（瑞安市審計(jì)局，浙江 瑞安 325200）

民生審計(jì)模式的創(chuàng)新與選擇—基于參與式審計(jì)模式

吳余華

（瑞安市審計(jì)局，浙江 瑞安 325200）

民生審計(jì)將是今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的重點(diǎn)，但是民生審計(jì)由于其審計(jì)對(duì)象復(fù)雜而面臨著把握總體情況難、作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)難、提出針對(duì)性意見難等“三難”問題，嚴(yán)重制約著民生審計(jì)水平的提升，為此，本文提出了“參與式審計(jì)”這一全新審計(jì)模式，以期有效突破民生審計(jì)瓶頸制約。

參與式審計(jì)；民生審計(jì)；審計(jì)模式

一、民生審計(jì)的涵義及意義

1、民生及民生審計(jì)的涵義

何為“民生”？“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱”。這里的“民生”，就是百姓的意思。而《辭?！分袑?duì)于“民生”的解釋是“人民的生計(jì)”。在現(xiàn)代社會(huì)中，“民生”的內(nèi)涵更豐富，已經(jīng)突破了原有的物質(zhì)形態(tài)，擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、精神生活形態(tài)，它是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，包含的是民生、民主和民權(quán)。具體來說，就是涉及到每一個(gè)人的衣食住行，權(quán)益保障。

民生審計(jì)就是以民生資金和項(xiàng)目為對(duì)象的審計(jì)，通俗地講就是對(duì)國(guó)家和政府花在老百姓身上的錢進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)好廣大老百姓利益，讓老百姓真正得到實(shí)惠。民生審計(jì)涉及到生活中的各個(gè)領(lǐng)域，具體包括教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域，而且還會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大。

2、開展民生審計(jì)的意義

（1）開展民生審計(jì)是“民本審計(jì)”理念的直接體現(xiàn)?！懊癖緦徲?jì)”就是把維護(hù)人民群眾的利益作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；把人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題作為審計(jì)工作關(guān)注的重點(diǎn)；把對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)、讓人民群眾滿意作為評(píng)判審計(jì)成果的根本標(biāo)準(zhǔn)。民生問題與人民群眾利益息息相關(guān)，是人民群眾最關(guān)心、最關(guān)注，與人民群眾利益最密切的問題，因此，開展民生審計(jì)，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的根本利益，是審計(jì)為民的基本要求，是審計(jì)的基本職責(zé)所在，是審計(jì)義不容辭的責(zé)任。

（2）開展民生審計(jì)是順應(yīng)政府工作重心轉(zhuǎn)移的要求。隨著改革的不斷深入，工作重心的轉(zhuǎn)移，各級(jí)政府都把保障和改善民生擺在突出的位置。政府對(duì)民生事業(yè)的投入不斷加大，民生項(xiàng)目的建設(shè)全面鋪開，民生支出成了財(cái)政支出最重要的組成部分。這些資金在管理和使用上是否合規(guī)、安全和有效，能否起到應(yīng)有的效果，既是黨和政府關(guān)心的問題，又是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，這就客觀上產(chǎn)生了對(duì)民生事業(yè)進(jìn)行審計(jì)的需求。

（3）開展民生審計(jì)是推進(jìn)“服務(wù)型政府”建設(shè)的要求。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，是今后我國(guó)政府改革的目標(biāo)和方向。它是一種新的執(zhí)政理念，要求政府以公眾為中心，以解決民生問題為核心，以把改革的成果惠及全體人民為最終目的，不斷提高政府自身公共服務(wù)能力和水平。這就需要開展民生審計(jì)，推動(dòng)政府及有關(guān)部門深入貫徹服務(wù)型政府執(zhí)政理念，切實(shí)履行好職責(zé)，保障國(guó)家惠民政策的落實(shí)和重大民生工程的順利實(shí)施。

（4）開展民生審計(jì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的要求。打造和諧社會(huì)的切入點(diǎn)首先在于利益關(guān)系的調(diào)整，利益永遠(yuǎn)是社會(huì)的焦點(diǎn)、社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)和社會(huì)和諧的平衡點(diǎn)。民生問題與廣大人民群眾的利益息息相關(guān)，是社會(huì)和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。開展民生審計(jì)可以防止民生資金被截留、挪用、擠占等問題，有效提高民生支出績(jī)效性和民生資金分配的公平性，使更多的人得到更多的實(shí)惠，從而提高群眾的滿意度和政府公信力，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

二、當(dāng)前民生審計(jì)面臨的困難和挑戰(zhàn)

1、把握總體情況難

大部分民生支出項(xiàng)目涉及面廣，涉及千家萬戶，受益對(duì)象多而散，因此審計(jì)要全面深入掌握整體情況有很大的難度。限于精力和專業(yè)性，在審計(jì)實(shí)際工作中更多的信息是從一些項(xiàng)目主管部門那里獲得，容易出現(xiàn)“管中窺豹”和“一葉障目”現(xiàn)象，導(dǎo)致審計(jì)方向不正確，審計(jì)重點(diǎn)不突出，審計(jì)評(píng)價(jià)不全面，審計(jì)意見或建議缺乏針對(duì)性，達(dá)不到促進(jìn)和推動(dòng)改進(jìn)的作用。

2、作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)難

一方面審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性和廣泛性，使得審計(jì)機(jī)關(guān)在民生審計(jì)中難以完整把握總體情況，不能真實(shí)完整反映審計(jì)對(duì)象全貌，審計(jì)結(jié)論難免有偏差；另一方面，由于大部分民生支出投入產(chǎn)生的是社會(huì)效益，而不是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，沒有數(shù)據(jù)進(jìn)行直接比較，沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，更多的是受益對(duì)象的感受，這就需要審計(jì)人員深入到基層，挨家挨戶調(diào)查了解收集信息才能作出準(zhǔn)確評(píng)判。

3、提出針對(duì)性意見難

把握總體、看準(zhǔn)問題是提出針對(duì)性審計(jì)意見的基礎(chǔ)，情況不明，結(jié)論模糊，自然也就難以提出有效的意見。對(duì)出現(xiàn)的問題分不清到底是個(gè)別現(xiàn)象還是普遍現(xiàn)象，是主觀因素制約還是客觀因素制約，導(dǎo)致對(duì)問題產(chǎn)生的原因難以進(jìn)行全面系統(tǒng)深入的分析，無法從體制、機(jī)制和制度層面上找出問題的根源，從而也就無法對(duì)癥下藥，提出有針對(duì)性的改進(jìn)意見。

三、參與式審計(jì)——突破制約民生審計(jì)的有效途徑

參與式審計(jì)是以開放的姿態(tài)廣泛地傾聽民聲，吸納民意、匯集民智，建立一種以政府審計(jì)部門為主導(dǎo)，多元化主體積極參與，專業(yè)審計(jì)與公眾參與互補(bǔ)的一種審計(jì)新模式。開展參與式民生審計(jì)，必須緊貼群眾，尊重群眾的主體地位，充分發(fā)揮群眾的積極性，通過問情于民、問需于民、問計(jì)于民，將群眾呼聲作為第一信號(hào)，將群眾需要作為第一選擇，將群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，有效解決民生審計(jì)面臨的“三難”問題，真正做到“看準(zhǔn)、審深、實(shí)效”，提升民生審計(jì)的整體水平。

1、參與式民生審計(jì)是“民主”與“民生”的有效融合

根據(jù)“人民大眾的事情應(yīng)該由人民大眾來決定”的邏輯，對(duì)于涉及千家萬戶的民生項(xiàng)目不應(yīng)該讓人民大眾缺位。參與式民生審計(jì)正體現(xiàn)的是這樣一種思想，主動(dòng)讓公眾參與到審計(jì)中，讓群眾更好地了解黨和政府出臺(tái)的民生政策、措施和方法，達(dá)到共識(shí)和包容；同時(shí)增加群眾的話語(yǔ)權(quán)，及時(shí)將群眾的意愿要求予以反饋，為和諧社會(huì)構(gòu)建搭建溝通的橋梁。這就避免了一些地方在民生改善過程中只講民生不講民主，全由領(lǐng)導(dǎo)干部替民作主，雖然下的功夫不小，投入也不少，但效果并不是很明顯，甚至還出現(xiàn)了一些矛盾和糾紛，好心辦好事得不到群眾理解和認(rèn)可的尷尬局面。

2、參與式民生審計(jì)有利于增強(qiáng)審計(jì)立項(xiàng)科學(xué)性

科學(xué)立項(xiàng)是做好審計(jì)項(xiàng)目的首要環(huán)節(jié)，謀劃好民生審計(jì)項(xiàng)目至關(guān)重要。當(dāng)前民生支出龐大，民生項(xiàng)目繁多，而審計(jì)資源有限，只能有選擇有重點(diǎn)的開展。但如果審計(jì)人員僅憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇，無異于大海撈針，難以達(dá)到預(yù)期效果。參與式審計(jì)克服了傳統(tǒng)審計(jì)封閉運(yùn)作的弊端，廣開言路，廣納民意，把群眾最關(guān)心，呼聲最高、反映最激烈，意見最大，矛盾最突出的領(lǐng)域作為首選，把政府關(guān)心、民眾關(guān)注的問題作為審計(jì)重點(diǎn)，真正做到切中時(shí)弊，大大增強(qiáng)了審計(jì)立項(xiàng)的科學(xué)性。充分體現(xiàn)民本審計(jì)理念，不折不扣地落實(shí)把群眾呼聲作為第一信號(hào)，充分發(fā)揮審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中“免疫系統(tǒng)”的作用。

3、參與式民生審計(jì)有利于提高審計(jì)結(jié)論可靠性

實(shí)行參與式民生審計(jì)，一方面拓寬了信息獲取渠道，讓審計(jì)組更加全面深入掌握相關(guān)情況，有利于民生項(xiàng)目審深審?fù)?。另一方面可以讓公眾參與民生項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)判，真正體現(xiàn)把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民生項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，解決民生支出的績(jī)效評(píng)價(jià)問題，從而避免出現(xiàn)審計(jì)結(jié)論與公眾的感受相差懸殊的問題，使審計(jì)結(jié)論更可靠。此外，公眾直接參與審計(jì)，提升了審計(jì)的公信力。

4、參與式民生審計(jì)有利于提升審計(jì)成果利用

實(shí)行參與式審計(jì)，可有效匯集民智，把群眾的意見和建議融入到審計(jì)報(bào)告中，使提出的審計(jì)意見和建議更加切合實(shí)際，促進(jìn)相關(guān)部門整改，解決群眾的實(shí)際問題，落實(shí)民生審計(jì)推進(jìn)和改善民生事業(yè)的根本目的。同時(shí)，由于公民的參與，揭露的問題更深刻，更能引起社會(huì)的反響，監(jiān)督更有力，使審計(jì)整改更加到位，審計(jì)成果轉(zhuǎn)化更徹底。

四、構(gòu)建參與式民生審計(jì)保障機(jī)制

1、牢固樹立民本審計(jì)理念，積極踐行參與式民生審計(jì)

審計(jì)理念是審計(jì)行為的基點(diǎn)和依據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)只有自覺牢固地樹立民本審計(jì)理念，充分認(rèn)識(shí)人民在審計(jì)工作中的主體地位，審計(jì)為了人民，審計(jì)依靠人民，充分發(fā)揮廣大群眾的積極性，積極將參與式民生審計(jì)付諸實(shí)踐，有效融合“民主”和“民生”，推動(dòng)民生事業(yè)健康發(fā)展，才能讓改革的成果惠及全體人民，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

2、建立制度保障機(jī)制，規(guī)范有序推行參與式民生審計(jì)

就當(dāng)前而言，參與式審計(jì)還是一種自發(fā)的審計(jì)模式，還處于探索階段，在實(shí)踐中還是零碎的、不系統(tǒng)的；在工作上還缺乏制度保障；在理論上還未得到有效的指導(dǎo)；在操作上還不規(guī)范。要想讓參與式審計(jì)規(guī)范有序地開展還有許多工作要做。一要將參與式民生審計(jì)作為一項(xiàng)制度化的工作確定下來，將其納入審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃，明確民生審計(jì)項(xiàng)目一定要采用參與式審計(jì)；二要積極進(jìn)行參與式民生審計(jì)操作規(guī)范研究，明確公眾參與程序和方法，保證公眾在審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告及整改階段全過程參與，讓公眾參與審計(jì)的工作落到實(shí)處，避免流于形式。

3、搭建民意對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾與審計(jì)機(jī)關(guān)良性互動(dòng)

從實(shí)質(zhì)上來看，參與式民生審計(jì)就是在開展民生審計(jì)工作中實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)與民眾的良性互動(dòng)，從而將民聲、民意、民智很好地融入到審計(jì)中。關(guān)鍵是要搭建民意對(duì)接平臺(tái)，建立暢通的溝通渠道，收集民意，并進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)，培養(yǎng)民眾的參與積極性，實(shí)現(xiàn)民眾與審計(jì)機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。所以審計(jì)機(jī)關(guān)要構(gòu)建多層次多渠道的溝通平臺(tái)，特別要利用現(xiàn)代電子政務(wù)技術(shù)，搭建民意表達(dá)和采集平臺(tái)，讓民眾真正參與民生審計(jì)。

[1] 郭振璽、高海浩：提問“十二五”——中國(guó)百姓關(guān)注的未來五年國(guó)計(jì)民生[M].紅旗出版社，2010.

[2] 李媛媛：參與式審計(jì)——民意表達(dá)的新平臺(tái)[J].中國(guó)審計(jì)，2011（4）.

[3] 檀磊：抓好民生審計(jì)是審計(jì)工作擔(dān)負(fù)的重要使命[EB／OL].中國(guó)審計(jì)網(wǎng)，2011-11-29.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）