王曦

[摘要] “集中居住”是目前我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的重要表現(xiàn)形式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體應由農(nóng)民集體和國家雙方構(gòu)成，促進農(nóng)地資源利用中利益均衡，促進土地資源有效配置和可持續(xù)發(fā)展是其基本理路，農(nóng)村建設(shè)用地“入市”和尊重農(nóng)民意愿、因地制宜地推進“集中居住”，是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的必要路徑。

[關(guān)鍵詞] 集中居住 農(nóng)地發(fā)展權(quán) 機制

[中圖分類號] F83 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0063-05

[基金項目] 2014年江蘇省高?！扒嗨{工程”中青年學術(shù)帶頭人培養(yǎng)項目。

耕地要保護，城市化要推進，合理高效利用土地資源是必然之選，農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為核心問題。各地推進農(nóng)民“集中居住”，是當前農(nóng)村宅基地上農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的集中表現(xiàn)形式。厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬性，優(yōu)化農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)機制，將推進我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)良性發(fā)展。

一、相關(guān)概念的厘清

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)

農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即農(nóng)地利用再發(fā)展權(quán)利，是提高農(nóng)用土地集約利用度或變更土地使用性質(zhì)的權(quán)利。在我國，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要體現(xiàn)為變更土地使用性質(zhì)，即為滿足城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級需要進行非農(nóng)化開發(fā)，使農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而發(fā)生土地用途變更的權(quán)利。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)，但與所有權(quán)行使界限分明，即所有權(quán)重在保護土地所有者地表占有、使用、收益與處分權(quán)利，發(fā)展權(quán)則著力于提高土地使用性能，包括地表、地上、地下空間開發(fā)和利用。

確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地、生態(tài)保護平衡，保障公共、長遠利益。其設(shè)置目標明確，即體現(xiàn)經(jīng)濟效率與社會公平，實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。在市場經(jīng)濟中，就是要謀求農(nóng)地經(jīng)濟效益和理性效用的最大均衡，農(nóng)地發(fā)展權(quán)既要尊重產(chǎn)權(quán)，也要重視農(nóng)地資源稀缺現(xiàn)狀，權(quán)利運作還需秉持節(jié)約交易成本和社會財富分配公平。

2. 農(nóng)民“集中居住”

所謂農(nóng)民“集中居住”，是指農(nóng)民按照地方政府規(guī)劃，集中住進樓房，農(nóng)民集中居住所節(jié)約的土地可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地指標。國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》是其政策依據(jù)。

二、透視“集中居住”，

辨析我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀

作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要表現(xiàn)形式的“集中居住”，現(xiàn)實操作中出現(xiàn)的問題不容忽視。

1. 農(nóng)民主體地位缺失，自主意愿被剝奪

農(nóng)地發(fā)展權(quán)建立在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)上。農(nóng)民集體是農(nóng)地所有權(quán)主體，無疑應是“集中居住”推行中的重要主體。但現(xiàn)實中，地方政府始終是主要推動者。地方政府不僅通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復墾和農(nóng)民集中居住獲得建設(shè)用地指標，宅基地拆遷補償、集中居住標準，以及補償安置政策等也一并由其主導制定，只是在拆遷補償和集中居住具體標準上有所差異。各地宅基地換房政策、文件都強調(diào)要尊重農(nóng)民意愿。文件明確規(guī)定要由農(nóng)民自愿提出申請，與村委會簽訂協(xié)議，宅基地換房方可操作；程序上，村委會還必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但在獲取土地指標進而獲取巨大土地利益的訴求激勵下，作為土地管理者的地方政府很難真正落實尊重農(nóng)民意愿。實際操作中，始終存在地方政府強勢推進宅基地換房的情況。

2.“集中居住”推行中，政府行為的合法性有待商榷

其一，農(nóng)村宅基地拆遷復墾中，指標供給是地方政府以行政手段而非通過完善的市場交易實現(xiàn)。這種不把農(nóng)地所有權(quán)主體作為土地發(fā)展權(quán)交易主體的單方行為其合法性有待商榷。其二，政府推行“集中居住”釋放出建設(shè)用地指標的做法與“征收”行為界限模糊。若以“征地”考量，政府是否嚴格按照征地程序所必須的聽證、公告、仲裁等法定程序，推動“集中居住”所涉農(nóng)村宅基地拆遷復墾？如果未以征地方式推行“集中居住”，那么，地方政府明顯以征地方式主導農(nóng)村宅基地拆遷復墾，推動農(nóng)民集中居住，并由此獲得建設(shè)用地指標的做法是否基于“公共利益”？

3. 不加區(qū)別地推行“集中居住”，有悖于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的目標追求

在我國，確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地、生態(tài)保護的平衡，保障公共利益長遠發(fā)展。如此，多大范圍推行“集中居住”應與國家土地用途管制相協(xié)調(diào)。一些地方政府大力推行“集中居住”的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標。而國家對農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標的限制本身是對地方政府任意行為的約束?，F(xiàn)實中，各地區(qū)情況不同，推行“集中居住”應區(qū)別對待。不顧及農(nóng)民是否已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城鎮(zhèn)大規(guī)模高密度建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，必然導致農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極大不便，結(jié)果差強人意。更甚者，有些地區(qū)大規(guī)模、運動式整村拆遷，致使相當部分質(zhì)量好，且常年居住的房屋一并拆遷，加之復墾宅基地成本，明顯代價過大。這與農(nóng)地發(fā)展權(quán)謀求土地理性效用和經(jīng)濟效益最大化的目標明顯背道而馳。

4. 現(xiàn)行“集中居住”的權(quán)責機制與農(nóng)地發(fā)展權(quán)社會公平的價值追求不相符

集中居住的補償和安置，體現(xiàn)在宅基地換房問題上，不同利益主體對其中收益分配合理與否，計算不同，看法差別也很大。地方政府的看法是，通過宅基地換房，農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)價值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境都有明顯改善，增進農(nóng)民福利。但農(nóng)民對此不認同，他們認為，宅基地換房中，地方政府獲得絕大部分利益，農(nóng)民損失大。爭議實質(zhì)在于對集中居住的農(nóng)民原有住房價值估算中，是否應包括宅基地及村集體原有建設(shè)用地價值。畢竟，集中居住后的土地所有權(quán)不再為農(nóng)民集體所有。筆者認為，并非是要滿足農(nóng)民所有補償要求方為合理。只是對峙的出現(xiàn)，恰是因為農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中缺少市場定價要素，缺乏市場交易機制所致。不確立合理定價方式，強勢政府與弱勢農(nóng)民的博弈，不公平難以避免。

問題的核心原因有兩點：一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律屬性不清，即這一權(quán)利究竟是公權(quán)利、私權(quán)利或是兼具公私兩種屬性的權(quán)利；二是基于法律屬性之上的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體是國家、地方政府或農(nóng)民集體也不清，致使利益分配機制無法明確。因此，厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律屬性與權(quán)利歸屬十分重要。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)與歸屬的明晰

（一）明晰目標追求是厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)法律性質(zhì)與歸屬的前提

發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對農(nóng)地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利。資源稀缺與需求增長矛盾尖銳，相關(guān)主體總是尋求自身利益最大，土地問題上各方利益主體權(quán)益之爭從未間斷過。西方私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的法律信條體現(xiàn)在稀缺土地資源上，滋生出貧富分化、資源濫用和經(jīng)濟動蕩等社會整體利益遭損害問題。為此，維護社會公共利益訴求的土地發(fā)展權(quán)應運而生，成為國家宏觀干預有限土地資源有力手段。在我國，提高農(nóng)地利用效率，實現(xiàn)農(nóng)地資源可持續(xù)利益均衡，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是必然選擇。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置和運作要體現(xiàn)公平與效率，既要謀求農(nóng)地經(jīng)濟效益，也要實現(xiàn)農(nóng)地效用最大化，要尊重產(chǎn)權(quán)、體現(xiàn)農(nóng)地資源稀缺，也要秉持利益分配的社會公平。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)屬辨析

1. 農(nóng)地發(fā)展權(quán)法律屬性的明晰

對于土地發(fā)展權(quán)法律性質(zhì)學界的主要觀點有：公權(quán)利說，即認為土地發(fā)展權(quán)是公權(quán)利，自始為政府或國家所有。使用者先向國家購買發(fā)展權(quán)方能進行土地開發(fā)；私權(quán)利說，即認為土地發(fā)展權(quán)是獨立民事權(quán)利；經(jīng)濟法權(quán)利說，即認為土地發(fā)展權(quán)既非公權(quán)也非私權(quán)，是兼具公私雙重屬性的，國家干預為主導的經(jīng)濟法權(quán)利。

筆者認同并承接第三種觀點，即經(jīng)濟法權(quán)利說。理由是：其一，國家干預性顯見。為實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因為受微觀經(jīng)濟利益最大化驅(qū)使，個體會置農(nóng)地所承載的社會整體和生態(tài)利益于不顧，而土地用途的法定變更恰是國家對土地用途管制與干預的體現(xiàn)。其二，國家干預適度。行政和市場都是土地用途變更的調(diào)節(jié)機制，但二者各有作用范圍。行政配置多用于土地用途的限制性和適宜性做根本變化，如農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；而市場機制主要作用于土地用途未作根本性變化，如在農(nóng)地追加投入、建設(shè)用地再建設(shè)等。農(nóng)地發(fā)展權(quán)強調(diào)對農(nóng)地利用的權(quán)利。農(nóng)地使用權(quán)制度和土地用途管制制度都是我國農(nóng)地利用立法，前者發(fā)揮市場機制，后者是國家本位，片面強調(diào)國家干預是對優(yōu)化土地資源配置的一種悖離。其三，實現(xiàn)社會整體利益和生態(tài)效益是農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值追求。既非簡單國家利益，更非單純私利，是公共利益。它要求國家從維護社會整體效益出發(fā)，借助行政手段和市場機制，有效干預土地用途變更方向和趨勢。

2. 農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的厘清

對于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，學者觀點也大體有三。一是主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有。二是主張歸農(nóng)地所有者，即農(nóng)民集體所有。三是主張將農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國家，國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)力主體代表，地方政府作為國家代理人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過建立社會保障機制的方式參與對農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益分享。

對此，筆者認為，界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，必須先厘清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和國家宏觀調(diào)控權(quán)的關(guān)系，不能以國家宏觀調(diào)控抹殺農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。在我國，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)以所有權(quán)為基礎(chǔ)。若確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家，則意味著作為所有權(quán)人想獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)，必須向政府購買，且土地增值收益全由國家享有，顯然不公平。反之，若農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸于農(nóng)地所有者，即土地使用人向農(nóng)民集體購買發(fā)展權(quán)，土地增值收益全歸農(nóng)民。如此，農(nóng)民得利愿意配合土地資源整理，但政府因不分享土地增值收益則缺乏動力，個體目標和國家目標仍難一致。

可見，農(nóng)地發(fā)展權(quán)單方面歸于國家或者農(nóng)民集體各有利弊。筆者認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬應是有限所有，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于一方，但其權(quán)利行使與權(quán)益享有受另一方限制與制約，以實現(xiàn)權(quán)力制衡與利益均衡。但這并不意味著筆者認同第三種主張。因為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬問題，歸根到底是農(nóng)地變更用途使用的增值收益分割問題。農(nóng)民生存權(quán)與農(nóng)地發(fā)展權(quán)非同一概念，必須嚴格區(qū)分。農(nóng)民生存權(quán)對價是政府在征地時應付成本，不是土地增值，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值則是農(nóng)地增值組成部分。農(nóng)民當然應該分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益，但決不應該是通過社會保障機制，而是作為農(nóng)地所有者分享。

四、優(yōu)化農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)機制探索

（一）明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體構(gòu)成

據(jù)上分析，在法律性質(zhì)上，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)是兼具公私雙重屬性的經(jīng)濟法權(quán)利?；诖?，筆者認為，在權(quán)利歸屬上，首先，權(quán)利主體由農(nóng)民集體和國家雙方構(gòu)成。其一，農(nóng)地所有者，即農(nóng)民集體作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，利于農(nóng)民利益保障，更具合理性，這一主體地位不容動搖。其二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)置初衷是土地資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展平衡協(xié)調(diào)。農(nóng)民集體行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)應受一定限制，即國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制主體，限制所有權(quán)人任意改變土地用途。

進而，地方政府，雖不是農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體，但它是國家限制權(quán)具體執(zhí)行人，也是農(nóng)地用途變更實際操作者，是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際參與人。并且，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府是城市建設(shè)任務(wù)主要承擔者，應將其作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)第三方利益主體。但為防止地方政府自身利益最大化訴求而任意擴大“農(nóng)轉(zhuǎn)非”范圍與程度，據(jù)土地利用總體規(guī)劃，國家同樣必須對地方政府行為實施嚴格管控，以確保公共利益和土地可持續(xù)利用。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)置基本理路

城市化加劇對農(nóng)村土地的擴張，事實上要求土地必須集約、高效使用，農(nóng)地用途變化具有必然性。而變化中各方主體的趨利性不可回避。如前述，我國農(nóng)地用途變化所涉主體不僅有農(nóng)民集體、國家、地方政府也作為利益主體。農(nóng)地發(fā)展權(quán)基于農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)地用途發(fā)生變更，且?guī)砭揞~土地增值收益。作為農(nóng)地所有權(quán)人，當然希望并有權(quán)要求參與變化并享有增值收益，即農(nóng)民集體（包括農(nóng)戶）的趨利性。另一方面，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)社會整體利益和生態(tài)利益的內(nèi)在要求，決定了土地用途變化過程中國家干預的主導地位。國家、農(nóng)民集體和地方政府存在的緊張甚至矛盾沖突的內(nèi)在張力，正是城市建設(shè)用地對農(nóng)地擴張中，各方利益主體權(quán)益之爭從未間斷的深層次原因。

因此，基于促進土地資源合理配置與土地利益持續(xù)均衡的目標追求，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)在內(nèi)容設(shè)置上，要求體現(xiàn)公平與效率。既要體現(xiàn)對產(chǎn)權(quán)的尊重，即體現(xiàn)農(nóng)民集體作為農(nóng)地所有權(quán)人應享農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益，也要謀求農(nóng)地理性效用最大化，即注重農(nóng)地資源稀缺性和土地資源效用發(fā)揮更優(yōu)，還要秉持利益分配各方均衡。在權(quán)利運作上，對于農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體而言，既包括發(fā)展過程的參與自主權(quán)，也包括發(fā)展利益的公平占有權(quán)，同時，秉持權(quán)利交易成本的節(jié)約性。而從目前“集中居住”的實施情況來看，尤為凸顯的是要規(guī)范地方政府行為和權(quán)力的任性，而強化對農(nóng)民自主權(quán)的尊重和因地制宜推行“集中居住”，真正保障其農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)路徑探索

1. 從權(quán)利運行成本來看，推進農(nóng)村建設(shè)用地“入市”是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)最便捷的路徑

在國家宏觀管控下，農(nóng)地在有限范圍內(nèi)市場化，本身就利于其高效利用，而農(nóng)民集體與其他市場主體直接、共同參與市場交易，信息透明，權(quán)益享有充分且更均衡，利于農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)。與之相較，“集中居住”對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)公平享有，以及最終農(nóng)地“入市”有現(xiàn)實阻礙性。理論上，基于自身利益訴求，所有可流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地，都有可能被地方政府納入拆遷復墾計劃推進“集中居住”，最終導致農(nóng)地“入市”無從談起。并且，地方政府介入并強勢推進，農(nóng)民不能直接參與農(nóng)地市場交易，也無話語權(quán)，致使農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益受損。對此，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（2014）明確了要改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善宅基地權(quán)益保障，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式?！蛾P(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（2015）則進一步明確了探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制。意見出臺為一些試點地區(qū)嘗試性推進農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓提供政策支撐。

2. 在農(nóng)村宅基地未“入市”時，“集中居住”是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)現(xiàn)實路徑，但必須完善

首先，應堅持充分尊重農(nóng)民自主意愿的重要原則。“集中居住”的實施，必須建立在切實尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上。對此，筆者認為，項目實施前必須告知全體村民項目相關(guān)內(nèi)容，讓村民們充分享有知情權(quán)。在此基礎(chǔ)上，由村民戶自主自愿向村委會遞交搬遷還遷申請，體現(xiàn)其自主決定權(quán)?；陧椖繉嵤┥婕懊恳淮迕竦闹卮罄?，自主申請至少應達到全村農(nóng)戶2/3以上方可進行。而對于少數(shù)不愿搬遷的農(nóng)戶也不應強制搬遷，可采取就地相對集中居住的方式安置。

第二，切實保障農(nóng)民應得利益的實現(xiàn)。城市發(fā)展需要土地，“集中居住”事實上產(chǎn)生農(nóng)地用途變更的結(jié)果，同時也是農(nóng)民利用其土地獲取更充分經(jīng)濟利益的途徑。因此，必須充分考慮各利益主體所受影響和應得收益，既非全部收益歸于農(nóng)民，也非主要歸于地方政府。應確定合理的增值收益分配機制，實現(xiàn)各方利益均衡。農(nóng)民“集中居住”項目的實施，農(nóng)戶切實全程參與，方有可能保障農(nóng)民應得利益。諸如征地補償、置換標準制定、房屋測量、還遷戶型設(shè)計等關(guān)涉農(nóng)民直接利益、重大利益的環(huán)節(jié)，尤其是在征地補償、置換標準制定等環(huán)節(jié)，標準的評定應交由市場定價，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、土地價值等因素，由農(nóng)民實際參與意見并做出決定。

最后，因地制宜推行“集中居住”?！凹芯幼　蓖七M中，部分東部地區(qū)農(nóng)民確已永久性遷入城鎮(zhèn)，農(nóng)村成為“空心村”，具備整體拆遷復墾條件，大規(guī)模實施“集中居住”可行。但不能以偏概全。事實上，在筆者對安徽省南部地區(qū)黟縣、涇縣、休寧等地的農(nóng)村調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，伴隨子女外出打工的普遍存在，農(nóng)戶承包地基本由家中老人耕種，但因家庭經(jīng)濟來源多元化，耕種所得已不再是生活主要依靠，耕種很大程度上成為老人的生活方式，加之對多年生活環(huán)境的依賴，老人們大多不愿意移居城鎮(zhèn)或村中心區(qū)集中居住。對此，就地集中居住，整合出相對集中成片的農(nóng)地，進行規(guī)模經(jīng)營或土地流轉(zhuǎn)，是其農(nóng)地發(fā)展權(quán)適合的實現(xiàn)方式。而對于西部地區(qū)，可依托農(nóng)村傳統(tǒng)集市中心規(guī)劃設(shè)立農(nóng)民集中居住點，國家財政出資完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)戶在集中區(qū)獲得一塊宅基地，作農(nóng)戶宅基地拆遷補償，同時又不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同樣是“集中居住”的途徑。

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