陳華榮

CHEN Hua-rong

爭鳴與探索

實施全民健身國家戰(zhàn)略
的政策法規(guī)體系研究

陳華榮

CHEN Hua-rong

通過文獻(xiàn)資料調(diào)研，梳理出我國30多年來形成的全民健身國家戰(zhàn)略的政策法規(guī)體系。該體系以《中華人民共和國憲法》為龍頭，以《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》為核心，以《全民健身條例》《公共文化體育設(shè)施條例》和《學(xué)校體育工作條例》為主干，以地方性全民健身法規(guī)和政府規(guī)章為支持，以中央政策和部門規(guī)范性文件為保障。研究認(rèn)為，該體系為實施全民健身國家戰(zhàn)略提供了較好的制度基礎(chǔ)和依據(jù)，也存在如下不足：1）全民健身的目標(biāo)定位偏實用主義，缺乏超前意識和人本關(guān)懷；2）沒有突破條塊分割的行政權(quán)力體系；3）對現(xiàn)有政策資源缺乏具體明確的指向性，更缺乏全民健身融合發(fā)展的前瞻性、系統(tǒng)性認(rèn)識。建議：從構(gòu)建全民健身法治體系，提高全民健身治理能力和政策協(xié)調(diào)機制，提升全民健身政策創(chuàng)新和應(yīng)用水平等3方面完善我國全民健身政策法規(guī)體系，全面實施全民健身國家戰(zhàn)略。

全民健身；國家戰(zhàn)略；政策法規(guī)；體系

隨著體育運動的不斷發(fā)展，它在增強身體素質(zhì)、改善生活質(zhì)量、融洽人際關(guān)系、推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的多元功能與價值逐漸為人們所認(rèn)識。近年來，健康中國、全民健身這2個國家戰(zhàn)略將體育和全民健身事業(yè)提升到了一個前所未有的發(fā)展高度。盡管全民健身國家戰(zhàn)略是個非常重要而又內(nèi)涵豐富的體系，但是，對該國家戰(zhàn)略的解讀、體系建設(shè)、法治保障、制度配套等方面的研究和實施仍十分薄弱。作為國家戰(zhàn)略的全民健身其所需的各種資源如何得到法律的全面支持，公民的健身權(quán)利如何得到法律的有效保障，政府對全民健身的責(zé)任如何受到法律的約束，都沒有獲得很好的答案。筆者以為，在依法治國和治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，運用法治思維和法治方式，研究實施全民健身國家戰(zhàn)略的政策法規(guī)保障是極為必要的。

1 全民健身國家戰(zhàn)略的法治需求

1.1全民健身需要以法治的方式動員各種力量

全民健身是全社會的事業(yè)，需要動員各種社會力量、調(diào)動各種公共資源，各方協(xié)力共同推進(jìn)，才能形成合力有效推動發(fā)展。根據(jù)2014年第6次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，體育系統(tǒng)內(nèi)的體育場館數(shù)量和面積僅占1.43%和4.79%，這從一個側(cè)面說明，僅靠體育系統(tǒng)是發(fā)展不了全民健身事業(yè)的。從開展實際工作的層面看，全民健身與衛(wèi)生、養(yǎng)老、工會、共青團(tuán)、市政、財政、城建、能源、環(huán)境、教育、文化、旅游和對外交往等方面都有較大的交叉聯(lián)系。要開展好全民健身，一方面需要體育系統(tǒng)與上述各領(lǐng)域做好溝通協(xié)調(diào)；另一方面，也需要借力各系統(tǒng)的工作，搭上政策便車，利用好各系統(tǒng)的資源措施，實現(xiàn)跨界整合、融合發(fā)展。比如，過去10年“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”和“新型城鎮(zhèn)化”大幅提升了我國農(nóng)村全民健身場地設(shè)施條件；當(dāng)下“美麗（特色）小鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作也是嵌入全民健身元素的極佳機遇［26］。在城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)方面，原國家體委與城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于1986年聯(lián)合頒布的《城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》，為城市公共體育設(shè)施用地提供了定額指標(biāo)。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號，以下簡稱“國發(fā)46號文”）進(jìn)一步將2025年人均體育場地面積的目標(biāo)設(shè)定為2 m2，為爭取體育用地提供了政策依據(jù)?？傊?，體育部門要依靠各級政府部門、社會組織和市場的力量完成全民健身事業(yè)。體育部門主要任務(wù)是謀劃、協(xié)調(diào)、組織，要善于聯(lián)合力量和資源，推動全民健身發(fā)展［8］。

全民健身上升為國家戰(zhàn)略是國家積極應(yīng)對國民體質(zhì)持續(xù)下滑、倡導(dǎo)健康生活、推進(jìn)健康關(guān)口前移、激發(fā)全民健身熱情的重要舉措，也是履行政府責(zé)任的分內(nèi)之事。這就要求在制度上妥善處理中央與地方在發(fā)展全民健身方面的職權(quán)和責(zé)任，協(xié)調(diào)好部門之間的利益。由于具體推進(jìn)過程中涉及中央與地方在人事、財政等方面的權(quán)限調(diào)整，也帶來政府部門之間的權(quán)力交叉、協(xié)同配合問題，需要以法律法規(guī)的方式妥善處理制度創(chuàng)新問題，需要運用法治思維和方式，規(guī)范、有序、全面地推動全民健身與社會各項事業(yè)的融合發(fā)展。

1.2全民健身需要以法治的方式克服各種阻力

從現(xiàn)狀來看，落實全民健身國家戰(zhàn)略存在諸多短板，比如：政策法規(guī)體系有待健全，政策落地不夠；全民健身公共服務(wù)供給能力有待加強；全民健身消費體量偏小，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有待加強；全民健身開展的基礎(chǔ)條件還比較薄弱，人民群眾的健身意識有待加強；全民健身工作經(jīng)費籌集渠道有待拓寬等［21］。面對各種阻力，需要進(jìn)一步完善全民健身政策法規(guī)體系，發(fā)揮政府在資源配置、宏觀調(diào)控方面的作用，積極推動政策落地，嚴(yán)格執(zhí)行全民健身“三納入”，加強全民健身公共服務(wù)供給能力，鼓勵社會資本進(jìn)入全民健身領(lǐng)域，拓寬全民健身經(jīng)費籌集渠道，共同助推全民健身事業(yè)發(fā)展。

相較于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，全民健身在政府工作中不是主流，也不容易成為重點工作。為了確保全民健身國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，有時也需要體育部門“紅紅臉、出出汗”，為全民健身據(jù)理力爭。比如，侵占、破壞、拆除體育設(shè)施，改變體育設(shè)施性質(zhì)、功能的情況在各地也不少見，這時體育部門就要敢于“亮劍”，將法律法規(guī)作為全民健身工作頂住壓力的“擋箭牌”、破除阻力的“推進(jìn)器”。全民健身上升為國家戰(zhàn)略后，就成為全局性、全面性、全國性的工作，各種利益博弈、關(guān)系權(quán)衡在所難免，只有運用法治方式、法治能力才能更好地解決這些問題，破除障礙。

1.3全民健身需要以法治的方式形成各種機制

全民健身上升為國家戰(zhàn)略，這是全民健身發(fā)展的歷史機遇和時代使命，有必要將這樣的機遇和使命轉(zhuǎn)化成長效機制。從社會治理方式來看，法治是最穩(wěn)定的制度創(chuàng)設(shè)方式，因此，以法治方式穩(wěn)固全民健身國家戰(zhàn)略的實踐成果，是最理想的一種選擇。實現(xiàn)全民健身國家戰(zhàn)略目標(biāo)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和管理方式，立足中國特色社會主義國情，推進(jìn)體育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化［22］。

以全民健身計劃的出臺、實施為例：1995年，國務(wù)院頒布實施《全民健身計劃綱要》；同年，“國家推行全民健身計劃”寫入《中華人民共和國體育法》；2009年，《全民健身條例》專章規(guī)定“全民健身計劃”；2011年，國務(wù)院印發(fā)《全民健身計劃（2011—2015年）》，實現(xiàn)“綱要”到“計劃”的升級；2014年，國發(fā)46號文將“全民健身上升為國家戰(zhàn)略”。從“綱要”到“國家戰(zhàn)略”，中國全民健身事業(yè)走過的20年，公民體育健身意識顯著增強，參與體育健身活動已經(jīng)成為更多人的生活方式［23］。筆者以為，全民健身計劃的發(fā)展軌跡，是可以復(fù)制，可以推廣的全民健身經(jīng)驗。在推進(jìn)全民健身國家戰(zhàn)略實施的過程中，應(yīng)當(dāng)運用法治思維和法治能力，建立各種長效實施機制，切實保障全民健身權(quán)益，推動全民健身持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

2 全民健身國家戰(zhàn)略的合法性依據(jù)

合法性問題涉及法律依據(jù)、倫理正當(dāng)和分配正義等幾個方面。實施全民健身國家戰(zhàn)略具備較清晰的法律依據(jù)，下文也將具體展開討論。從倫理正當(dāng)角度看，國發(fā)46號文是從創(chuàng)造發(fā)展條件角度，談營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，從而將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。雖然，1995年，《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃》頒布，但是，金牌至上的觀念使得全民健身工作發(fā)展滯后，國民體質(zhì)持續(xù)下滑，因此，該雷霆之舉有倫理正當(dāng)性和時代緊迫性。從分配正義角度看，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，國家將從資源配置、工作重心、扶持力度等方面向全民健身傾斜，該轉(zhuǎn)向勢必惠及廣大民眾。

表1是筆者在現(xiàn)行法律法規(guī)中整理的與全民健身直接相關(guān)的部分依據(jù)。從體系上看，各法律位階都有相應(yīng)的全民健身相關(guān)規(guī)定。這是實施全民健身國家戰(zhàn)略的基本合法性依據(jù)。以下結(jié)合相關(guān)規(guī)定，按照法律位階從憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章?lián)褚馕觥?/p>

表1 全民健身國家戰(zhàn)略的法律法規(guī)依據(jù)Table 1 List of the Laws and Regulations Supporting Sports For All National Strategy

2.1《中華人民共和國憲法》依據(jù)

憲法是最高法、母法，居于國家法律體系的最高地位。憲法對某領(lǐng)域的明文規(guī)定，也成為該項社會事務(wù)進(jìn)入國家政治法律視野的重要標(biāo)志［2］。我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）在總綱、公民權(quán)利和國家機構(gòu)等3個章節(jié)5個條文涉及體育內(nèi)容，即第21條、46條、89條、107條、119條。從條款內(nèi)容來看，第21條第2款規(guī)定，國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)。這是國務(wù)院實施全民健身國家戰(zhàn)略的基本憲法依據(jù)，該綱領(lǐng)條款為國家權(quán)力的行使提供了指引［3］。在此指引下，第89條、107條、119條規(guī)定了中央政府、地方政府以及民族區(qū)域自治地方管理體育事務(wù)的權(quán)力和職責(zé)，這3個條文也是政府進(jìn)行體育行政管理的直接憲法依據(jù)。除此以外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也明確規(guī)定了縣級以上的地方各級人民政府和各鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，行使管理本行政區(qū)內(nèi)體育事業(yè)的職權(quán)［31］?！稇椃ā返?6條第2款規(guī)定：國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。該款規(guī)定將發(fā)展青少年體質(zhì)納入公民的受教育權(quán)利之一，這使得提升人民體質(zhì)工作成為教育和體育的交叉領(lǐng)域。我國長期以來，對體質(zhì)工作的管理，教育部門主抓學(xué)生體質(zhì)，體育部門主抓社會一般成員的體質(zhì)。隨著2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號）的發(fā)布落實，青少年體育工作在體育系統(tǒng)得到了加強。2010年，國家體育總局成立了青少年體育司，“統(tǒng)籌規(guī)劃青少年體育發(fā)展，指導(dǎo)和推進(jìn)青少年體育工作”，提升青少年學(xué)生體質(zhì)的職責(zé)在體育部門中得到進(jìn)一步重視。

2.2法律依據(jù)

實施全民健身國家戰(zhàn)略的基本法律依據(jù)是1995年頒布實施的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱“《體育法》”）。2017年3月1日起，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱“《公共文化服務(wù)保障法》”）施行，為實施全民健身國家戰(zhàn)略再添新的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》中涉及提高學(xué)生體質(zhì)的規(guī)定也是重要依據(jù)。在全民健身活動中還涉及物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、刑事犯罪等問題，因此，從廣義上講，全民健身與整個法律體系都息息相關(guān)。

2.2.1《中華人民共和國體育法》相關(guān)規(guī)定

《體育法》突顯了全民健身在體育工作中的基礎(chǔ)地位，反映了以全民健身為主流的體育發(fā)展趨勢，從結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上均體現(xiàn)了對全民健身的側(cè)重，強調(diào)了國家與社會發(fā)展全民健身的責(zé)任［30］?！扼w育法》第2條規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質(zhì)。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎(chǔ)，實行普及與提高相結(jié)合，促進(jìn)各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展。該條規(guī)定就全民健身工作而言，首先設(shè)定了國家開展群眾性體育活動的職責(zé)義務(wù)，其次確立了全民健身在體育工作中的基礎(chǔ)地位，最后，該條規(guī)定是正確看待體育工作內(nèi)部關(guān)系的法律定性。因此，該條規(guī)定是全民健身國家戰(zhàn)略實施的重要依據(jù)。

更具體的是《體育法》專設(shè)“第二章社會體育”，對開展全民健身和群眾性體育活動做了制度安排。第11條規(guī)定：國家推行全民健身計劃，實施體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行體質(zhì)監(jiān)測。國家實行社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度。社會體育指導(dǎo)員對社會體育活動進(jìn)行指導(dǎo)。該款規(guī)定的全民健身計劃、體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、體質(zhì)監(jiān)測和社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度這4項工作，也成為體育部門工作中的重要抓手和基本制度。第12條第1款規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公民參加社會體育活動創(chuàng)造必要的條件，支持、扶助群眾性體育活動的開展。該款規(guī)定為制定全民健身相關(guān)的財政、稅費、土地等優(yōu)惠政策提供了法律依據(jù)，也為全民健身納入國家各項社會事業(yè)統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。隨著體育改革的深入，地方各級人民政府及其主管體育的行政部門，在對體育工作實施宏觀調(diào)控的同時，最重要的是創(chuàng)造條件，提供服務(wù)，扎扎實實地為群眾性體育活動的開展多辦實事［24］。從性質(zhì)而言，“第三章學(xué)校體育”規(guī)范的亦屬全民健身領(lǐng)域事務(wù)，此外，“體育社會團(tuán)體”、“保障條件”、“法律責(zé)任”等各章也有涉及全民健身的內(nèi)容。因此，《體育法》無論是立法宗旨、指導(dǎo)思想，還是結(jié)構(gòu)、內(nèi)容均體現(xiàn)了對全民健身工作的重視，為國務(wù)院實施全民健身國家戰(zhàn)略提供了基本的法律基礎(chǔ)。

2.2.2《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》相關(guān)規(guī)定

2016年12月25日，《公共文化服務(wù)保障法》頒布，并于2017年3月1日起施行。該法的頒布實施對于全民健身的開展具有重要意義。該法共6章65條，明確了各級人民政府是承擔(dān)公共文化服務(wù)的責(zé)任主體，規(guī)定了政府在公共文化設(shè)施建設(shè)與管理、公共文化服務(wù)提供、措施保障中的職責(zé)，確立了基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、公共文化服務(wù)設(shè)施免費或優(yōu)惠開放制度、公共文化服務(wù)公示制度、公眾參與的公共文化服務(wù)設(shè)施使用效能考核評價制度、公共文化資金使用監(jiān)督和公告制度、公共文化機構(gòu)資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度、公共文化機構(gòu)開展服務(wù)情況的年報制度等。

該法第14條對公共文化設(shè)施進(jìn)行了界定，將體育場館納入其中，要求縣級以上地方人民政府將本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化設(shè)施目錄及有關(guān)信息予以公布。第27條要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用公共文化設(shè)施，支持開展全民健身活動。第5條和第28條共同確立了基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度，國務(wù)院制定國家公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，省級政府制定地方實施標(biāo)準(zhǔn)，縣級政府公布本行政區(qū)域公共文化服務(wù)目錄并組織實施。這意味著全民健身公共服務(wù)的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、省級實施標(biāo)準(zhǔn)和縣級實施目錄，未來幾年也將落實出臺。今后，政府將以公布標(biāo)準(zhǔn)、目錄的形式向公眾公開承諾普遍均等的全民健身公共服務(wù)的內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平［19］。

2.3行政法規(guī)依據(jù)

按照國家體育總局官網(wǎng)2016年12月27日公布的《現(xiàn)行有效的體育法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件目錄》（體政字〔2016〕150號），現(xiàn)行有效體育行政法規(guī)共8部，即《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》《反興奮劑條例》和《彩票管理條例》。其中，《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》已被2017年3月21日公布的《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國令第676號）廢止，且該施行辦法的內(nèi)容已被國民體質(zhì)監(jiān)測和學(xué)生體質(zhì)測試相關(guān)實施辦法所覆蓋，國家體育總局也制定了詳細(xì)的體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，此處不再介紹?！锻鈬藖砣A登山管理辦法》《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》《反興奮劑條例》和《彩票管理條例》與全民健身工作的聯(lián)系較少，本研究不再述及。以下就《全民健身條例》《公共文化體育設(shè)施條例》和《學(xué)校體育工作條例》的情況做一簡析。

2.3.1《全民健身條例》相關(guān)規(guī)定

《全民健身條例》自2009年10月1日起施行，是我國第1部專門針對全民健身領(lǐng)域系統(tǒng)、全面的立法。該條例共6章40條，從保障人民群眾在全民健身活動中的合法權(quán)利，促進(jìn)全民健身活動開展，提高人民身體素質(zhì)的角度，對全民健身涉及的各個方面進(jìn)行了規(guī)范［1］?！度窠∩項l例》規(guī)范的內(nèi)容主要包括如下方面：

1.規(guī)定公民參加全民健身的權(quán)利。該條例第4條規(guī)定：公民有依法參加全民健身活動的權(quán)利。這是公民體育健身權(quán)利第1次得到中央層級立法的確認(rèn)，也有學(xué)者認(rèn)為，該條例明確規(guī)定了公民在全民健身活動中的權(quán)利［7］。因為，該條例第1條規(guī)定：為了促進(jìn)全民健身活動的開展，保障公民在全民健身活動中的合法權(quán)益，提高公民身體素質(zhì)，制定本條例。所以，結(jié)合條例第1條和該條例中的其他具體規(guī)定，將合法權(quán)益解釋成相應(yīng)的在全民健身活動中的權(quán)利，也有一定的理據(jù)。

2.明確各級政府發(fā)展全民健身的責(zé)任。如該條例第4條第2款要求地方各級人民政府依法保障公民參加全民健身活動的權(quán)利。第5條規(guī)定了中央和地方政府負(fù)責(zé)全民健身工作的職責(zé)，確認(rèn)了國家對開展全民健身工作的管理職責(zé)與發(fā)展義務(wù)。該條例在《體育法》基礎(chǔ)上還規(guī)定了如下全民健身制度：全民健身“三納入”制度（即納入本級國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、納入本級財政預(yù)算、納入政府工作報告）、全民健身計劃制度、公民（國民）體質(zhì)監(jiān)測制度、全民健身活動狀況調(diào)查制度、全民健身計劃實施情況評估制度、全民健身日制度、學(xué)生在校每天1小時體育活動制度、社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度和社會體育指導(dǎo)人員職業(yè)資格證書制度等。其中，全民健身計劃制度、公民（國民）體質(zhì)監(jiān)測制度、社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度在《體育法》中已做安排，學(xué)生在校每天1小時體育活動制度在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號）中確立，全民健身日在2009年1月《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立“全民健身日”的批復(fù)》（國函〔2009〕6號）中已確立。

3.保證全民健身的體育場地設(shè)施。條例規(guī)定縣級以上人民政府有計劃地建設(shè)公共體育設(shè)施，方便群眾就近參加健身活動。《〈全民健身計劃綱要〉第二期工程（2001—2010年）規(guī)劃》提出的建身邊場地、抓身邊組織、辦身邊活動的“三邊”工程也得到了該條例的較好保障。條例還要求公共場所和居民住宅區(qū)配置的全民健身器材明確管理和維護(hù)責(zé)任人，避免法律責(zé)任上互相推諉。

4.對社會體育指導(dǎo)員制度做了基本安排。區(qū)分業(yè)余和職業(yè)兩類社會體育指導(dǎo)員，業(yè)余類社會體育指導(dǎo)員實行社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度，職業(yè)類社會體育指導(dǎo)員實行國家職業(yè)資格證書制度。

5.全民健身與體育消費、體育產(chǎn)業(yè)得到立法鏈接，全民健身與競技體育之間的關(guān)系得到進(jìn)一步制度安排。

《全民健身條例》為與人民群眾健身密切相關(guān)的全民健身活動站點、體育設(shè)施、經(jīng)費來源、健身指導(dǎo)、安全保障等方面提供了法律依據(jù)，為全民健身國家戰(zhàn)略的實施提供了制度基礎(chǔ)。該條例頒布實施8年來，隨著中央深化改革的推進(jìn)，已經(jīng)兩次小幅度修改，均是針對第32條關(guān)于經(jīng)營高危險性體育項目的規(guī)定，2013年，修改經(jīng)營高危險性體育項目的主管部門為縣級以上地方人民政府體育主管部門，突出“地方”權(quán)限，下放了國家體育總局在該領(lǐng)域的行政審批權(quán)［13］。2016年再次修改，增加了關(guān)于經(jīng)營高危險性體育項目主體的規(guī)定，縮小經(jīng)營高危險性體育項目需申請的主體為“企業(yè)、個體工商戶”，刪去了申請經(jīng)營高危險性體育項目事前審批的規(guī)定［14］。此前，2015 年2 月24 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2015〕11號），經(jīng)營高危險性體育項目許可由工商登記前置審批改為后置審批。

2.3.2《公共文化體育設(shè)施條例》相關(guān)規(guī)定

《公共文化體育設(shè)施條例》自2003年8月1日起施行，是規(guī)范公共文化體育設(shè)施建設(shè)與管理的第1部行政法規(guī)。該條例共6章24條，規(guī)定了體育設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、使用與服務(wù)、管理與保護(hù)以及法律責(zé)任等內(nèi)容。它的頒布實施，對于促進(jìn)公共體育設(shè)施建設(shè)，滿足人民群眾日益增長的文化體育需求，增進(jìn)人民身體健康，提高全民族文化素質(zhì)和身體素質(zhì)，具有重要意義［20］。公共體育設(shè)施是國家發(fā)展體育事業(yè)、開展全民健身活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。1998年起，國家體育總局在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，著手制定《體育設(shè)施管理規(guī)定》。1999年初，文化部開始起草《公共文化設(shè)施管理條例》，2000年上報國務(wù)院后，根據(jù)國務(wù)院法制辦的意見，加入了保障公共體育設(shè)施的內(nèi)容［27］。2001年后，國家體育總局、文化部和國務(wù)院法制辦一起，就該條例的起草問題，召開研討會、進(jìn)行調(diào)研、邀請專家論證，并依據(jù)第5次全國體育場地普查數(shù)據(jù)提出的有針對性的立法建議，最終促成《公共文化體育設(shè)施條例》公布實施。

該條例將體育場館列入文化設(shè)施的范疇，要求各級人民政府舉辦的公共體育設(shè)施的建設(shè)、維修、管理資金，應(yīng)當(dāng)列入本級人民政府基本建設(shè)投資計劃和財政預(yù)算，鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等社會力量舉辦公共文化體育設(shè)施，確保體育設(shè)施建設(shè)的資金來源。條例要求公共文化體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能、特點向公眾開放，并向社會公示開放時間和服務(wù)內(nèi)容，實行體育場館收費項目和標(biāo)準(zhǔn)審批制度，對于建設(shè)居民住宅區(qū)，要求應(yīng)當(dāng)規(guī)劃和建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施。居民住宅區(qū)配套建設(shè)的體育設(shè)施，遵循“三同時原則”，即與居民住宅區(qū)的主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。對于因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化體育設(shè)施或者改變其功能、用途的，條例設(shè)置了專家論證、上級政府體育部門審批、召開聽證會等程序限制，并要求擇地重建，遷建工作應(yīng)當(dāng)堅持先建設(shè)后拆除或者建設(shè)拆除同時進(jìn)行的原則。對于違反以上相關(guān)規(guī)定的，在條例“第五章法律責(zé)任”中做出明確規(guī)定，確保條例規(guī)定得以執(zhí)行。

2.3.3《學(xué)校體育工作條例》相關(guān)規(guī)定

學(xué)校體育是全民健身的重要組成部分，也有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校體育是社會體育的基石，是體育工作的戰(zhàn)略重點［25］。就全民健身立法而言，學(xué)校體育也是最早得到中央層級行政立法保障的領(lǐng)域。《學(xué)校體育工作條例》由原國家教委、原國家體委、財政部、人事部、建設(shè)部共同擬訂，于1990年2月20日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家教委、原國家體委于1990年3月12日發(fā)布施行［17］。正如《關(guān)于實施學(xué)校體育工作條例的通知》（教體〔1990〕006號）所指出，《學(xué)校體育工作條例》是學(xué)校體育工作的基本法規(guī)。

該條例規(guī)定了學(xué)校體育的基本任務(wù)、基本原則、地位、組織管理、體育教師、獎懲等內(nèi)容。尤其對學(xué)校體育的幾種基本組織形式——體育課教學(xué)、課外體育活動、課余體育訓(xùn)練與競賽，以及學(xué)校體育場地、器材、設(shè)備和經(jīng)費做專章規(guī)定，要求各學(xué)校應(yīng)當(dāng)按規(guī)定配備體育教師、體育場地、設(shè)施和器材，體育場地必須用于體育活動，保障學(xué)校體育經(jīng)費，保證學(xué)校體育的正常開展。條例要求學(xué)校體育工作應(yīng)當(dāng)面向全體學(xué)生，積極推行國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)生體格健康檢查制度，加強對學(xué)生體質(zhì)的監(jiān)測，保證學(xué)生每天1小時體育活動時間。

2.4地方性法規(guī)依據(jù)

地方性法規(guī)既有省一級的，也有“較大的市”一級的，隨著2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）的修改，設(shè)區(qū)的市“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)”，因此，未來對全民健身相關(guān)的地方立法可能還有所增加。為集中討論議題，本研究主要針對省一級的全民健身立法情況做一簡析。

2.4.1地方性全民健身條例

自1995年《全民健身計劃綱要》頒布實施后，上海、山西、江蘇、湖南、云南、北京、天津、陜西、四川、浙江、安徽、內(nèi)蒙古等部分省、市、區(qū)相繼出臺地方性的全民健身專門立法。2009年，國務(wù)院頒布《全民健身條例》后，又有吉林、甘肅、遼寧等省出臺各自地方性的《全民健身條例》。近年來，江蘇、四川、安徽、湖南、上海、浙江、內(nèi)蒙古、北京等省、市、區(qū)還對地方性的全民健身條例進(jìn)行了修改，陜西、山西等地也正在進(jìn)行本省、市全民健身條例的修改工作，廣東省正在研制起草《廣東省全民健身條例》。

通過表2可直觀地發(fā)現(xiàn)，大部分已出臺地方性“全民健身條例”的省份，制定條例的時間要早于國務(wù)院《全民健身條例》的出臺，從效果上來看，也確實對國務(wù)院《全民健身條例》的頒布有一定的促進(jìn)作用。從數(shù)據(jù)上看，目前31個省、區(qū)、市（不含港澳臺地區(qū)）中，17個制定了地方性全民健身條例，占54.8%。4個直轄市，除重慶外均已制定條例，占75%；而5個自治區(qū)中，只有內(nèi)蒙古制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)全民健身條例》，占20%；22個?。ú缓覈_灣地區(qū)）中13個省制定了地方性全民健身條例，占59.1%。上述數(shù)據(jù)基本反映了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況，也反映了全民健身事業(yè)受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展因素影響的客觀情況［10］?？傮w而言，制定了地方性全民健身條例的省份，其全民健身工作依據(jù)更加充分、保障更加有力。但是不能據(jù)此得出，沒有制定地方性全民健身條例的地方，其全民健身工作開展的就不好。比如，福建省的全民健身工作，無論是體育設(shè)施、體育經(jīng)費的保障，還是全民健身活動的開展都有聲有色。即使沒有全民健身專門性的地方性法規(guī)，各省份也可以通過《〈體育法〉施行辦法》《體育發(fā)展條例》《體育設(shè)施條例》《體育經(jīng)營管理條例》等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章保障全民健身發(fā)展。

地方性的“全民健身條例”相比國務(wù)院的《全民健身條例》，在調(diào)整范圍、規(guī)范內(nèi)容、立法技術(shù)等方面均有一定區(qū)別，這是由地方性法規(guī)和行政法規(guī)的性質(zhì)與特定所決定的，主要表現(xiàn)在：

表2 全民健身地方性法規(guī)（省級）Table 2 List of the Sports For All Local Laws and Regulations

1.從立法的創(chuàng)造性和靈活性來看，地方性全民健身立法較《全民健身條例》要更強些。按照我國《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)是“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的”，地方性法規(guī)是有立法權(quán)的地方人大及其常委會“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的”。由于兩者制定的根據(jù)不同，體現(xiàn)在立法的自主性上就會不同。應(yīng)當(dāng)消除一種誤解，即認(rèn)為地方立法的自主性表現(xiàn)在內(nèi)容上，就是解決中央尚無專門法律或行政法規(guī)加以規(guī)定的問題。地方立法自主性的范圍，不是以中央是否有專門性法律或法規(guī)對某些事項加以規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否屬于中央立法范圍和是否屬于地方立法范圍為標(biāo)準(zhǔn)［32］。在《全民健身條例》起草過程中，就曾經(jīng)爭論過：雖然，部分地方性全民健身立法明確了公民享有體育健身的權(quán)利，但《全民健身條例》是否有權(quán)設(shè)定新的公民權(quán)利在我國憲法法律沒有依據(jù)，所以，《全民健身條例》規(guī)定：公民有依法參加全民健身活動的權(quán)利?；乇芰嗽O(shè)定體育健身權(quán)利沒有法律依據(jù)的問題。

2.從立法的調(diào)整范圍來看，地方性全民健身立法覆蓋的事務(wù)要更加廣泛。根據(jù)《立法法》，行政法規(guī)可以就下列事項做出規(guī)定：1）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；2）憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。因此，《全民健身條例》可以規(guī)定的事項包括：《憲法》第89條關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)和管理體育工作的職權(quán)，《體育法》關(guān)于社會體育、學(xué)校體育、保障條件等與全民健身相關(guān)的規(guī)定。而地方性法規(guī)可以規(guī)范的事項包括：1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。因此，地方性全民健身條例在起草時，需要根據(jù)的不僅是《憲法》《體育法》，還包括《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》等。尤其是第2項地方性事務(wù)，既具有地方針對性，又具有事務(wù)的全面性。筆者在比較地方性全民健身立法與《全民健身條例》時，就發(fā)現(xiàn)地方性全民健身立法普遍規(guī)定了一定篇幅的體育經(jīng)營管理內(nèi)容，而《全民健身條例》除高危體育項目的經(jīng)營管理外，基本不涉及這塊內(nèi)容，且規(guī)定的該條還導(dǎo)致了《全民健身條例》的兩次針對性修改。

2017年3月1日公布實施的《北京市全民健身條例》，較好地體現(xiàn)了行政法規(guī)與地方性法規(guī)的區(qū)別，及時全面地反映了北京市全民健身工作的現(xiàn)實需求、法律回應(yīng)和制度設(shè)計。該條例以實施全民健身和推進(jìn)健康中國建設(shè)兩個國家戰(zhàn)略為背景，圍繞保障公民健康權(quán)益、滿足公民健身需求為核心設(shè)定各類主體的權(quán)利義務(wù)。用專章內(nèi)容明確市、區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級政府及體育部門或機構(gòu)在全民健身領(lǐng)域的政府責(zé)任，列明各類社會主體在全民健身中的“社會促進(jìn)”方式和作用，強調(diào)健身社會組織和團(tuán)隊在全民健身中的法律地位和活動方式，支持、引導(dǎo)和扶助公共健身場地設(shè)施建設(shè)、管理以及健身服務(wù)業(yè)的發(fā)展。實現(xiàn)了全民健身治理體系和治理能力的多項創(chuàng)新，提升了全民健身立法技術(shù)，堪稱全民健身立法的典范。

2.4.2其他相關(guān)地方性法規(guī)

除地方性的全民健身專門立法外，有的省份還出臺《體育發(fā)展條例》《學(xué)校體育促進(jìn)條例》《體育經(jīng)營管理條例》等。從現(xiàn)狀來看，有的省份既有全民健身專門立法，也有全民健身相關(guān)立法，比如，山西省人大既有《山西省全民健身促進(jìn)條例》，也有《山西省體育設(shè)施條例》和《山西省體育經(jīng)營活動管理條例》，山西省政府還制定了《山西省體育競賽監(jiān)督管理辦法》。有的省份雖然沒有全民健身專門立法，卻也對全民健身領(lǐng)域的立法給予較大關(guān)注。比如，黑龍江省人大制定了《黑龍江省體育發(fā)展條例》《黑龍江省體育經(jīng)營活動管理條例》，并隨著該省體育發(fā)展形勢變化做了相應(yīng)修正。這些相關(guān)地方性法規(guī)，為全民健身場地設(shè)施供給、活動組織舉辦、體育產(chǎn)業(yè)和體育消費提供了相應(yīng)的法律保障。

全民健身的地方性法規(guī)除了省一級所定的以外，還有地市一級的，比如《蘇州市市民體育健身條例》《哈爾濱市市民體育健身條例》《杭州市全民健身條例》《唐山市全民健身條例》《淄博市全民健身條例》等。

2.5政府規(guī)章依據(jù)

2.5.1部門規(guī)章依據(jù)

政府規(guī)章是全民健身法律法規(guī)中數(shù)量最大的一塊，包括國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)制定的部門規(guī)章和地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。在全民健身領(lǐng)域，國家體育總局制定的現(xiàn)行有效的部門規(guī)章有《健身氣功管理辦法 》《社會體育指導(dǎo)員管理辦法 》《舉辦體育活動安全保衛(wèi)工作規(guī)定》《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》和《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》。

2.5.2地方人民政府規(guī)章依據(jù)

我國共有34個省級行政區(qū)（其中：23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)），根據(jù)國家統(tǒng)計局2015年的數(shù)據(jù)，共有334（不含港澳臺地區(qū)）個地級行政區(qū)劃單位，2 850（不含港澳臺地區(qū)）個縣級行政區(qū)劃單位［11］。因此，地方政府出臺的全民健身相關(guān)法規(guī)就數(shù)不勝數(shù)了。有的省份雖然沒有地方人大制定的省級全民健身條例，但是有省政府出臺的全民健身管理辦法，如，河北省人民政府于2001年制定了《河北省全民健身活動辦法》，河北省體育局配套制定了《河北省全民健身活動辦法實施細(xì)則》。從制定時間來看，比大部分省份出臺地方性全民健身條例的時間都要早。有的省份，有地方性全民健身專門立法，其他相關(guān)規(guī)范則由省政府出臺。比如，江蘇省人大出臺《江蘇省全民健身條例》，江蘇省政府制定《江蘇省體育經(jīng)營活動監(jiān)督管理規(guī)定》《江蘇省體育設(shè)施向社會開放管理辦法》。

政府規(guī)章是全民健身法律法規(guī)體系中數(shù)量最龐大的部分，未來這一數(shù)據(jù)還將進(jìn)一步增大。政府規(guī)章在全民健身工作中的作用是不容忽視的。部門規(guī)章對某行業(yè)、某領(lǐng)域，地方政府規(guī)章對某區(qū)域、某事務(wù)的具體指導(dǎo)、規(guī)范作用最直接，正因如此，在以后的工作中更應(yīng)重視和呼吁全民健身政府規(guī)章的制定與保障。

3 實施全民健身國家戰(zhàn)略的政策文件保障

政策和規(guī)范性文件不屬于我國法律體系的組成部分，不具有司法適用的效力。但是在我國體育實踐中，中央政策和政府及其組成部門發(fā)布的規(guī)范性文件，仍具有具體的指導(dǎo)作用和保障效果。該類文件是全面推進(jìn)實施全民健身國家戰(zhàn)略不可或缺的部分。

3.1中央政策文件

中央政策文件是指由中共中央或國務(wù)院發(fā)布的文件，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的文件，也視同中央文件。新中國成立以來，體育一直受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。1952年，毛澤東同志題詞“發(fā)展體育運動 增強人民體質(zhì)”，指明了體育發(fā)展的目的和方向。1954年，中共中央批轉(zhuǎn)《中央體委黨組關(guān)于加強人民體育運動工作的報告的指示》，此后，中共中央、國務(wù)院又10余次批轉(zhuǎn)中央體委的文件［12］。1984年，中共中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運動的通知》（中發(fā)〔1984〕20號），指出必須堅持普及與提高相結(jié)合的方針，采取有力措施，使體育運動不斷向新的廣度和高度發(fā)展，要積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育活動，努力提高人民健康水平。該文件發(fā)布后近20年間，包括全民健身在內(nèi)的體育工作在中央政策中的能見度一直不高。

邁入21世紀(jì)以來，我國開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展期，國家關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化，體育作為一種新的經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，納入整體改革大局。同時，伴隨人們生活水平提高，生活方式也日漸發(fā)生變化，全社會的體育健身和消費意識明顯增強，全民健身的最好機遇期已經(jīng)到來。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，為體育改革縱深發(fā)展，普及和推動全民健身提供了更高的平臺。

表3列舉了21世紀(jì)以來，與全民健身相關(guān)的中央政策文件。健康和消費成為上述中央文件的兩個最重要的關(guān)鍵詞。中央希望通過重視學(xué)校體育工作，提升青少年體質(zhì)健康水平和全民族身體素質(zhì)；通過刺激體育消費，推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)全民健身，實現(xiàn)全民健康。雖然中央連續(xù)出臺相關(guān)政策，但是，制約全民健身發(fā)展的各種阻力仍然較多。2016年8月19日，習(xí)近平同志在全國衛(wèi)生與健康大會上指出，沒有全民健康就沒有全面小康，強調(diào)要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位， 提出全民健身和全民健康深度融合，積極推進(jìn)健康中國建設(shè)。在隨后發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中專章規(guī)定“提高全民身體素質(zhì)”，實現(xiàn)了“健康中國”與“全民健身”的無縫對接。

表3 近年來全民健身相關(guān)的中央政策文件Table 3 List of the Sports For All-Related Central Government Policy

2002年，中央在籌備和舉辦北京奧運會的過程中，要求各級黨委、政府要以此為契機，進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作。下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作的意見》（中發(fā)〔2002〕8號），要求群眾體育以全民健身為目標(biāo)，廣泛開展體育活動，不斷提高全民族的健康水平；并指出，開展全民健身活動，增強人民體質(zhì)，是體育工作的根本任務(wù)，是利國利民、功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。體育工作一定要把提高全民族的身體素質(zhì)擺在突出位置。以該文件為起點，全民健身工作在中共中央、國務(wù)院的政策能見度顯著提升。

2007年，以迎接2008年北京奧運會為契機，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號），要求高度重視青少年體育工作，認(rèn)真落實加強青少年體育、增強青少年體質(zhì)的各項措施，加強領(lǐng)導(dǎo)，齊抓共管，形成全社會支持青少年體育工作的合力。該意見號召廣泛開展“全國億萬學(xué)生陽光體育運動”，并由中央設(shè)立專項資金組織實施，要求切實減輕學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，確保學(xué)生每天鍛煉1小時，通過各方努力使北京奧運會成為廣大青少年積極參與、推動全民健身運動邁上新臺階的奧運會。

2010年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕22號），要求努力滿足廣大人民群眾日益增長的多元化、多層次的體育需求；堅持體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在加強體育公共服務(wù)、不斷提高服務(wù)能力和水平的同時，不斷增加體育市場供給，努力向人民群眾提供健康豐富的體育產(chǎn)品；形成體育公共服務(wù)與市場服務(wù)相互結(jié)合、體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。意見對于培育體育健身市場，培養(yǎng)體育健身意識，引導(dǎo)體育消費等制定了具體舉措，在公共體育設(shè)施建設(shè)和管理、開放與維護(hù)，重點人群的體育健身活動開展，用水、用氣、用電、用熱等政策優(yōu)惠提出了具體要求。

2012年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、發(fā)展改革委、財政部、國家體育總局等4部門《關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作的若干意見》（國辦發(fā)〔2012〕53號），該意見要求充分認(rèn)識加強學(xué)校體育的重要性，明確加強學(xué)校體育的總體思路和主要目標(biāo)。該意見設(shè)定了一些具體性指標(biāo)，比如，讓每個學(xué)生至少學(xué)會兩項終身受益的體育鍛煉項目，養(yǎng)成良好的體育鍛煉習(xí)慣和健康的生活方式。提出學(xué)校體育場地設(shè)施總體達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，從課程、師資、設(shè)施、風(fēng)險管理等4個方面的體系建設(shè)，全面落實和加強學(xué)校體育。

2014年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）。該意見明確提出，為了創(chuàng)造發(fā)展條件，營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。主要圍繞“想健身”“哪健身”“能健身”“會健身”4個方面闡述落實全民健身國家戰(zhàn)略的基本思路［9］。鼓勵日常健身活動，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成健身習(xí)慣，營造健身氛圍；要求豐富市場供給，加大場地設(shè)施投入，降低消費門檻，推動公共體育設(shè)施向社會免費或低收費開放；普及科學(xué)健身指導(dǎo)，加強推廣運動處方，促進(jìn)康體結(jié)合、多業(yè)融合發(fā)展；鼓勵交互融通，并進(jìn)一步研究鼓勵群眾健身消費的優(yōu)惠政策。意見提出了相關(guān)具體性指標(biāo)，比如，到2025年人均體育場地面積達(dá)到2 m2，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)達(dá)到5億，在城市社區(qū)建設(shè)15分鐘健身圈，新建社區(qū)的體育設(shè)施覆蓋率達(dá)到100%。推進(jìn)實施農(nóng)民體育健身工程，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村實現(xiàn)公共體育健身設(shè)施100%全覆蓋。

2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，旨在推動健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求衛(wèi)生計生、體育等行業(yè)要主動適應(yīng)人民健康需求，深化體制機制改革，滿足人民群眾不斷增長的健康需求?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》設(shè)專章規(guī)劃如何“提高全民身體素質(zhì)”，通過完善全民健身公共服務(wù)體系，廣泛開展全民健身運動，加強體醫(yī)融合和非醫(yī)療健康干預(yù)，促進(jìn)重點人群體育活動等4節(jié)內(nèi)容，具體設(shè)計全民健身如何納入健康發(fā)展規(guī)劃。綱要要求統(tǒng)籌建設(shè)全民健身公共設(shè)施，推行公共體育設(shè)施免費或低收費開放，確保公共體育場地設(shè)施和符合開放條件的企事業(yè)單位體育場地設(shè)施全部向社會開放。加強全民健身組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，扶持和引導(dǎo)基層體育社會組織發(fā)展。繼續(xù)制定實施全民健身計劃，普及科學(xué)健身知識和健身方法，推動全民健身生活化。實施國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展群眾健身休閑活動，豐富和完善全民健身體系。發(fā)布體育健身活動指南，建立運動處方庫，發(fā)揮全民科學(xué)健身在健康促進(jìn)、慢性病預(yù)防和康復(fù)等方面的積極作用。制定實施青少年、婦女、老年人、職業(yè)群體及殘疾人等特殊群體的體質(zhì)健康干預(yù)計劃，實施青少年體育活動促進(jìn)計劃。

2016年，國務(wù)院辦公廳還下發(fā)了3個與全民健身相關(guān)的政策文件，即《關(guān)于強化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費的意見》分別就推動學(xué)校體育改革發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生身心健康、體魄強健，推動健身服務(wù)消費、體育與旅游融合發(fā)展，豐富節(jié)假日體育賽事，促進(jìn)體育場館開放等方面做了進(jìn)一步協(xié)調(diào)安排。

3.2政府部門的規(guī)范性文件

中央提出將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，政策方向非常明確，但是，如何將政策落地，確保相關(guān)政策措施得到貫徹實施是個難題。我國的政策法規(guī)普遍存在立法語言模糊的情況，需要有更多可行的方式盡可能減弱模糊性的消極作用［18］。為實施全民健身國家戰(zhàn)略，還需要政府相關(guān)部門，密切配合、配套出臺相關(guān)實施辦法，協(xié)力推進(jìn)。

表4列舉的國家體育總局、國家發(fā)展改革委、財政部、教育部、國家旅游局、國家稅務(wù)總局、國家新聞出版廣電總局等出臺的規(guī)范性文件，與以往支持體育的政策和規(guī)范性文件相比呈現(xiàn)下述3個新的特點。

表4 國務(wù)院各部門貫徹落實 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》 配套規(guī)范性文件Table 4 List of the Supporting Normative Documents Issued by State Sports General Administration and the State Council Departments for the 46 Document

續(xù)表4

1.政策融合度提升，多部門聯(lián)合制定文件的比例較大，體現(xiàn)促進(jìn)融合發(fā)展、協(xié)力發(fā)展，鼓勵交互融通、協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略發(fā)展氛圍。體教結(jié)合、體旅結(jié)合、體醫(yī)結(jié)合等融合發(fā)展理念貫穿各文件，除了傳統(tǒng)與全民健身相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域外，支持金融、地產(chǎn)、建筑、交通、制造、信息、食品藥品等企業(yè)開發(fā)體育領(lǐng)域產(chǎn)品和服務(wù)，全民健身輻射的行業(yè)和領(lǐng)域更加廣泛。

2.政策惠民性明顯，制度給力激發(fā)全民健身熱情，助推全民健身發(fā)展。大部分規(guī)范性文件直接涉及“錢袋子”。為推動場館開放，鼓勵免費、低收費開放公共體育場館，中央設(shè)立專項資金補助；為鼓勵舉辦群眾性體育活動，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批，不允許向群眾性體育活動收取任何費用；為降低體育產(chǎn)業(yè)主體的成本，從稅費價格、土地政策等方面向體育產(chǎn)業(yè)傾斜，最終惠及民生。

3.政策及時性較強，各部門的配合度較高。2014年國發(fā)46號文發(fā)布后的2年間，中央政府各部門26項配套文件相繼出臺，涉及體育場館、賽事審批改革、足球改革、學(xué)校體育等多個攻堅領(lǐng)域，及時解決了不利于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙性問題。

從國家體育總局的層面看，現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件共142件，約100件與全民健身工作直接相關(guān)。比如，重點規(guī)范性文件：《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強社會體育指導(dǎo)員工作的意見》《國家體育總局關(guān)于加強和改進(jìn)群眾體育工作的意見》《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能進(jìn)一步加強農(nóng)村體育工作的意見》《體育賽事管理辦法》《國家體育總局關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的實施意見》《城市公共體育運動設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》《關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》等。這些規(guī)范性文件對于國民體質(zhì)監(jiān)測、農(nóng)村體育工作、體育賽事管理、體育場地供給、青少年體育發(fā)展等領(lǐng)域具有重要的指導(dǎo)作用。

4 全民健身國家戰(zhàn)略政策法規(guī)體系的完善空間與改進(jìn)建議

通過對相關(guān)法律依據(jù)、中央政策、部門規(guī)范性文件的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，實施全民健身國家戰(zhàn)略的政策法規(guī)體系已經(jīng)基本形成。這個體系以《憲法》為龍頭，以《體育法》《公共文化服務(wù)保障法》為核心，以《全民健身條例》《公共文化體育設(shè)施條例》和《學(xué)校體育工作條例》為主干，以地方性全民健身法規(guī)和政府規(guī)章為支持，以中央政策和部門規(guī)范性文件為保障，整個體系依據(jù)清晰、保障有方，為實施全民健身國家戰(zhàn)略提供了較好的制度基礎(chǔ)和依據(jù)。然而，筆者也發(fā)現(xiàn)，這個體系從定位、內(nèi)涵、實施到走向仍存在一些問題，需要針對問題在整個戰(zhàn)略體系的構(gòu)建上發(fā)揮政策的頂層設(shè)計功能。

4.1現(xiàn)行體系的完善空間

1.全民健身的目標(biāo)定位體現(xiàn)了基礎(chǔ)性、實用性特征。將全民健身視為提升人的健康素質(zhì)的一種途徑和手段。體育和健康的關(guān)系，在古希臘時期，已經(jīng)得到蘇格拉底、亞里士多德等先賢的贊賞，但是，現(xiàn)代體育的發(fā)展，有沒有超越這些內(nèi)涵？日本體育法的發(fā)展，或許能夠提供一些借鑒［4］。在日本，國民參加體育運動的權(quán)利主要集中在3個憲法依據(jù)上，即幸福追求說、生存權(quán)說和學(xué)習(xí)權(quán)說［29］。2011年，日本修訂后的《體育基本法》，在序言中明確提出，要通過體育運動創(chuàng)建一個全體國民享受幸福和圓滿生活的社會，該法第1條規(guī)定體育運動以促進(jìn)國民身心健康發(fā)展和快樂活潑的國民生活為目的。上述兩點在《體育基本計劃》中被反復(fù)強調(diào)［34］。2012年11月15日，習(xí)近平總書記在同中外記者見面時的講話中提到“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)［28］”。通過多年來的努力，我國實現(xiàn)了全民健身與全民健康的無縫對接，下一步還需要將全民健身和全民幸福感聯(lián)系到一起，將全民健身與人的快樂、幸福生活聯(lián)系到一起，將全民健身與“美好生活的向往”聯(lián)系到一起。這樣的定位才無愧于全民健身真正的民心所向。

2.全民健身的政策法規(guī)體系近年來開始有突破條塊分割的行政權(quán)力體系，從國家戰(zhàn)略角度制定全民健身的政策法規(guī)。但體育部門與其他部門相互協(xié)同的全民健身政策長效機制還需逐步確立。全面實施全民健身國家戰(zhàn)略必須從體育部門辦體育，走向政府、社會、市場共同辦體育的格局，要乘綠色發(fā)展、共享發(fā)展東風(fēng)，創(chuàng)新全民健身的協(xié)同聯(lián)動機制體制，統(tǒng)籌政府、社會、市民3大主體，“三只手合力”推進(jìn)全民健身事業(yè)發(fā)展［15］。在實施全民健身國家戰(zhàn)略的過程中，國發(fā)46號文發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。國務(wù)院下發(fā)該文件后，各省、區(qū)、市基本轉(zhuǎn)發(fā)了該文件，但是，到了市、縣一級再轉(zhuǎn)發(fā)的情況就不如人意了。文件的下發(fā)如此，文件的執(zhí)行落地就更加困難，這與體育改革在地方層面的遲滯性現(xiàn)象相吻合［6］。就以該文件中提出的“體育場館等健身場所的水、電、氣、熱價格按不高于一般工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”為例，在實踐中的落實情況就不盡如人意。廣州市發(fā)展改革委、水務(wù)局、體育局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于明確我市體育健身場所用水價格標(biāo)準(zhǔn)的通知》（穗發(fā)改〔2016〕730號），要求對提供器械健身服務(wù)、健身操服務(wù)、健身舞蹈服務(wù)、瑜伽功及類似健身服務(wù)、其他運動健身服務(wù)的體育健身場所及其配套設(shè)施用水不再列入特種用水范圍，按非居民生活用水類別價格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但是，類似這種地方政府多部門聯(lián)合下發(fā)通知，切實降低體育產(chǎn)業(yè)成本、刺激體育消費、促進(jìn)全民健身的行動在全國并不多見。

3.全民健康法律法規(guī)體系在對現(xiàn)有政策資源進(jìn)行整合方面，還需突出政策索引機制，強化實際可操作性。2007年，歐盟委員會發(fā)布《體育白皮書》，它是歐盟委員會在體育領(lǐng)域的首個綜合性文件，主要目標(biāo)是增強體育在歐盟政策制定中的能見度［5］。歐盟《體育白皮書》的一個重要實效性經(jīng)驗，是在歐盟正實施的53個政策項目中植入體育元素，并清晰地將這53項計劃獨立匯編成《“皮埃爾·德·顧拜旦”行動計劃》，作為《體育白皮書》的配套文件。這為白皮書自身確立了重要理念，提供了豐富的政策信息［33］。2014年10月國發(fā)46號文頒布，給各相關(guān)部門提出了要求，卻還沒有直接整合各部門的政策行動，仍待各部門跟蹤配套，客觀上導(dǎo)致了國發(fā)46號文的遲滯效應(yīng)。而且，國發(fā)46號文并沒有直接開發(fā)新的政策資源，必須有其他政策文件跟進(jìn)配套、補充。比如，該文件規(guī)定“體育場館自用的房產(chǎn)和土地，可享受有關(guān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠”，卻不具體規(guī)定按照什么標(biāo)準(zhǔn)、條件和依據(jù)享受優(yōu)惠，直到財政部國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于體育場館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（財稅〔2015〕130號）才使該規(guī)定落實。又如，該文件強調(diào)體育政策所涉及的體育組織、場地、活動等3要素，卻忽視了全民健身參與者——人的要素。沒有人的參與，全民健身無從談起。目前，我國實行每日8小時、每周40小時工作制?？此乒駞⒓芋w育健身的時間非常充裕，實際上，工薪階層的日常生活節(jié)奏非常緊張，隨著城市擴(kuò)張、人口劇增，城市交通擁擠，公民將大量的時間浪費在了上、下班的路途中。如果實行部分行業(yè)錯峰上、下班，延長休閑時間，縮短工作時間，將有可能利用起這些時間，節(jié)約巨大的社會成本，如果將這些時間用于全民健身活動，將更有效的推廣全民健身、提升全民體質(zhì)。

總之，該體系缺乏從觀念、決策、實施、保障到評估、監(jiān)督、反饋的全方位構(gòu)建的系統(tǒng)認(rèn)識，尤其在政府責(zé)任、協(xié)同配合、權(quán)利保障等方面語焉不詳。各級政府面對全民健身國家戰(zhàn)略的機遇與挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步提高運用政策法規(guī)、依法治理體育的能力。

4.2改進(jìn)建議

4.2.1構(gòu)建全民健身法治體系

這個體系包括全民健身的價值定位、法律依據(jù)、運行保障、權(quán)益救濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督、評估反饋和行業(yè)自治等各個子體系和構(gòu)成部分。

在價值觀念上，將體育健身作為人們追求幸福、享受快樂生活、增進(jìn)健康的一種生活方式，培育全民健身的社會氛圍和法治環(huán)境。

在法律依據(jù)上，加強群眾健身的憲法保障，把全民健身國家戰(zhàn)略用法律形式確定下來，使全民健身的主體、活動和行為都有法律保障，通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章細(xì)化、落實全民健身的法律規(guī)定，利用政策融合各類政府、社會和市場資源，形成合力發(fā)展全民健身。

在運行保障上，從體育組織、場地、經(jīng)費、活動等方面合理配置資源，創(chuàng)造條件有效推動全民健身。

在權(quán)益救濟(jì)上，在人民調(diào)解、法院訴訟等機制基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建新型體育仲裁調(diào)解機制，解決全民健身中的體育糾紛，形成通暢的全民健身權(quán)益救濟(jì)機制。

在權(quán)力監(jiān)督上，廓清體育權(quán)力清單、規(guī)范體育權(quán)力運行、限制體育權(quán)力行使的裁量權(quán)范圍、實行重大體育行政決策合法性審查機制和責(zé)任追究機制，建立行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督和社會監(jiān)督一體化的權(quán)力運行監(jiān)督體系。

在評估反饋上，通過全民健身活動狀況調(diào)查，《體育法》《全民健身條例》《全民健身計劃》貫徹實施檢查等機制，綜合調(diào)查結(jié)果，向全國人大、國務(wù)院及時、準(zhǔn)確、完整反饋調(diào)查結(jié)果，切實加強全民健身政策法規(guī)執(zhí)行效果評估，發(fā)揮評估反饋作用。

在行業(yè)自治上，尊重體育特殊性，發(fā)揮體育社會組織功能，加強體育志愿者隊伍建設(shè)，形成職業(yè)體育反哺群眾體育的機制，利用社會和行業(yè)力量全面推動全民健身國家戰(zhàn)略相縱深發(fā)展。

4.2.2提高全民健身治理能力和政策協(xié)調(diào)機制

提高政府運用法律和政策杠桿合理配置全民健身資源的治理能力，明確政府在全民健身中的責(zé)任，加強政策的針對性、指向性和操作性，建立部門協(xié)同、長效實施的全民健身合作對話機制。

在政府責(zé)任上，全民健身作為一項列入國家戰(zhàn)略的公共服務(wù)，政府在推進(jìn)全民健身中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全民健身工作的領(lǐng)導(dǎo)、保障、管理和監(jiān)督方面負(fù)有責(zé)任，須做好全民健身政策、規(guī)劃、計劃的制定和實施，協(xié)調(diào)全民健身工作的各種關(guān)系，履行好公共服務(wù)職責(zé)，同時應(yīng)明確政府在發(fā)展全民健身中所負(fù)有的尊重義務(wù)、給付義務(wù)、實現(xiàn)義務(wù)和保護(hù)義務(wù)，以及違反義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。首先，政府要尊重群眾按照自己的文化傳統(tǒng)和宗教習(xí)慣選擇要參加的體育健身活動，擴(kuò)大公共體育服務(wù)的供給，增加群眾健身的選擇機會和平等參與機會。其次，政府要履行憲法和法律規(guī)定的國家發(fā)展群眾體育、開展全民健身的責(zé)任，提供政策、法律和行政管理支持，為全民健身提供場地、設(shè)施、財政和指導(dǎo)服務(wù)，確保各級政府全民健身“三納入”。再次，組織實施《全民健身計劃》，擴(kuò)大全民健身的覆蓋面和影響力，增加全民健身在政府決策中的能見度，繼續(xù)推進(jìn)全民健身“三邊工程”，努力構(gòu)建親民、便民、利民的全民健身服務(wù)體系。最后，切實保護(hù)公民參加全民健身活動的權(quán)益，發(fā)生糾紛的，要提供通暢的申訴、復(fù)議、信訪和訴訟途徑，發(fā)揮國家保障和監(jiān)督全民健身的職能。

在協(xié)調(diào)機制上，體育部門要從具體發(fā)展全民健身工作中解脫出來，轉(zhuǎn)變政府職能，做好全民健身政策、規(guī)劃的制定、實施與評估工作，提高體育部門體育公共服務(wù)能力，強化體育部門在政府體育工作中的協(xié)調(diào)、指引作用。重視關(guān)切全民健身利益相關(guān)者，嘗試建立全民健身部際聯(lián)席會議制度、信息抄送和共享機制、社會對話和咨詢機制，夯實全民健身政策基礎(chǔ)，確保全民健身政策順利推進(jìn)落實。

4.2.3提升全民健身政策的創(chuàng)新和應(yīng)用水平

體育部門要時刻準(zhǔn)備用“火眼金睛”解讀各種公共政策文件，梳理、匯編各級政府及部門出臺的可以為全民健身所用的《政策適用指導(dǎo)手冊》，善于將全民健身工作融入至所有公共政策中，提升全民健身在政府工作和政策制定實施中的能見度。比如，“健康中國”可以推動體醫(yī)融合，發(fā)展體育康復(fù)、健身服務(wù)、運動診所、運動營養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)體育健身；“特色小鎮(zhèn)”可以加入體育元素建成“體育（特色）小鎮(zhèn)”；城市發(fā)展可以增加體育場館、體育公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以舉辦群眾性、商業(yè)性的知名體育賽事等方式用體育名片宣傳、釋放城市發(fā)展正能量等。

通過建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)完善的全民健身政策法規(guī)體系，營造全民健身發(fā)展氛圍，提高全民健身的政策法律地位，以“全民健身入萬策”的宗旨和工作思路，發(fā)揮體育健身在人格塑造、健康促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會融合和對外交往等各方面的功能，為全民健身促健康，全民健康促小康夯實基礎(chǔ)，發(fā)揮兩個國家戰(zhàn)略助推實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)。

［1］ 曹康泰，劉鵬.全民健身條例釋義［M］.北京：中國法制出版社，2009：3.

［2］ 陳華榮，王家宏.論憲法上的體育——各國憲法體育條款概況分析［J］.成都體育學(xué)院學(xué)報，2012，38(3)：38.

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Research on the Policy and Legal System of Sports For All National Strategy

Through using the method of literature review and survey，this paper combed out the policy and law system of the Sports For All National Strategy which formed more than 30 years in China. The system takes the constitution as the lead，“Sports Law”，“Public Cultural Services Guarantee Law” as the core，“National for All Regulation”，“Public Culture and Sports Facilities Regulation” and “School Sports Regulation” as the backbone，Local fi tness regulations and government ordinances to support，the central policy and governmental departmental normative documents for the guarantee. The results show that the system provides a good institutional basis and accordance for the implementation of the Sports For All National Strategy. While，there are the following disadvantages：Firstly，the goal of Sports For All positioning pragmatism，lack of advance awareness and humanistic care；Secondly，there is no breakthrough in the division of administrative bureaucracy；Thirdly，the lack of specifi c policy resources，the specifi c direction，but the lack of fi tness development of the forward-looking，systematic understanding. The research puts forward the following recommendations：to set up rule of law system for national fi tness，to improve the governance ability of Sports For All and policy coordination mechanism，to enhance the Sports For All policy innovation and application level，with the above three aspects to perfect China’s Sports For All policy and legal system，to promote the full implementation of Sports For All national strategy.

sports for all；national strategy；policy and legal；system

G80-05

A

1000-677X（2017）04-0074-13

DOI

10. 16469/j. css. 201704009

2017-01-26；

2017-03-16

國家社會科學(xué)基金重大項目（16ZDA225）

陳華榮，男，副教授，博士，主要研究方向為體育法學(xué)，

E-Mail:huarong0324@126.com。

運城學(xué)院 政法系，山西 運城 044000

Yuncheng University，Yuncheng 044000，China.