王希娟

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004）

城市低保戶精準(zhǔn)幫扶工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

王希娟

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004）

最低生活保障制度是社會(huì)保障體系的最后一道“安全網(wǎng)”，發(fā)揮著救助兜底的作用。城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制一直在不斷完善，但對(duì)那些已經(jīng)認(rèn)定為城市低保戶的家庭而言，仍存在著因?yàn)榭h區(qū)級(jí)統(tǒng)一的低保待遇標(biāo)準(zhǔn)、單一的救助方式及在后續(xù)的低保戶認(rèn)定工作中被移除而導(dǎo)致的最低生活需求無(wú)法滿足的現(xiàn)象。為此，提出以家庭實(shí)際收支情況為標(biāo)準(zhǔn)，將城市低保戶劃分為特別貧困、比較貧困與一般貧困三個(gè)不同等級(jí)，實(shí)施差額救助，采取多種方式進(jìn)行幫扶，并培養(yǎng)基層政府工作人員責(zé)任心等對(duì)策，以期使稀缺的最低生活保障救助金發(fā)揮應(yīng)有的效果，低保戶的生活水平有所提高，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)公平；城市低保戶；精準(zhǔn)幫扶；待遇調(diào)整；等級(jí)劃分

0 引言

2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要做到“對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)與脫貧成效精準(zhǔn)”，其內(nèi)涵也隨著十八大的召開(kāi)被不斷豐富深化。我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，扶貧攻堅(jiān)是社會(huì)救助工作的重要內(nèi)容，扶貧基金的高效利用是逐步改善低保戶生活水平的必要保證，也是保證精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處的重要前提。2016年7月，我國(guó)城市最低生活保障支出為374．9億元，人均低保金仍處于較低的水平［1］。精準(zhǔn)幫扶不僅意味著要將所有貧困的居民盡可能地納入到低保群體中來(lái)，更要求已經(jīng)被認(rèn)定為低保對(duì)象的群體能夠獲得他們所需要的幫助。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)低保對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制研究的較多，旨在實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，但是對(duì)于已經(jīng)確定為低保對(duì)象群體的待遇標(biāo)準(zhǔn)研究較少。本文試從這一方面探討論我國(guó)城市低保戶的精準(zhǔn)幫扶工作中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1 城市低保戶幫扶中存在的問(wèn)題

自1993年上海在全國(guó)率先建立起城鎮(zhèn)居民低保制度以來(lái)，我國(guó)的低保政策逐漸在全國(guó)實(shí)施，在保障貧困群體的基本生活、緩解生存壓力、促進(jìn)社會(huì)公平與發(fā)展方面起到了重要作用［1］。然而隨著低保政策的深入推廣，一些新的問(wèn)題隨之出現(xiàn)。

1．1 縣區(qū)級(jí)城市低保戶的救助待遇統(tǒng)一，缺乏公平性

城市低保戶的精準(zhǔn)幫扶實(shí)質(zhì)上是對(duì)貧困進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)定的過(guò)程，這一過(guò)程不僅包括對(duì)低保準(zhǔn)入機(jī)制的認(rèn)定，還包括低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定。這兩項(xiàng)工作必須同時(shí)做好，才能保證低保政策在反貧困行動(dòng)中發(fā)揮作用。在低保對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中，經(jīng)常存在“錯(cuò)保、漏保、騙?！钡默F(xiàn)象，但那些已經(jīng)認(rèn)定為低保對(duì)象的家庭，絕大部分都是經(jīng)濟(jì)貧困、生活困難，確實(shí)需要國(guó)家施以援助的家庭。通過(guò)對(duì)這部分群體享受的低保待遇進(jìn)行研究，筆者發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)僅以低保戶所在的省、市為區(qū)分依據(jù)，而縣區(qū)一級(jí)各低保戶的低保標(biāo)準(zhǔn)卻是統(tǒng)一的。

在省市級(jí)層面上，不同地區(qū)的平均低保標(biāo)準(zhǔn)存在差異，且多與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相關(guān)（如表1所示）。但對(duì)同一縣區(qū)的低保對(duì)象而言，低保標(biāo)準(zhǔn)卻是一樣的。以行政區(qū)域作為劃分低保標(biāo)準(zhǔn)的唯一指標(biāo)是不公平的，經(jīng)濟(jì)條件相當(dāng)?shù)膬蓚€(gè)家庭由于所處地市不同而享受不一樣的低保待遇，這對(duì)于國(guó)家而言，失去了最低生活救助的本意，對(duì)于低保家庭而言，低保金作用微小，極度貧困群眾的最低生活條件仍無(wú)法滿足。

1．2 城市低保戶的幫扶方式單一，缺乏系統(tǒng)性

我國(guó)城市低保戶的認(rèn)定以家庭為單位，救助方式一般為金錢補(bǔ)助，是一種重視滿足居民當(dāng)前基本生活需求而輕其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的救助方式。對(duì)國(guó)家財(cái)政而言，這是一種消耗型的巨大投入；對(duì)城市生活困難者而言，保障范圍窄，救助水平低，缺乏長(zhǎng)期性和生活水平質(zhì)量提高的可能；對(duì)其他民眾而言，低保帶來(lái)的隱性福利造成了一定程度的社會(huì)不公平。單一的、以金錢救濟(jì)為主的城市低保幫扶方式的根本目的是維持低保戶的基本生活需求，屬于事后救助，就整個(gè)救助體系而言，缺少事前的預(yù)防和事中的幫扶，救助的項(xiàng)目機(jī)制并不成熟，對(duì)城市低保戶的幫扶尚未形成完整的體系。

表1 2016年第2季度全國(guó)各省低保標(biāo)準(zhǔn)Tab.1 Low insurance standard of the 2ndquarter of every province of China in 2016

1．3 分階段的城市低保戶認(rèn)定，缺乏過(guò)渡性

我國(guó)的社會(huì)救助具有權(quán)利義務(wù)的單向性，城市低保制度則是建立在絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上，并作為其他社會(huì)救助制度安排的“入門檻”，被保者享受著多種福利待遇［3］。而這種待遇的變化，可能會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)問(wèn)題。低保戶的家庭經(jīng)濟(jì)狀況不是一成不變的，特別是那些城市低保的邊緣群體，他們很可能會(huì)因?yàn)槌鞘凶畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的變化而被“擠進(jìn)”或“溢出”城市低保對(duì)象之列，但其真實(shí)的生活水平并未發(fā)生大的變動(dòng)。這就需要政府在進(jìn)行低保對(duì)象認(rèn)定或者調(diào)整低保待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要保障低保戶的最低生活需求，還要采取一定的舉措兼顧其心理變化。

2 城市低保戶幫扶中存在的問(wèn)題及原因分析

正如羅爾斯所言：差別即正義。對(duì)同一縣區(qū)的低保戶發(fā)放數(shù)額相同的低保金而忽視不同貧困家庭的需求，是缺乏公平性的，無(wú)法將最低生活保障制度的兜底作用發(fā)揮至最大?？v觀中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展沿革，可以發(fā)現(xiàn)，造成這些問(wèn)題的原因是多方面的。

2．1 政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)有技術(shù)條件的差距

就政策設(shè)計(jì)層面而言，我國(guó)的低保制度已經(jīng)相當(dāng)完善。《城市低保條例》規(guī)定：對(duì)無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受低保待遇；對(duì)尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受低保待遇。然而在低保制度的具體實(shí)行過(guò)程中，每一個(gè)低保戶的低保金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)在不同省市略有差異，在同一縣區(qū)卻是一致的。這與政策設(shè)計(jì)的初衷相違背，忽略了不同家庭經(jīng)濟(jì)條件的差異。差額享受不失為精準(zhǔn)地滿足低保戶最低生活需求的好辦法。然而，在政策實(shí)行中要把每一個(gè)低保戶的家庭經(jīng)濟(jì)條件調(diào)查得十分詳細(xì)、準(zhǔn)確，就目前的技術(shù)條件而言還存在著很大的難度，特別是對(duì)家庭人均收入的調(diào)查，因多方面的原因無(wú)法保證其準(zhǔn)確性，這給低保戶的待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定造成困難［2］。另一方面，基層政府一般認(rèn)為，低保戶在認(rèn)定及待遇發(fā)放過(guò)程中只要沒(méi)有大的過(guò)錯(cuò)，盡管有些群體的生活條件確實(shí)很差，現(xiàn)有的低保水平可能無(wú)法解決其基本需求，也會(huì)視而不見(jiàn)，或是將責(zé)任轉(zhuǎn)移開(kāi)來(lái)，違背政策設(shè)計(jì)的初衷。

2．2 忽視城市低保戶間的內(nèi)部差異

每一個(gè)家庭的情況都很特殊，家庭結(jié)構(gòu)不同、人口規(guī)模不同，其生活需求也有較大差異［3］。從導(dǎo)致貧困的原因來(lái)看，一部分是因?yàn)閱适Щ蛘呱胁痪邆鋭趧?dòng)能力而導(dǎo)致的無(wú)穩(wěn)定有效的收入來(lái)源，如“三無(wú)人員”、殘疾人、老人、病人等；一部分則是有勞動(dòng)能力但一時(shí)喪失工作機(jī)會(huì)或工作機(jī)會(huì)不足而導(dǎo)致的基本生存需求無(wú)法滿足，如下崗、失業(yè)或低收入職工等；還有一部分是重大疾病導(dǎo)致的長(zhǎng)期貧困。從家庭結(jié)構(gòu)看，存在著單親、子女求學(xué)、老人、殘疾人等有特殊情況的家庭而導(dǎo)致的貧困［4］。我國(guó)現(xiàn)行的低保政策設(shè)計(jì)過(guò)于單一，無(wú)論被救濟(jì)對(duì)象的情況如何、需求是什么，均按照同一種方式實(shí)施社會(huì)救濟(jì)，將貧困家庭的復(fù)雜情況簡(jiǎn)單化，不考慮其實(shí)際需要。顯然，只提供以金錢為主的救助方式是不合理的。

2．3 低保政策執(zhí)行過(guò)程中政策執(zhí)行者不作為

一項(xiàng)政策無(wú)法取得預(yù)期的效果與政策執(zhí)行者是否積極推動(dòng)存在很大的關(guān)系［5］。目前我國(guó)低保戶的認(rèn)定是以家庭總的貨幣收入和實(shí)物收入除以家庭人口所得的人均收入為標(biāo)準(zhǔn)，只要其低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，就可由戶主提出書(shū)面申請(qǐng)，提交材料，管理審批機(jī)關(guān)通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)及信函索證等方式對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況與實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，獲得審批后即可認(rèn)定為低保對(duì)象，享受最低生活保障待遇。其中，家庭人均收入與日常必要生活開(kāi)支數(shù)據(jù)的獲得可能存在一定的偏差，這就需要民政部牽頭的低保家庭審批部門做好入戶調(diào)查和鄰里訪問(wèn)工作，通過(guò)多方調(diào)查，獲得低保家庭的真實(shí)情況。而如果沒(méi)有重大災(zāi)害事件發(fā)生，政府官員對(duì)低保戶家庭經(jīng)濟(jì)情況的長(zhǎng)期追蹤便會(huì)流于形式，無(wú)法掌握低保家庭生活狀況的動(dòng)態(tài)性與真實(shí)性。

3 實(shí)現(xiàn)城市低保戶精準(zhǔn)幫扶的對(duì)策

3．1 家計(jì)調(diào)查深入群眾，建立多層次低保體系

一部分低保對(duì)象生活確實(shí)特別困難，低保金對(duì)他們來(lái)說(shuō)是雪中送炭；另一部分低保對(duì)象生活相對(duì)較好，低保金對(duì)他們而言是錦上添花，生活質(zhì)量改變的效果遠(yuǎn)沒(méi)有特困人員顯著；還有一部分低保對(duì)象處于中間層次，低保金對(duì)他們而言必不可少，是唯一的生活來(lái)源，剛好能夠滿足其最低生活開(kāi)支。因此，應(yīng)當(dāng)給低保對(duì)象劃分等級(jí)，在進(jìn)行低保資格認(rèn)定時(shí)，將家庭的人均收入與日常生活開(kāi)支做一個(gè)減法，根據(jù)所得差額進(jìn)行排序，按照一定比例，將低保戶分為特別貧困、比較貧困和一般貧困三個(gè)層次，并保證比較貧困的家庭所占比例應(yīng)大于特別貧困與一般貧困，具體比例由各縣市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。雖然等級(jí)劃分的方式不能絕對(duì)保證每一個(gè)低保家庭都可以享受到與之完全匹配的低保待遇，但與過(guò)去“一刀切”的低保待遇發(fā)放方式相比，已極大地實(shí)現(xiàn)了低保救助的相對(duì)公平，即差序平等，這樣既保證了相對(duì)準(zhǔn)確性，也節(jié)省了人力、物力，相對(duì)地實(shí)現(xiàn)了低保需求的差額滿足。

3．2 實(shí)施多種幫扶方式，助力低保家庭

根據(jù)低保家庭類型的不同，最低生活保障的救助內(nèi)容應(yīng)有所差異。國(guó)家對(duì)低保戶的援助不應(yīng)僅限于資金方面，還可以拓寬援助手段，如舉辦職業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、降低學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，以滿足不同類型低保家庭的需求。對(duì)有能力自謀出路、創(chuàng)造生活來(lái)源的低保戶，可實(shí)施以提供技能培訓(xùn)、提高生存能力為主的救助方式，提倡他們以自身能力擺脫貧困。對(duì)喪失勞動(dòng)能力，無(wú)法定撫養(yǎng)人和贍養(yǎng)人的低保戶，以貨幣資金與實(shí)物救助為主［6］。雖然二者的救助方向略有差異，卻滿足了低保戶最迫切的需要，符合精準(zhǔn)扶貧工作的總體要求，對(duì)提高低保金的效用也有重要意義。

3．3 培養(yǎng)基層政府工作人員的責(zé)任心

最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障體系中重要的制度安排，而基層工作人員處在政府工作實(shí)施的第一線，也與低保群體有著最緊密的接觸。只有他們明白了低保政策對(duì)低保戶、社會(huì)乃至國(guó)家的意義與價(jià)值，并具備了應(yīng)有的職業(yè)道德，才能想低保群體所想，真正了解他們的難處，主動(dòng)投身到低保戶的認(rèn)定及待遇標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作中，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助制度、最低生活保障制度的宣傳力度。

低保待遇標(biāo)準(zhǔn)與低保戶的經(jīng)濟(jì)條件、當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)之間存在著差異，低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整需要進(jìn)行多角度、多方位的考量，需要基層工作人員深入到群眾中去，了解低保戶的真實(shí)生活情況，幫助低保戶正確應(yīng)對(duì)福利變化帶來(lái)的影響。同時(shí)還要提倡居民對(duì)低保政策實(shí)施的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與質(zhì)疑，以保證貧困等級(jí)認(rèn)定的相對(duì)準(zhǔn)確性，使相關(guān)政策深入民心，從而減少后續(xù)資金發(fā)放的阻力。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城市最低生活保障制度建立以來(lái)，在保障城市貧困群體的基本生活方面取得了重大成效，也在緩解由社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)矛盾中起到了重要作用。但是也應(yīng)該看到，目前在我國(guó)低保對(duì)象的認(rèn)定工作中還存在許多問(wèn)題，將每一個(gè)應(yīng)享受低保待遇的貧困居民納入低保救助體系中是低保工作順利開(kāi)展的第一步。而對(duì)已經(jīng)納入低保對(duì)象范圍的居民來(lái)說(shuō)，只有保證其內(nèi)部之間的差異性，才能公平公正地滿足其最低生活需求，幫助他們擺脫貧困。制度設(shè)計(jì)中的“補(bǔ)差”原則是低保金發(fā)放的準(zhǔn)則，通過(guò)信息技術(shù)的運(yùn)用，根據(jù)每個(gè)低保戶的實(shí)際情況發(fā)放低保金，是時(shí)代的要求。這需要我們不斷努力，最終實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度的差序平等，提高低保金的有效利用率。

［1］ 關(guān)信平．我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)的意義及當(dāng)前低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題分析［J］．江蘇社會(huì)科學(xué)，2016（3）：64-71．

［2］ 楊穗，高琴，李實(shí)．中國(guó)城市低保政策的瞄準(zhǔn)有效性和反貧困效果［J］．勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究，2015（3）：52-78．

［3］ 陳水生．中國(guó)城市低保制度的發(fā)展困境與轉(zhuǎn)型研究［J］．社會(huì)科學(xué)，2014（10）：63-71．

［4］ 邊恕，孫雅娜，郝悅．城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)確定及指數(shù)化調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)——以遼寧省為例［J］．人口與經(jīng)濟(jì)，2015（1）：108-115．

［5］ 李春根，夏珺．中國(guó)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)：變化軌跡和現(xiàn)實(shí)考量——基于2003-2013年31個(gè)省域城市低保數(shù)據(jù)的聚類分析［J］．中國(guó)行政管理，2014（12）：90-94．

［6］ 丁建定．建立合理的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制的幾個(gè)理論問(wèn)題探討［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2009（6）：117-121．

[責(zé)任編輯 靳曉穎]

F124．7

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10．13681／j．cnki．cn41-1282／tv．2017．02．025

2016-11-25

王希娟（1992-），女，河南新密人，碩士研究生，主要從事社會(huì)保障政策理論與實(shí)務(wù)專業(yè)的學(xué)習(xí)與研究工作。