮其調(diào)解糾紛優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，彌補(bǔ)其不足，是我們應(yīng)該共同關(guān)注的問題。

注釋：

如無(wú)特殊說明，本文涉及的派出所調(diào)解有關(guān)數(shù)據(jù)，均為2016年4月、10月和2017年1月在某市有關(guān)派出所及相關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)研時(shí)獲得。

參考文獻(xiàn)：

[1]余定猛、丁正國(guó).公安行政調(diào)解.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.2014.

[2]楊海鷗.刑事和解適用模式的問題分析——以“上海模式”為借鑒.東南大學(xué)學(xué)位論文.2014.