（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

淺析生態(tài)文明建設(shè)下青海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用制度建設(shè)

崔振民，孫映祥

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，如何有效開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源意義十分重大。本文首先梳理總結(jié)了青海省在礦產(chǎn)資源管理過(guò)程中注重生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，歸納了三方面的突出問(wèn)題，提出了四條具體建議：一是突出生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)編制規(guī)劃；二是從生態(tài)文明建設(shè)的角度，調(diào)整找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)實(shí)施方案；三是完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；四是制定礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償辦法和相關(guān)政策。

青海?。簧鷳B(tài)文明；制度建設(shè)；建議

青海省是一個(gè)礦產(chǎn)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，尤其是生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾和自我恢復(fù)的能力較差。在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)支撐經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)意義十分重大。本文就青海省礦產(chǎn)資源管理實(shí)際，探討了生態(tài)文明建設(shè)下的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用制度建設(shè)。

一、我國(guó)生態(tài)文明法律制度建設(shè)基本情況

1、生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、法律體系建設(shè)基本情況

生態(tài)文明建設(shè)在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中占有一席之地。黨中央國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，美麗中國(guó)前景可期。

生態(tài)文明制度建設(shè)的總體架構(gòu)已經(jīng)形成。黨中央國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》兩份重要文件，搭建了生態(tài)文明制度建設(shè)的總體框架，其總體框架主要有八大制度體系和四十七項(xiàng)二級(jí)制度體系。

生態(tài)文明法律制度體系初露端倪。繼《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》修訂出臺(tái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等建設(shè)計(jì)劃。

2、地方生態(tài)文明法律制度建設(shè)情況

各省市地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，積極探索，大膽實(shí)踐，制定出臺(tái)了多部地方性法規(guī)，生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)在不斷探索前行。

一是省級(jí)地方性法規(guī)出臺(tái)情況。2014年，貴州省出臺(tái)了《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，該條例是全國(guó)首部省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)條例，條例給出了生態(tài)文明及生態(tài)文明建設(shè)的具體定義，細(xì)化了各級(jí)政府的職責(zé)任務(wù)，從規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)與治理、保障措施、信息公開(kāi)、公眾參與、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面細(xì)化了生態(tài)文明法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。

2015年，青海省出臺(tái)了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，該條例明確了生態(tài)文明及生態(tài)文明建設(shè)的具體定義，規(guī)定了各級(jí)政府的主要職責(zé)，從規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)與治理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面細(xì)化了生態(tài)文明建設(shè)的具體內(nèi)容。

二是市級(jí)生態(tài)文明法規(guī)制度建設(shè)情況。2009年貴州省貴陽(yáng)市出臺(tái)了《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》；2013年廣東省珠海市出臺(tái)了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》；2014年福建省廈門(mén)市出臺(tái)了《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》；2015年浙江省杭州市出臺(tái)了《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》；2016年浙江省湖州市出臺(tái)了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》。這些條例都從規(guī)劃建設(shè)、制度保障、監(jiān)督檢查、公眾參與、法律責(zé)任等方面細(xì)化了生態(tài)文明建設(shè)的具體內(nèi)容。

二、青海省的基本做法

1、加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建了資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度頂層設(shè)計(jì)

為進(jìn)一步落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求，青海省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《青海省國(guó)土資源廳創(chuàng)建生態(tài)文明先行區(qū)實(shí)施方案》，修編了《青海省找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)實(shí)施方案》。

2、加強(qiáng)制度執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的利害關(guān)系，做到兩結(jié)合、兩不誤、兩促進(jìn)

青海省采礦權(quán)審批發(fā)證嚴(yán)把三關(guān)：一是在受理礦業(yè)權(quán)登記申請(qǐng)登記中，實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決制”，從礦政管理的源頭上把住環(huán)境保護(hù)關(guān)口；二是嚴(yán)把礦產(chǎn)資源開(kāi)采技術(shù)條件準(zhǔn)入關(guān)，凡是計(jì)劃采用對(duì)礦山環(huán)境有較大影響的不合理開(kāi)采方式的，一律不予通過(guò)開(kāi)發(fā)利用方案的審查；三是嚴(yán)格落實(shí)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，凡是采礦權(quán)申請(qǐng)人沒(méi)有按照要求及時(shí)簽訂繳存承諾書(shū)的，一律不予通過(guò)審批。

推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。截至2015年，青海省8家礦山企業(yè)成功爭(zhēng)取到了國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)機(jī)會(huì)，成為試點(diǎn)單位。自2010年以來(lái)，青海省國(guó)土資源廳協(xié)助礦山企業(yè)，成功申請(qǐng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)23個(gè)，爭(zhēng)取專項(xiàng)資金15676萬(wàn)元，在落實(shí)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作的同時(shí)，推進(jìn)了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)文明建設(shè)工作。

3、強(qiáng)化地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

青海省高度重視礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用整個(gè)環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，尤其是勘查階段的生態(tài)保護(hù)工作。在省地勘基金項(xiàng)目管理中，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)職責(zé)，要求省地勘基金項(xiàng)目實(shí)施方案中，有專門(mén)章節(jié)論述勘查工作過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。在地勘項(xiàng)目監(jiān)督檢查中，全面評(píng)估，嚴(yán)格要求，凡是不符合生態(tài)保護(hù)相關(guān)要求的一律停止勘查工作，及時(shí)整改。在地勘項(xiàng)目設(shè)置過(guò)程中，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)等環(huán)境保護(hù)地帶，一律不允許設(shè)置探礦權(quán)，已經(jīng)設(shè)置的，要積極穩(wěn)妥退出。

4、加強(qiáng)資金投入力度，努力修復(fù)礦山環(huán)境受損地帶

自2010年以來(lái)，青海省積極爭(zhēng)取中央和省財(cái)政資金9.89億元，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，開(kāi)展了三江源地區(qū)砂金采礦區(qū)、大通煤礦和122個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理，治理面積19余萬(wàn)畝，改善了治理區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，有效遏制了土地荒漠化進(jìn)程，促進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

5、嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果

自2010年以來(lái)，青海省對(duì)礦產(chǎn)資源違法案件始終保持高壓態(tài)勢(shì)，開(kāi)展了一系列專項(xiàng)整治行動(dòng)，如開(kāi)展盜采砂金專項(xiàng)整治行動(dòng)、違法開(kāi)采煤炭資源專項(xiàng)整治行動(dòng)、非法開(kāi)采砂石資源整治行動(dòng)等。這些整治行動(dòng)不僅有力地維護(hù)了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用秩序，而且也為礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

三、青海省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

1、與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的各類規(guī)劃銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制與土地利用、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、防護(hù)林、草原等相關(guān)規(guī)劃的銜接應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，避免規(guī)劃落實(shí)難的尷尬。

2、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理權(quán)限的規(guī)定不利于礦山環(huán)境的監(jiān)督管理

現(xiàn)行制度規(guī)定，由審批發(fā)證的國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政、環(huán)保部門(mén)對(duì)礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金進(jìn)行繳存、支取和使用，但是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的主要監(jiān)督管理工作由縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)，而其卻沒(méi)有對(duì)部、省、市審批發(fā)證的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的管理權(quán)限，影響了其對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)督管理力度。

3、礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失

由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作之間的銜接不夠，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不暢，補(bǔ)償機(jī)制缺失，致使礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益無(wú)法得到保障，損失無(wú)法得到補(bǔ)償。

四、相關(guān)建議

通過(guò)總結(jié)青海省的典型做法，結(jié)合存在的主要問(wèn)題，對(duì)礦產(chǎn)資源管理工作提出如下建議。

1、突出生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)編制規(guī)劃

在突出“生態(tài)保護(hù)第一”和更加注重自然保護(hù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的原則下，探索編制土地、礦產(chǎn)、環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃“多規(guī)合一”的“大規(guī)劃”，或者在礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制過(guò)程中，加強(qiáng)與土地、林業(yè)、草原保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃的制定部門(mén)協(xié)調(diào)溝通，使礦產(chǎn)資源規(guī)劃更加科學(xué)合理，做好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)的總體布局。

2、從生態(tài)文明建設(shè)的角度，統(tǒng)籌規(guī)劃地質(zhì)勘查工作

把生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則貫徹落實(shí)到地質(zhì)勘查工作的始終，抓住項(xiàng)目設(shè)置、審批管理、日常檢查、質(zhì)量評(píng)估等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)保護(hù)制度。凡是不符合生態(tài)保護(hù)，觸碰生態(tài)紅線的，一律不準(zhǔn)設(shè)立地勘項(xiàng)目、不得通過(guò)審批、不得通過(guò)質(zhì)量評(píng)估。對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的，要嚴(yán)格查處，將破壞生態(tài)環(huán)境的相關(guān)事宜計(jì)入地勘單位的誠(chéng)信記錄，列入黑名單。

3、完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度

下放保證金管理權(quán)限到礦山所在地的國(guó)土資源主管部門(mén)，充分調(diào)動(dòng)基層國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作的監(jiān)督管理積極性、主動(dòng)性，強(qiáng)化基層國(guó)土資源主管部門(mén)的監(jiān)管力度，確保監(jiān)督管理到位，促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境的治理恢復(fù)。

4、制定礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償辦法和相關(guān)政策

明確由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境而退出自然保護(hù)區(qū)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的補(bǔ)償主體，并制定相關(guān)補(bǔ)償辦法，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而無(wú)法進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)，犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇的資源所在地人民政府的激勵(lì)和支持政策。

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（責(zé)任編輯：胡冬梅）