（中共新疆區(qū)委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

著力提高南疆精準扶貧規(guī)范化法治化的思考

周斌

（中共新疆區(qū)委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

新疆南疆四地州是少數(shù)民族聚居地區(qū)和貧困人口集中連片地區(qū)，為此，南疆需要在過去工作的基礎(chǔ)上推進精準扶貧工作，提高規(guī)范化法治化水平。一是推動精準扶貧、精準識別工作邁入法治化軌道；二是村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導作用和依法行政有機結(jié)合起來；三是不斷完善工作程序和標準，提高決策科學化水平；四是將“扶志扶智”作為精準扶貧的著力點。

南疆；精準扶貧；法治化

黨的十八大報告指出，“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度?！雹?。新疆南疆四地州（指喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，下同）是少數(shù)民族聚居地區(qū)和貧困人口集中連片地區(qū)，如何在以往工作的基礎(chǔ)上推進精準扶貧工作，提高規(guī)范化法治化水平，是一個需要深入研究的課題。

一、推進南疆精準扶貧工作的重要意義

南疆呈C型環(huán)繞塔克拉瑪干大沙漠西部、北部、南部，屬國家級貧困地區(qū)。其由西向東連成一片，形成了少有的整體貧困，貧困面廣，貧困程度深，80%的縣市都是國家扶貧開發(fā)重點縣。從當前情況看，南疆絕對貧困人口占全疆的85%，低收入貧困人口占全疆的72%，重點貧困村占全疆的77%。同時該地區(qū)也屬少數(shù)民族聚居區(qū)，特別是和田、喀什地區(qū)維吾爾族人口集中。

近幾年，在中央和自治區(qū)政策大力支持下，南疆經(jīng)濟發(fā)展迅速，尤其是工業(yè)發(fā)展很快，加快了經(jīng)濟社會的工業(yè)化進程。但是，與全疆水平相比，南疆三地州農(nóng)業(yè)的比重高，工業(yè)的比重低。農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)趨于單一，基本收入主要來自第一產(chǎn)業(yè)，占到農(nóng)民純收入的90%。農(nóng)業(yè)基本上是以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式維持簡單再生產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)技術(shù)水平提高緩慢，耕作粗放，農(nóng)民生活水平始終處于低水平半自給狀態(tài)，其結(jié)果必然陷入人口多、耕地少、農(nóng)民收入水平低的境況。經(jīng)濟發(fā)展的社會化、市場化、科技化水平低，呈現(xiàn)出低投入、低產(chǎn)出和低商品率的發(fā)展態(tài)勢，使得南疆陷入“低收入—低投入—低生產(chǎn)率—低商品率—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)之中。

由于自身積累少，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，南疆貧困狀況具有很大的不穩(wěn)定性。一方面，當農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是棉花和林果產(chǎn)品價格上漲時，農(nóng)民收入就會有較大幅度提高；當農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是棉花和林果產(chǎn)品價格下降，而農(nóng)資產(chǎn)品和部分工業(yè)產(chǎn)品價格上揚時，許多農(nóng)民增產(chǎn)不增收，甚至減收，很容易因此而返貧。另一方面，當發(fā)生自然災害時，一些貧困人口往往剛脫貧，因抵御自然災害能力差，又會在經(jīng)濟上蒙受巨大損失，可能再一次返貧。同時，貧困家庭中一旦有人患大病，則返貧現(xiàn)象更嚴重。

南疆貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。特別是農(nóng)田水利、電網(wǎng)改造、交通運輸、通訊等方面，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。一些水利設(shè)施缺乏骨干樞紐工程，現(xiàn)有工程老化不配套。

因此，南疆面臨脫貧致富的任務還十分艱巨，推進狀況對新疆乃至全國的和諧穩(wěn)定發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。不實現(xiàn)南疆的全面小康，就沒有新疆的全面小康；沒有南疆的和諧穩(wěn)定，就沒有全疆和全國的和諧穩(wěn)定。在以往取得很大成績的基礎(chǔ)上，南疆進一步精準扶貧就非常必要。

二、值得借鑒的做法和經(jīng)驗

1、不斷調(diào)整扶貧開發(fā)機制

反貧困戰(zhàn)略機制調(diào)整的重點應是加大市場機制在扶貧開發(fā)工作中的作用，實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟封閉式扶貧向市場導向型開放式扶貧的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由政府是單純扶貧主體向工商企業(yè)和貧困農(nóng)牧戶成為反貧困主體的轉(zhuǎn)變，最終建立起開發(fā)式市場扶貧的新機制。不是用行政命令方法使大量的工商企業(yè)進入貧困地區(qū)市場，而是要充分發(fā)揮市場機制的作用，再輔助于政策的調(diào)整和利益的趨動。政府應著力于創(chuàng)造出能產(chǎn)出更多利潤的投資環(huán)境，筑巢引鳳，吸引工商企業(yè)到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。只有不斷完善市場機制，使其在南疆資源配置中發(fā)揮決定性作用，才能打破本區(qū)域自給自足落后的封閉生產(chǎn)模式，貧困農(nóng)牧民才有可能將自己的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢增產(chǎn)增收，如期實現(xiàn)擺脫貧困的目標。

2、不斷創(chuàng)新扶貧方式

以前，政府對貧困地區(qū)主要采取了“救濟”的方針，結(jié)果是“年年救濟年年窮”，形成“越輸血越貧血”的局面。這種“救濟”在一定程度上養(yǎng)成了一部分人的不思進取的思想和習慣。所以，必須“變輸血為造血”，經(jīng)濟開發(fā)應著眼于提高貧困地區(qū)自身的生產(chǎn)能力，在國家的大力扶持下，依靠自身力量，走自我發(fā)展的道路。政策推動和資金支持的目的，主要是為了扶持民族地區(qū)依靠自身力量尋求發(fā)展的能力。在扶持方式上，對到戶項目由財扶資金全額投入向財扶資金主導、引導農(nóng)民適當投入相結(jié)合轉(zhuǎn)變。比如，國家通過安排部分試點資金，以一倍的投入引來了邊境縣鄉(xiāng)及群眾十倍的投入，增強了邊境少數(shù)民族地區(qū)自身的造血功能，使廣大群眾通過項目帶動，逐步走上致富之路。

3、制定運作“六看”法精準識別貧困戶

“六看”：一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎，五看家中有沒有牛羊，六看家中有沒有欠賬，其中每項都有分項和賦分。工作流程為：成立精準扶貧貧困對象核查工作組→召開會議安排部署→按照“六看”法入戶核查、評估→公示→通過“四議、兩公開”程序決定貧困戶名單→公告→按照致貧原因進行分類→制定扶持措施、脫貧計劃→落實責任、簽訂責任書→考核、評估。

4、對照“六看”法，開展“三步走”，確保精準識別

一是聯(lián)系小隊干部開展“一查”，即逐戶核查。對照“六看”法，按照6大總體指標體系和26項具體指標體系，由聯(lián)系小隊干部逐一入戶、核查。二是各村聯(lián)系干部進行“雙考”，即村與村干部交叉考、組與組干部交叉考。組織各村聯(lián)系干部首先交叉就聯(lián)系的組進行互相檢查，然后進行村與村相互交叉檢查，對初步確定的幫扶對象名單逐一進行再次入戶核查。對不符合標準的人員進行及時調(diào)整，進一步“擠壓水分”。三是負責幫扶干部落實“三訪”，即訪清楚家庭成員現(xiàn)實情況、訪清楚家庭經(jīng)濟現(xiàn)實狀況、訪清楚致貧原因，全面掌握是否符合幫扶標準。按照幫扶工作任務要求，各負責幫扶干部對幫扶對象開展全面、細致的談話走訪，對家庭成員變化、經(jīng)濟狀況、貧困原因等進行全面了解，并有針對性地制定幫扶舉措。

5、弄清制約經(jīng)濟發(fā)展和脫貧致富的因素

一是缺土地，人均耕地少，因土地調(diào)整政策，部分年輕人沒有土地。二是知識貧乏、缺少勞動技能。村民由于文化水平低，學技術(shù)、做生意都受到很大限制。要改變落后貧困的面貌最根本的還是要提高文化水平。尤其是要學好國家通用語言，才能真正走出去，開闊眼界，找準市場，發(fā)展生產(chǎn)。三是思想貧困，學技術(shù)、外出打工、種好地發(fā)家致富的主觀意愿不強烈，安于現(xiàn)狀。四是因病、因殘、因?qū)W等其他原因致貧，占有一定比重。

三、著力提高精準扶貧、精準識別工作規(guī)范化、法治化水平

1、推動精準扶貧、精準識別工作邁入法治化軌道

新疆工作的大政方針是堅持依法治疆，同樣南疆精準扶貧、精準識別政策措施的制定和實施也要依法進行。這項工作在南疆乃至在全國都是一項創(chuàng)新。應總結(jié)成功經(jīng)驗和存在的不足，推進工作規(guī)范化、法治化進程。通過各級人民代表大會將各項政策措施轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。大力加強法治宣傳和教育，增強人們的法治意識和法律知識，使廣大干部群眾都能認識到，精準識別必須依法進行，而不是由某些人說了算。

2、村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導作用和依法行政有機結(jié)合起來

村黨支部是黨在農(nóng)村執(zhí)政的基礎(chǔ)，是黨的方針路線和國家政策法律在廣大農(nóng)村得到貫徹執(zhí)行的最前沿“指揮所”和“戰(zhàn)斗堡壘”。在南疆精準扶貧、精準識別的操作規(guī)程中，村兩委在很大程度上是組織者、實施者，只有加強黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導作用，才能順利推進工作達到目的。可通過黨課教育黨員要識大體、謀大局，高風亮節(jié)，起到模范帶頭作用，幫助村兩委、住村工作組把真正需要幫助的貧困戶識別出來。同時，要規(guī)范村兩委的工作職責，把權(quán)利關(guān)進制度的“籠子”。隨著精準扶貧工作的推進和經(jīng)驗的積累，為科學制定村兩委的權(quán)利清單、責任清單，增強透明度，讓權(quán)利在“陽光”下運行創(chuàng)造了一定條件。

3、不斷完善工作程序和標準，提高決策科學化水平

一是精簡和科學設(shè)置工作程序。在精確識別中，對幫扶對象的確定、核查要求反復入戶和“擠水分”，但工作內(nèi)容大致相同，而且前面的工作流程顯然更細致、更全面、更精準，而后面的一些核查工作基本是重復且達不到更完善的程度，因而難以達到預期的核查效果。所以，科學設(shè)置決定程序和糾錯程序，發(fā)揮好核查的作用還需要探索。二是進一步明確劃分決定權(quán)，形成民主決策的機制。精準識別工作政策性要求非常高，很難用一種簡單的方式進行，需要兼顧各方、防止遺漏，因此，需科學劃分村民、村干部、扶貧干部、村兩委、上級部門各自的決定權(quán)和承擔的責任，尤其是在打分環(huán)節(jié)，應組織各方人士共同參與，把這個環(huán)節(jié)搞扎實，“基礎(chǔ)不牢地動山搖”，在此基礎(chǔ)上再設(shè)置決定程序和糾錯程序。

4、將“扶志扶智”作為精準扶貧的著力點

一是加大投入力度支持南疆教育事業(yè)的發(fā)展。做好14年義務免費教育工作，加大對南疆學生讀大專院校的免費范圍、扶持力度，提高職業(yè)教育的培訓范圍和水平。二是堅定不移推進“雙語”教育。只有這樣，才能提高青少年和成年人的文化素質(zhì)，打破原有的思維模式和行為方式，增強社會交往和參與社會工作的能力。三是發(fā)展“嵌入式”的社區(qū)發(fā)展模式，促進社會結(jié)構(gòu)和文化氛圍的轉(zhuǎn)變。四是鼓勵和支持農(nóng)民到外地打工，促進他們轉(zhuǎn)變觀念，提高工作技能，增加經(jīng)濟收入。

注釋

① 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日.

[1] 李翠錦、劉林：新疆農(nóng)村貧困程度測度與扶貧資金動態(tài)績效分析[J].西北人口，2012（3）.

[2] 阿布都外力·依米提：新疆農(nóng)村貧困問題及其最低生活保障制度[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010（8）.

[3] 沈陽：新疆農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的影響因素分析[J].特區(qū)經(jīng)濟，2011（2）.

[4] 李佐軍：引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，走向好的新常態(tài)[J].國家行政學院學報，2015（1）.

（責任編輯：張瓊芳）