孫 開，沈昱池

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

·財政與稅收·

中國預算余額的多維測度
——基于跨年度平衡視角的考察

孫 開，沈昱池

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

政府財政的可持續(xù)性問題，與預算體系及其運轉模式密切相關，同時也是中國政府預算改革和發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)。作為體現財政收入和支出間差異水平的預算余額，既包含著政府相機抉擇預算政策對收支關系所產生的影響，又融合了因經濟內生波動而產生的結果。在構建跨年度預算平衡機制的過程中，厘清預算余額中的周期性成分和結構性成分是不可或缺的環(huán)節(jié)，亦是執(zhí)行和調整中期財政規(guī)劃的重要指標。本文在系統梳理預算余額測算方法及實踐模式的基礎上，結合中國財稅體制特點并基于跨年度平衡的視角，考察中國自九五計劃至十二五規(guī)劃間的周期性預算余額和結構性預算余額，為中長期預算政策的制定和實施提供參考，以期對跨年度預算平衡的理論研究與機制構建有所裨益，從而有效增強多年度視野下政府預算決策的穩(wěn)健性，推進中國財政的可持續(xù)發(fā)展。

預算余額；跨年度平衡；結構性成分；周期性成分

一、研究的切入點及文獻回顧

預算平衡準則由年度平衡延伸至跨年度平衡，是構建現代財政制度的自然邏輯和內在要求。在經濟周期波動客觀現況與政府預算平衡主觀訴求的雙重背景下，財政平衡狀態(tài)(盈余或赤字)的變化既可能緣于經濟波動所導致的實際產出偏離均衡增長路徑，抑或受政府預算政策的作用而引至收入總量的縮減或支出規(guī)模的擴大。需要說明的是，名義上的預算余額(Budget Balance)簡單意義上的預算余額是指政府名義收入與名義支出之間的差額。當預算余額為正時，即存在預算盈余；當預算余額為負時，即存在預算赤字。包含了臨時性和中長期(即結構性)這兩個重要因素。理順這兩個要素之間的關系，進而揭示預算在經濟運行環(huán)境中所處的位置，是中期預算框架下制定預算政策的重要環(huán)節(jié)。為了避免因簡單、直觀地考察財政收支平衡所可能產生的誤導性影響，筆者試圖通過對預算余額進行測度，區(qū)分其周期性成分和結構性成分。由于周期性成分反映了短期經濟波動對預算余額的影響，且結構性成分體現著政府預算行為的效果，因此，預算余額的測算便是對經濟波動背景下財政盈余、赤字或平衡狀態(tài)的基本判斷。這樣一來，既有助于保證財政運行的可持續(xù)性和穩(wěn)健性，同時也有助于發(fā)揮自動穩(wěn)定器對周期性波動的抑制功能。智利作為采用中期財政規(guī)劃和跨年度預算平衡機制的典型國家，自2001年實施結構性預算平衡規(guī)則(Structural Balance Rule)*在編制預算時將周期性因素分離，政府的支出計劃基于結構性收入(即經濟處于潛在產出水平時政府的預算收入)，并確定一個結構性預算盈余目標。以來，實現了相當程度的財政盈余，并且在中期預算框架內熨平了周期因素的影響，取得了令人矚目的預算績效，使該國財政的可持續(xù)性和穩(wěn)健性得到顯著提高。在跨年度平衡視角下考察中國的周期性預算余額(Cyclically Budget Balance, CBB)與結構性預算余額(Structural Budget Balance, SBB)的過程中，分析和比較相關典型國家的有益經驗和做法，對于跨年度預算平衡機制的構建與中期財政規(guī)劃的實施，會起到積極的借鑒作用。

科學、合理地測算政府預算余額，是準確把握國家財政態(tài)勢(Fiscal Stance)的重要前提。圍繞預算余額測算的內在機理、方法選擇及關聯性等問題，國內外同行進行了大量的理論分析和實踐探索。在國外的研究中，關于預算余額的成分，Blinder 和 Solow[1]提出結構性預算余額，*結構性預算余額亦稱周期性調整的預算余額(Cyclically-Adjusted Balance，CAB)，兩者在一定條件下具有相近的內涵。Muller和Price[2]、Kotlikoff[3]認為分解后的預算余額能夠揭示中長期預算的盈虧趨勢，是經濟決策的重要參考指標。Larch和Turrini[4]以結構性預算余額為切入點，對歐盟國家的預算監(jiān)督框架進行了全面反思與總結，指出彈性測算方法下的結構性預算余額不可避免地存在著一些問題和缺陷，但它卻在很多方面優(yōu)于總量赤字的控制模式，仍是經濟周期波動下較為合適的衡量指標。在改進結構性預算測算方法的探索過程中，學者們逐漸將測算方法的精確性和如何更貼近于實際情況作為拓展的方向，亦取得了一定的成果。Mourre等[5-6]對結構性預算余額的測算方法進行了調整和數據更新，采用預算的半彈性參數代替以往使用的預算敏感性參數，從而使得數據結果更加精確。與此相類似，實施中期預算框架的新西蘭、羅馬尼亞、智利和巴西等國均采用適合本國國情的方法和手段測算結構性預算余額，以確保中長期預算政策的科學性與合規(guī)性。其中，尤其值得一提的是，智利將銅和鉬這兩類該國高度依賴的礦產資源價格作為影響其財政收入的關鍵周期性因素[7-8]。近十年來，國內學者對預算余額所進行的相關研究也開始逐漸增多。石柱鮮和王立勇[9]通過運用新凱恩斯動態(tài)模型中的狀態(tài)空間模型，估算出1996—2004年中國的潛在產出，并分解出政府預算余額中的周期性成分和結構性成分。還有學者在估算中國財政政策的自動穩(wěn)定功能時，也做了類似的研究[10]。周波[11]在研究財政政策產出穩(wěn)定效應時，分別從周期性和外生性作用這兩個方面，對財政政策對結構性預算余額的影響做了進一步的分析和探討。

綜上所述，國外對預算余額方面的理論研究和實踐探討均較為充分，但各國間的財政收入與支出成分不盡相同，尚不具備充分的可比性。相比之下，國內學者的研究多聚焦于在直接計算收支與產出關系的基礎上得到預算余額，卻未更多地關注財政收入成分中各類稅種彈性的不一致因素，且沒有從跨年度預算平衡及中期規(guī)劃的視角進行預算余額的多維考察與對比。因此，中國預算余額的測算需要更多地結合并依靠本國的具體實情。基于此，本文嘗試對中國的周期性預算余額和結構性預算余額進行合理測算，剖析兩類預算余額的波動趨勢，以期對跨年度預算平衡的理論研究與制度設計有所裨益，從而有效增強多年度視野下政府預算決策的穩(wěn)健性，推進和保證中國財政運行的可持續(xù)性。

二、預算余額測算的方法梳理、參數升級與因式分解

(一)預算余額測算的方法

在制定和實施預算政策的過程中，恰當地把握經濟波動態(tài)勢，有利于更好地詮釋和評估財政運行狀況及發(fā)展趨勢。大量的相關文獻也表明，準確地衡量經濟周期波動及其影響，有助于推動政府通過運用預算政策來熨平經濟波動的痕跡。進一步地，有的學者試圖揭開隱藏在總量赤字面紗背后的結構性預算余額的實質，探尋并選擇合適的財政政策應對周期性波動所產生的影響。Brown[12]率先測算出充分就業(yè)盈余(Full Employment Surplus)，即結構性預算余額的前身，通過預算余額所處的水平衡量經濟運行是否達到充分就業(yè)狀態(tài)。然而該方法的主要缺陷是，一國的平均經濟運行值往往會低于充分就業(yè)水平，這極大地影響了研究結果的可參考性，于是這種方法逐漸地被潛在產出法(Potential Output)所替代。自20世紀70年代起，隨著周期性調整的預算余額(CAB)方法的不斷發(fā)展，也同樣得益于統計技術的進步，各種新的方法將宏觀經濟運行和財政收支變量分解為臨時性成分和長期性成分，用于研判預算余額的生成機制和影響。在已有的研究中，計算結構性預算余額的方法大致分為兩類：(1)由Blanchard[13]提出的直接基于回歸分析估算收入和支出的周期性調整方法，并在此方法基礎上利用VAR模型進行的預算余額估算[14]，以及所謂潛變量的結構性方程模型[15]。(2)結構性預算余額的衡量，需要估算預算余額中的周期性成分，該周期性成分通過經濟周期定位及測算各收支要素的彈性參數得出，然后將其從名義預算余額(Nominal Budget Balance, NBB)中分離出去，即SBB=NBB-CBB[16]-[17]。*公式中的各個變量，均可通過轉換成占GDP百分比的方式加以表述。其中，第二種方法的應用不僅使得測算結果更加精確，而且各要素的產出彈性也能夠有效地展示政府收支間的內源性差異，因此，在實踐中深受各國政府和國際組織(包括OECD、歐盟委員會、世界銀行和歐洲央行等)的青睞。故此，本文也將基于第二種測算方法的原理并結合中國國情進行多維測度。結構性預算余額的公式為：

(1)

其中，R和G分別表示政府名義收入和支出，Y表示名義產出，NBB表示政府收支差占名義產出的比重，即NBB=BB/Y=(R-G)/Y，CBB表示周期性調整參數θ與產出缺口gap的乘積。式(1)是一個指數公式的線性近似表達式，其優(yōu)點是容易計算，且可以通過結構性預算余額的變化趨勢體現政府中長期預算安排的如下四個著力點：(1)衡量經濟周期波動對預算余額的沖擊。(2)分析政府相機抉擇預算安排的適度性。(3)對中長期預算規(guī)劃提出穩(wěn)定性與可持續(xù)性的建議。(4)降低影響財政可持續(xù)性的風險系數。

(二)周期性調整參數θ由敏感性升級為半彈性

思想政治教育是醫(yī)學院校教育內容的重要部分，在醫(yī)學人才培養(yǎng)中起著關鍵的作用，醫(yī)學生的職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)技能的培養(yǎng)缺一不可。因此，根據醫(yī)學生思想政治教育所面臨的新情況、新任務，

(2)

我們可以發(fā)現，式(2)中敏感性參數的使用僅通過收支差異影響了結構性預算余額的分子，并不能充分反映分母(產出)的變化，然而產出的變化同樣受到經濟周期的影響。因此，使用敏感性參數測算結構性預算余額方面的準確度不足。Mourre等[5]進一步提出使用半彈性(Semi-Elasticity)來刻畫周期性調整參數，其公式為：

(3)

預算的半彈性亦稱盈余(或赤字)比例對產出的半彈性，從數理定義上可表達為預算余額與名義產出比重的一階差分對名義與潛在產出變化率的比重。半彈性作為衡量預算對經濟周期波動反應的重要指標，其經濟含義為，產出每變化1%所引至的預算盈余(赤字)的變化。預算的半彈性參數假設經濟在潛在水平上運行，為修正具有周期性效應的預算余額提供了參考價值。通過進一步推理，將式(3)代入式(1)得出：

(4)

式(4)中，演算結果符合預期，相較于敏感性參數對結構性預算余額結果的推繹，半彈性參數代入式(1)求出的預算余額準確地表達了結構性預算余額的內涵，表明結構性預算余額為經濟處于潛在水平時的預算余額占潛在產出比重。這一結果既影響著預算余額比重的分子(財政收支差異)，也決定了預算余額的分母(產出)。dBB=BB-BBp，其中，dBB的存在意在衡量名義預算余額與經濟處于潛在水平時預算余額間的差異。式(4)中，產出缺口的數學表達式為gap=dY/Yp=(Y-Yp)/Yp，表示現實產出與潛在產出之間的差額占潛在產出的比重。

(三)預算半彈性的因式分解與成分內涵

根據上述論證及預算半彈性的組成構成(收入和支出)，可以進一步地將其分解為收入的半彈性與支出的半彈性之差，可得：

(5)

(6)

結合中國財稅體制安排的特點，對式(6)中的收入類型按照現行政府收入體系進行劃分，單獨計算后再測算加權值。收入彈性ηR是以商品稅、所得稅、財產稅和非稅收入*根據馬國強[18]對中國現階段稅收體系的劃分，本文將財政收入分為商品稅(包含增值稅、營業(yè)稅、消費稅、車輛購置稅、關稅)；所得稅(包含企業(yè)所得稅、個人所得稅)；財產稅(包含資源稅、土地增值稅、房產稅、契稅)和非稅收入進行相關測算。分別對產出的彈性值乘以其占總收入的權重Ri/R后加權得出。筆者認為，這四類收入具有較為明顯的周期性，與產出的增長和下降緊密相關。支出彈性ηGU代表政府就業(yè)補助和失業(yè)保險基金支出之和對產出的彈性值，中國財政支出中的就業(yè)補助和失業(yè)保險基金支出被認為對經濟周期的敏感度較為顯著，此類支出占GDP的比重在經濟形勢較好的時候會有所下降，而在經濟下行壓力加大時則會上升。綜上所述，計算中國結構性預算余額的公式可表達為：

(7)

三、實證檢驗與預算余額測度

本文基于跨年度平衡的視角，對九五計劃至十二五規(guī)劃期間政府預算余額進行多維度考察，嘗試從數據分析及對比中歸納出國家五年發(fā)展規(guī)劃與中期預算間關系協調機制缺位的部分癥結。

(一)潛在產出與產出彈性

1.潛在產出與產出缺口。通過式(4)可以發(fā)現，結構性預算余額代表經濟處于潛在水平時的預算余額與潛在產出的比重，而名義產出與名義預算余額則分別圍繞潛在產出及結構性預算余額呈現上下波動的態(tài)勢[19]。接下來，筆者選取中國1996年第1季度至2016年第2季度的相關數據(數據來源于《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒2015》，下文同)，使用較為成熟的HP濾波法來測算中央層面的產出缺口。通過X-12方法消除季度數據的季節(jié)性影響，剔除季節(jié)性波動因素以強化數據的穩(wěn)定性，并進一步對產出序列進行平穩(wěn)性檢驗，判斷產出序列是否為確定的時間序列模型。通過ADF檢驗發(fā)現，原序列為非平穩(wěn)序列，接著對其進行一階差分序列檢驗，數值為ADF=-2.65，其絕對值大于10%水平下臨界值-2.59，并在10%顯著性水平上顯著，表明進行季節(jié)調整后的產出序列為一階單整序列。通過HP濾波法對實際產出進行趨勢分解，由于數據序列為季度數據，根據經驗λ=1 600，求出的潛在產出與產出缺口，如圖1所示，中國的潛在產出總量雖然不斷提升，但卻有著明顯的階段性特征。1996—2004年的增速較為平穩(wěn)，2004—2012年的增幅則迅速擴大，2012年至今又步入緩增速的新常態(tài)軌道，表明中國的產出缺口呈不規(guī)則上下波動狀態(tài)，且波動頻率較高，階段性正負交替間隔較短，究其主要原因，一方面，是由于中國不斷加深的全球性經貿合作導致國內經濟易受外部經濟波動因素的影響。另一方面，是由于中國政府有力的宏觀調控政策部分熨平了經濟波動的幅度。在此雙向作用下，形成了中國產出缺口幅度穩(wěn)定但波動頻率較快的特征事實。

圖1 1996年第1季度至2016年第2季度潛在產出與產出缺口

注：左軸單位為億元，對應潛在產出；右軸單位為1，對應產出缺口，為產出差異絕對值占潛在產出的比重。

2.產出彈性。筆者仍然選取中國1996年第1季度至2016年第2季度的數據，分別建立收入、支出與產出的函數方程，計算商品稅、所得稅、財產稅、非稅收入及就業(yè)補助與失業(yè)相關支出對產出的彈性。為了避免出現偽回歸問題，對各序列進行ADF檢驗及協整檢驗，確定各函數序列間至少存在一個顯著的協整關系，因而不存在所謂的偽回歸問題。對各預算成分產出彈性的估算如表1所示。

表1 各收入與支出成分的產出彈性結果

注：***和*分別表示在1%和10%顯著性水平上顯著。商品稅、所得稅、就業(yè)補助與失業(yè)相關支出分別采用AR(1)項消除序列相關性影響。本文測算的商品稅包含增值稅、營業(yè)稅、消費稅、車輛購置稅、關稅；所得稅包括企業(yè)所得稅、個人所得稅；財產稅包括資源稅、土地增值稅、房產稅、契稅；就業(yè)補助與失業(yè)相關支出包括全國就業(yè)補助與失業(yè)保險基金支出。

稅收彈性是衡量財政收入與經濟發(fā)展之間關系的核心指標，亦是政府預算規(guī)劃的重要關聯變量。從表1中可以看出，通過近20年的數據分析可以發(fā)現，中國商品稅、所得稅、財產稅、非稅收入對產出的彈性均大于1。商品稅以實行比例稅率課征為主，其彈性大于1的原因與中國產業(yè)結構、分稅制財政體制、征收管理等因素密切相關；由于所得稅本身具有累進性的特征，因而其彈性值富有彈性且明顯大于1也是符合預期的；非稅收入的彈性值也基本符合選取周期內中國經濟運行的實際情況。值得關注的是，包含土地增值稅、房產稅、契稅等稅種在內的財產稅產出彈性達到2.58的水平，這與房地產業(yè)相關的土地、樓市的階段性快速發(fā)展密不可分。財產稅通常被列入一般性公共預算收入并安排為一般性公共預算支出，由于土地資源的不可再生性，財產稅收入本身的增長并不具有長期穩(wěn)定性，因此，伴隨著經濟周期的波動，較高的財產稅產出彈性在宏觀經濟層面將會顯著地影響中長期財政預算的平衡。就業(yè)補助與失業(yè)相關支出的產出彈性為-2.17，展示出其明顯的反周期特征，當GDP增加(或下降)1%時，就業(yè)補助與失業(yè)相關支出就會相應地下降(或增加)2.17%。

(二)經濟波動與周期余額的關聯性分析

為了便于研究，本文假定在1996年第1季度至2016年第2季度之間的各產出彈性均保持不變。在產出缺口、產出彈性的基礎上，將各項結果代入式(7)，計算出半彈性參數和周期性預算余額(結果表示為占當期產出的比重)，如圖2所示。

圖2 1996年第1季度至2016年第2季度周期性預算余額、產出缺口與半彈性參數

注：左軸單位為1，對應周期性預算余額、產出缺口；右軸單位為1，對應半彈性參數。

從圖2中可以看出，一方面，1996年1季度至2016年2季度周期性預算余額的波動幅度較小，其范圍為產出比重的-1.28%—0.91%，說明相對于發(fā)達經濟體而言，中國應對經濟波動沖擊的自動穩(wěn)定器功能較弱，影響中國預算平衡的主要因素是結構性預算余額。然而，將周期性預算余額與國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的時間跨度相對應后可以發(fā)現，九五計劃(1996—2000年)至十一五規(guī)劃(2006—2010年)期間，周期性預算余額的波動范圍穩(wěn)步擴大，依次為-0.18%—0.42%、-0.54%—0.43%和-1.28%—0.91%，說明隨著中國市場經濟體系的逐步完善、國際經濟合作程度的日益提高、財稅體制中個人所得稅累進效應的明顯增加和社會保障類支出規(guī)模的擴大，財政政策自動穩(wěn)定器的基礎性調節(jié)作用也顯著加強。在計算周期性預算余額的同時還發(fā)現，中國預算的半彈性參數由1996年第1季度的0.12變化到2016年第2季度的0.35，總體呈現穩(wěn)定上升的趨勢。作為衡量預算余額對經濟周期敏感程度的重要指標，2013年OECD國家半彈性參數的平均值為0.53[6]，同期中國的半彈性參數為0.30。根據Fatás和Mihov[20]的觀點，預算對經濟周期的敏感性與政府支出占產出的比重正相關，隨著中國近年來財政支出占GDP比重的逐漸提高(2015年達到25.64%)，周期性預算余額對經濟波動的反應幅度也趨于擴大，但與經濟發(fā)達體財政支出占GDP近40%的比重均值相比，仍有相當程度的差距。另一方面，圖2中，周期性預算余額與產出缺口的變化方向總體上趨于一致，大致可以體現中國經濟周期波動的狀況。在九五計劃的前期，產出缺口與周期性預算余額都達到期間內的峰值；在亞洲金融危機爆發(fā)及國內長江中下游洪澇災害的雙重影響下，產出缺口和周期性預算余額同時下降并步入谷底。2006年第3季度至2008年第2季度期間，國內經濟發(fā)展勢頭良好，GDP和財政收入增幅分別達到14.20%和34.20%，同期的產出缺口、周期性預算余額也由負轉正。受第二輪國際金融風暴的沖擊，中國的產出缺口由2008年第2季度3.80%的高位迅速跌落至三個季度后的-4.79%，周期性預算余額也降至-1.28%最低值。進一步地，對周期性預算余額與產出缺口進行統計回歸的結果顯示，二者關系為正相關，產出缺口每增加(或減少)1%，周期性余額會伴隨著增加(或減少)0.21%(R2=0.99,D.W.=1.57，在1%顯著性水平上顯著)。由此可見，當經濟形勢較好時，潛在產出會大于實際產出，此時的周期性預算余額也能實現一定盈余，反之亦然。

(三)基于跨年度平衡視角的結構性預算余額考察

在計算周期性預算余額的基礎上，筆者通過名義預算余額與預算余額中的周期性成分之間的差額，測算結構性預算余額。與周期性預算余額的小幅波動相比較，結構性預算余額的波動幅度較大，其范圍為-5.50%—1.84%，這大致勾勒出近20年來中國財政運行的基本態(tài)勢。自新中國成立以來，無論在經濟下行還是自然災害的條件下，中國相應的逆周期財政政策都為經濟的復蘇和健康發(fā)展發(fā)揮了關鍵作用。尤其是在平穩(wěn)度過兩次國際性金融危機的過程中，財政政策的功效更為突出，同時也彰顯了國家綜合實力的日益提高。從十八屆三中全會將財政定位于“國家治理的基礎和重要支柱”、深化財稅體制改革的方向進一步明確以來，構建和實施跨年度預算平衡機制便成為建立現代財政制度的核心環(huán)節(jié)之一。在這一背景下，我們需要對以往的結構性預算余額進行綜合考察，從相機抉擇財政政策的執(zhí)行結果中尋求內源性問題的歸結。

從結構性預算余額的測算結果看，1996年第1季度至2016年第2季度的結構性預算余額大部分為負值，僅有13個季度的結構性預算余額為正值，且多數集中于2006年第1季度至2008年第3季度之間。對20年來結構性預算余額進行分組，以國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃(十一五之前稱為“計劃”)周期作為分界點，并與實施結構性預算平衡規(guī)則的典型國家智利進行對比分析，可以至少歸納出如下三點值得思考的問題：

首先，年度平衡規(guī)則對財政盈余的積累產生著一定程度的抑制作用。從表2中可以看出，智利在實行結構性預算平衡規(guī)則的第一個五年周期中基本上熨平了周期性因素對預算余額的沖擊和影響，周期性預算余額的五年均值近似為0，大致實現了年均占GDP 0.90%的預算盈余。不僅如此，智利政府還將預算盈余納入經濟和社會穩(wěn)定基金及養(yǎng)老儲備金這兩類主權財富基金進行投資管理，其2007—2012年的收益均值分別達到4.88%和4.83%的水平[21]。從中國的情況來看，在九五計劃至十二五規(guī)劃期間，周期性預算余額比重相對較小，九五計劃期間還實現了較低水平的盈余，由此可見，經濟周期波動對中國的預算余額影響程度是微弱的，赤字水平的高低主要取決于政府相機抉擇財政支出規(guī)模。一直以來，由于中國政府實行的是年度平衡基礎上的預算政策和運行模式，地方政府在年度收支平衡規(guī)則下容易出現“高收高支”的順周期行為，大量超預期收入并未得到有效的盈余管理，而是直接安排用于各種基本建設開支中[22]。試想，在經濟快速增長時期，如果各級政府能夠對財政收入進行全面盈余管理的話，那么就無須為2009年實施四萬億元逆周期經濟刺激計劃而大量舉債，而且政府財政所面臨的社會保障資金壓力及其對財政可持續(xù)性所產生的影響亦會相應減輕。

表2 以五年為周期的預算余額、均值及對比

資料來源：中國的預算余額數據結果依據作者進行的上述測算，智利的數據源引自Rodriguez等[21]。

其次，相機抉擇預算政策對中長期財政風險的估算缺位。中國國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃已具有充足的現實基礎和成熟的運行機制。預算安排本應根據五年規(guī)劃的經濟發(fā)展和民生保障目標進行資源配置，但從財政自身管理和運行的視角看，各級政府的中長期財政規(guī)劃卻相對滯后。表2中九五計劃至十二五規(guī)劃期間，中國的結構性預算余額均值分別為-1.40%、-1.44%、-0.11%和-2.20%，均未能實現盈余。這一結果是由被動應對經濟波動而形成的財政赤字和主觀性的財政赤字這兩個因素造成的。進一步的研究發(fā)現，除了十五計劃之外，其他四個五年規(guī)劃期間，最后一個年度的財政政策較規(guī)劃期間的前四個年度都更具擴張性，其赤字規(guī)模在當期均為最大值。石鮮柱和王立勇[23]認為，-0.41%—0.65%水平的結構性預算余額是維持中國債務穩(wěn)定的合理區(qū)間，而本文測算的實際均值區(qū)間為-2.20%—-0.11%。相比之下，總體擴張的財政政策確實帶來了較大的償債壓力，財政的可持續(xù)性發(fā)展仍任重而道遠。近年來，隨著進入經濟增速降緩、結構調整尚未到位及前期刺激政策尚未消化的“三期疊加”階段，基于對十二五規(guī)劃-2.20%的平均結構余額考察，可以預期，未來若干年度中，即使不受外部因素的沖擊，內在剛性支出壓力依然較大，財政風險仍不可忽視。

最后，預算穩(wěn)定調節(jié)基金的調控效果有待進一步提升。中國于2007年設立預算穩(wěn)定調節(jié)基金并開始運行，設立該基金的初衷是將連年形成的超收收入轉化為財政儲備，進而應對因經濟下行問題所造成的財政支出壓力。截至2015年年末，中國中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金結余為980.38億元。由于預算穩(wěn)定調節(jié)基金的總規(guī)模相對較小，且補充安排比例與財政盈余之間不直接掛鉤，因而預算穩(wěn)定調節(jié)基金在2009年的宏觀調控中并未扮演突出的角色。2012年以后，新常態(tài)下超收收入的收縮使預算穩(wěn)定調節(jié)基金來源不足的問題進一步加劇。從表2中可以看出，在預算穩(wěn)定調節(jié)基金開始發(fā)揮作用的初期，即十一五規(guī)劃及十二五規(guī)劃時期，結構性預算余額的均值趨勢并未明顯好轉，其中，十一五規(guī)劃期間-0.11%的結構性余額均值主要源于2006年和2007年良好的經濟形勢作用。同樣值得關注的是，對于不同地區(qū)而言，發(fā)達地區(qū)預算穩(wěn)定調節(jié)基金的規(guī)模往往呈現不斷擴大的態(tài)勢，甚至出現人為控制預算穩(wěn)定調節(jié)基金規(guī)模的現象，產生了財政支出低效率的問題；而對于經濟發(fā)展相對緩慢的很多地區(qū)來說，這些地區(qū)亟須通過擴大財政支出來促進經濟發(fā)展，但由于預算穩(wěn)定調節(jié)基金規(guī)模較小，卻出現了無法彌補財政收支缺口、難以實現預算平衡的困境。

四、結論與研究展望

財政可持續(xù)性是中國政府預算必須面對和解決的問題，因而厘清預算余額中的周期性成分和結構性成分，是構建和實施跨年度預算平衡機制不可或缺的環(huán)節(jié)，也是執(zhí)行和調整中期財政規(guī)劃的重要指標。本文綜合考慮中國周期性預算余額中的收入與支出因素，確定商品稅、所得稅、財產稅、非稅收入以及就業(yè)補助與失業(yè)相關支出這幾類收入與支出項目對經濟周期的反映最為敏感且顯著，通過衡量產出缺口和收支彈性，測算出中國1996年第1季度至2016年第2季度間的周期性預算余額，顯示出周期性預算余額的變化與經濟周期波動之間關系緊密，發(fā)現中國財政的自動穩(wěn)定器功能較弱但呈現逐步提升的態(tài)勢。結構性預算余額體現著財政相機抉擇政策的效果，是反映中國財政盈虧的主要指標，但在對結構性余額進行分析的過程當中也進一步印證了存在于預算體制和制度中的若干內源性問題：年度預算“收支平衡，略有結余”這一長久以來所奉行的規(guī)則成為限制財政盈余的瓶頸障礙；年度預算、中期預算與國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃之間的協調機制缺失、缺位；預算穩(wěn)定調節(jié)基金在一定程度上較好地體現了“以豐補歉”的功能，但仍然存在著結構性矛盾和約束條件，影響其穩(wěn)定調節(jié)作用的有效發(fā)揮。系統、深入地對中國的預算余額狀況進行周期性、結構性考察，可以為構建和完善中國式跨年度預算平衡機制及中期財政規(guī)劃提供有益的參考依據。

隨著對跨年度預算平衡機制一般性目標、運行機理、范式升級條件[24]等探索的逐步深入，客觀上需要我們以中期預算的視角從預算收支關系中分離出導致預算余額的周期性因素，并將結構性余額作為考察跨年度預算平衡和財政發(fā)展態(tài)勢的重要指標。筆者認為，如下三個方面將是未來中期預算研究的主攻方向：(1)預算余額的多維測度，其關乎政府制定中長期預算規(guī)劃時判斷經濟周期走勢、把握政策取向、權衡相機抉擇財政政策等一系列決策依據的可靠性，本文僅對過去20年以來的財政發(fā)展態(tài)勢進行分類考察，在未來的“跨年度預算平衡+中期財政規(guī)劃”組合中，如何恰當、準確地融入預算的周期性和結構性指標，進而形成科學、完整且符合中國國情的中期預算體系，將成為跨年度預算平衡領域研究的重點所在。(2)通過構建跨年度預算平衡機制，應如何從一定程度上解決年度預算中存在的短板問題、如何開啟各級政府實施中期預算的各項準備工作?？v觀各國的政府預算實踐和經驗，中期預算實施過程的約束力將是中國預算范式升級所需要面對和解決的核心問題，其中尤其需要著重研究的難點問題包括基于國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略，對周期內的政府支出、債務量和赤字規(guī)模進行總額控制，減緩中期預算后期執(zhí)行過程中外在因素對預算政策的沖擊，準確區(qū)分和衡量財政資金投入所產生的社會效益與經濟效益。(3)在跨年度預算平衡機制構建的過程中，進一步探索中央與地方政府之間的財政關系，尤其是在中期預算程序背景下厘清政府間的責權安排和支出劃分，進而實現財政體制運行中政府間事權、支出責任和財力配置等各個關鍵要素之間關系的良性互動，提高財政體制的運行效率，促進新常態(tài)下經濟社會的發(fā)展。

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(責任編輯：徐雅雯)

2016-12-10

國家社會科學基金重大項目“中國的政府間事權與支出責任劃分研究”(16ZDA066)

孫 開(1962-)，男，山東泗水人，教授，博士生導師，主要從事財政理論研究。E-mail:sunkai@dufe.edu.cn

沈昱池(1989-)，男，江蘇響水人，博士研究生，主要從事財政理論研究。E-mail: syc6008@126.com

F810.3

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1000-176X(2017)03-0067-09