楊振杰

[摘 要] 政府間事權(quán)劃分一直困擾著中國學(xué)界和政府。過去30多年學(xué)界提出了眾多改革方案和計劃，然而事權(quán)劃分改革卻進(jìn)展緩慢，絕大多數(shù)改革方案都被束之高閣?；仡欉^往文獻(xiàn)，理出事權(quán)劃分研究脈絡(luò)，分析目標(biāo)模式存在的困境及其難以解決的體制性障礙等因素，提出過程研究和頂層設(shè)計在事權(quán)劃分研究中的作用——頂層設(shè)計不是過往目標(biāo)模式的重復(fù)，有靜態(tài)和動態(tài)兩層意涵：靜態(tài)層面是宏觀改革方向和方案的制定；而動態(tài)層面則是在頂層設(shè)計過程中相關(guān)問題解決機(jī)制的構(gòu)建，過程研究是頂層設(shè)計的一把必備鑰匙，其目標(biāo)是在設(shè)計過程中明確宏觀規(guī)劃，在反復(fù)互動博弈的過程中構(gòu)建新的良性的問題解決機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 政府間事權(quán)劃分；目標(biāo)模式；過程研究；頂層設(shè)計；深化改革

[中圖分類號] X321，F(xiàn)812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）04-0066-11

一、引言

政府間事權(quán)劃分一直困擾著中國學(xué)界和政府。政府間事權(quán)劃分不清直接影響政府間財權(quán)和財力的理清，導(dǎo)致事權(quán)和財權(quán)不匹配、公共服務(wù)供給不足和缺位、地區(qū)不均衡等一系列問題。中國的發(fā)展不同于其他國家，走向何方、如何走都沒有直接經(jīng)驗可循，政府急需能夠直接應(yīng)用的改革方案和計劃，這為目標(biāo)模式主導(dǎo)政府間事權(quán)劃分研究提供了市場和空間。改革開放以來，理清政府間事權(quán)和財權(quán)就被提上議事日程，學(xué)界提出了眾多改革方案和建議。然而過去30多年，事權(quán)劃分改革進(jìn)展緩慢，絕大多數(shù)改革方案都被束之高閣。除了在教育、農(nóng)村醫(yī)療和社會保障等領(lǐng)域，中央政府開始主動承擔(dān)一定的支出責(zé)任外，大多數(shù)領(lǐng)域沒有大的變動。目標(biāo)模式?jīng)]能有效解釋在如此重視也有如此多的討論和建議的前提下改革進(jìn)程仍然過慢的原因。而且隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，問題越來越復(fù)雜，既有的教科書理論也越來越難以解釋中國現(xiàn)象，也難以指導(dǎo)中國的改革實(shí)踐。因而中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議中首次提出的頂層設(shè)計即是在反思過往的目標(biāo)模式，希望在對中國現(xiàn)狀準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，從整體上思考中國的改革路徑和策略。隨后，“頂層設(shè)計”成為一個熱門詞匯，被寄予極大的期望即在解決發(fā)展中各種問題的同時，理清政府間事權(quán)。這些問題在于目標(biāo)模式為何不能推動政府間事權(quán)改革？這一模式的困境在哪里？頂層設(shè)計跟傳統(tǒng)的目標(biāo)模式有什么不同，頂層設(shè)計如何可以解決目標(biāo)模式存在的困境，是否能夠承載如此大的期望，會不會成為繼 “轉(zhuǎn)型”概念之后另一個大籮筐？本文試圖通過回顧過往政府間事權(quán)劃分的文獻(xiàn)，指出政府間事權(quán)劃分研究中目標(biāo)模式的變遷及其困境，以及什么樣的頂層設(shè)計才是可行的，并提出研究改革過程的必要性及其對頂層設(shè)計的指導(dǎo)意義。

二、目標(biāo)模式：尋找最佳改革方案

政府間職能劃分不清、相互重疊的現(xiàn)狀導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)供給等領(lǐng)域問題不斷。國際經(jīng)驗和中國現(xiàn)實(shí)都表明，政府間清晰明確的職能劃分是實(shí)現(xiàn)善治的重要條件，尋找調(diào)整中國政府間職能劃分的方案和措施逐漸成為一個重要議題，吸引了大量學(xué)者的關(guān)注。大家提出了各種原則、指導(dǎo)方案、改革計劃等，試圖解決這一頗為棘手的問題。不同的時期，有不同的關(guān)注點(diǎn)和不同的方案。從學(xué)習(xí)經(jīng)驗上來看，上個世紀(jì)80年代以東歐轉(zhuǎn)型國家為主要學(xué)習(xí)對象，這是由于都面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，有很多相似的問題。之后主要是受世界銀行等國際組織的影響，轉(zhuǎn)向歐美發(fā)達(dá)資本主義國家學(xué)習(xí)。

上世紀(jì)90年代中期之前的研究重點(diǎn)是如何劃分中央和地方政府間的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。一些學(xué)者意識到事權(quán)劃分改革最困難的是要知道如何合理劃分中央和地方政府間的收入，以及建立一套機(jī)制使地方政府既有自我發(fā)展的能力也有自我約束能力和責(zé)任感[1]。有學(xué)者基于系統(tǒng)工程理論中層級控制系統(tǒng)的設(shè)計原則提出中央和地方職能劃分的形式[2]。他們認(rèn)為，要把政府職能分解、細(xì)化，從而清晰明確地分到各級政府，減少討價還價和暗箱操作。而且他們認(rèn)為，地方政府在地方事務(wù)上應(yīng)該有一定的自主權(quán)，而中央政府則應(yīng)該負(fù)責(zé)宏觀管理，比如總需求的管理、外匯收支平衡、價格平衡和全國性市場的建立。這一觀點(diǎn)也得到了其他學(xué)者的認(rèn)同，包括國家計劃委員會政策研究室的肯定。

1994年分稅制改革后，地方政府尤其是基層政府普遍陷入財政危機(jī)，缺乏足夠的資金提供公共服務(wù)。社會不穩(wěn)定事件層出不窮，貧富差距進(jìn)一步拉大。政府間支出責(zé)任的劃分被列入議程，官方不少課題關(guān)注事權(quán)劃分，官方學(xué)者和高?？蒲腥藛T承接了不少相關(guān)項目，也出了不少成果，世界銀行也在財政部的支持下參與到這一領(lǐng)域。相繼形成的一個基本共識是，事權(quán)必須與財權(quán)相匹配，相應(yīng)的財力保證必須有相應(yīng)的支出責(zé)任。

世界銀行受我國財政部邀請于1997-1999年間參與了檢討中國的公共財政支出體制。其研究人員先后發(fā)表了一系列的文章和報告，認(rèn)為對于被國際學(xué)者和政府普遍接受的效率、公平和穩(wěn)定原則，中國政府應(yīng)該更好地界定，應(yīng)理清各級政府的支出責(zé)任。中央政府至少應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分社會服務(wù)、社會保護(hù)和社會保障職能（包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老、傷殘救濟(jì)、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等）。對于各級政府共同承擔(dān)的責(zé)任，“則應(yīng)該事前明確各級政府的具體職能分工：（1）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的建立和規(guī)管；（2）為公共服務(wù)提供財政支持；（3）具體執(zhí)行者即為公共服務(wù)提供方”[3]。在這一階段，中國學(xué)者一方面重申了八九十年代提出的一些原則，如法律制度化、以市場為基礎(chǔ)、支出責(zé)任與財力相匹配；另一方面探討了輔助原則（principle of subsidiarity）、剩余權(quán)力（residual power）、服務(wù)多樣化和基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)等等。

關(guān)于公共服務(wù)中地區(qū)差異的問題，中國學(xué)者提出了基本公共服務(wù)均等化的概念，以保障所有公民都有平等的機(jī)會獲得基本的公共服務(wù)理論[4]。這一理論認(rèn)為，所有公民享受公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不能低于一個法定標(biāo)準(zhǔn)，雖然不是所有人都享受同等公共服務(wù)即平均主義。同時認(rèn)為，中央政府應(yīng)該負(fù)責(zé)管理最低標(biāo)準(zhǔn)，而且必須為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供足夠資金，保障基本公共服務(wù)供給至少達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)。對于具體達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)多大責(zé)任，不同學(xué)者在建立公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系、公共服務(wù)供給的綜合績效評估指標(biāo)體系方面均做出了嘗試。此階段研究重心已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)供給的效率和公平方。更多地是關(guān)心政府間職能和責(zé)任劃分的改革原則、指導(dǎo)方案和理想模式。所有這些努力都在尋找理清政府間事權(quán)劃分的最佳方案。

三、實(shí)質(zhì)性變革欠缺的解讀

重新劃分政府間職能的重要性和必要性已經(jīng)被普遍接受。官方既然如此重視這一問題，那么，落到實(shí)處該如何看到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展呢？有學(xué)者指出：其一應(yīng)持續(xù)尋找最佳改革方案，認(rèn)為改革沒有進(jìn)展是因為還沒有找到好的改革方案；其二是有關(guān)制度阻礙了改革。因為現(xiàn)有的體制仍帶有很強(qiáng)的計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不但不同層級政府間存在“職責(zé)同構(gòu)”[5]，而且下級政府在文件中經(jīng)常出現(xiàn)的一句“完成上級政府交代的其他事務(wù)”也讓職責(zé)劃分在現(xiàn)實(shí)中形同虛設(shè)。

過往的目標(biāo)模式主要存在以下幾個方面的問題：首先，用其他學(xué)科的理論來解讀和劃分政府間的職能顯現(xiàn)出其局限性。如有學(xué)者用系統(tǒng)工程理論觀點(diǎn)來理解政府間的職能劃分[2]，雖然用這一理論來劃分政府職能有其合理性和價值，但這容易忽略政府職能劃分的復(fù)雜性和政治性；其次，對國外文獻(xiàn)的介紹大多只是泛泛的基本原則的介紹或者生搬硬套，而對于國外為何會建立起這樣的職能劃分體系，其背后的邏輯是什么，是否符合中國實(shí)際，西方理論如何本土化等問題的討論卻未涉獵。有學(xué)者批評從西方經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中吸納的一些政府間事權(quán)劃分的原則，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)效益和受益范圍等，并不適合中國。因為這些原則背后暗含著以西方民主社會體制和資源相對充足為基礎(chǔ)而提出的，與中國的現(xiàn)實(shí)差異比較大，其適用性存在較大問題。比如經(jīng)濟(jì)效益和受益范圍原則指出把管理和服務(wù)職能放到跟受益群體最接近的那一級政府才能實(shí)現(xiàn)最佳效益，而且可以最大程度地滿足居民的需求和偏好[6]?；A(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等支出責(zé)任因此放在與這些公共服務(wù)受益范圍規(guī)模相匹配的最低一級政府。然而如果應(yīng)用在中國起碼存在兩個方面的問題：首先，中國的地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府大多陷入財政危機(jī)，主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，基本難以提供公共服務(wù)。在資金嚴(yán)重不足的情況下，如果把這些支出責(zé)任一下子都放到縣鄉(xiāng)層級，不僅不會提高效率反而會出現(xiàn)供給不足。其次，這些原則是基于西方民主體制提出的，即地方政府是向當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)，而不是向上級政府負(fù)責(zé)，地方政府有責(zé)任和義務(wù)滿足轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求偏好，否則居民會用腳投票，而且領(lǐng)導(dǎo)人為了選票也要盡量滿足居民的公共服務(wù)偏好。而中國的地方政府則是向上級政府負(fù)責(zé)，接受上級政府考核，對于轄區(qū)居民的公共服務(wù)偏好缺乏足夠的供給動力。在資源不足的情況下，把公共服務(wù)放在優(yōu)先地位的可能性更低。實(shí)際上，對國外經(jīng)驗的學(xué)習(xí)不應(yīng)僅僅是既有的原則和方案，還應(yīng)該是別人劃分政府間事權(quán)背后的考量因素、實(shí)際運(yùn)作過程和存在的問題。

在面對改革時，一方面我們?nèi)菀追钢苯诱瞻岬腻e誤，即西方的都是好的，世界銀行、國際經(jīng)合組織等建議應(yīng)該全盤接受，這種想法忽略了中國的實(shí)際，容易出現(xiàn)水土不服的問題；另一方面又容易出現(xiàn)本位主義，認(rèn)為中國的一切都是特殊的，應(yīng)該走中國自己的路。但是對于中國與國外有哪些具體差異性，這些差異性是否會影響到政府間職能的劃分等卻又缺乏充分討論。出現(xiàn)這些問題其實(shí)是因為我們對于所面臨的問題還認(rèn)識不夠清楚，對中國現(xiàn)狀的理解還只是浮在表面，對于深層次問題缺乏有效探討。而后者又容易把一切問題歸結(jié)為體制問題或者轉(zhuǎn)型問題，這樣的理解也是試圖逃避現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性。對于改革，尤其是政府間事權(quán)劃分這種涉及眾多領(lǐng)域的復(fù)雜問題，需要認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，只有在真正有效把握現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的改革，才可能是有效的、可行性的。

當(dāng)部分學(xué)者們?nèi)栽诳嗫鄬で笳g事權(quán)劃分的最佳方案時，另有一些學(xué)者已經(jīng)跳出目標(biāo)模式開始審視阻礙改革的因素。他們指出兩種制度因素阻礙了改革進(jìn)程：其一是現(xiàn)有支出責(zé)任和收入分配機(jī)制。每一級政府及其附屬行政職能部門都在尋求各自既得利益最大化。既得利益部門卻對改革持強(qiáng)烈抵制心理。而政府間職能的調(diào)整無疑將打破既有的利益分配結(jié)構(gòu)，這就勢必影響到既得利益者。此間，雖然各級政府部門都意識到在理論上理清事權(quán)的必要性，但在實(shí)際中各級政府部門都試圖在改革中獲得更多的資源和收入，承擔(dān)盡量少的支出責(zé)任。一個明顯的例子是中央和地方政府間投資管理權(quán)的劃分。雖然各級政府都清楚劃清政府間投資管理權(quán)能減少經(jīng)濟(jì)過熱、重復(fù)投資建設(shè)，但是，1993年的分稅制文件以及后來的中央文件都沒有明確規(guī)定哪一級政府能夠參與競爭性領(lǐng)域的投資，哪一級不可以。在事權(quán)劃分模糊的背景下，每一級政府都要追求GDP增長，以創(chuàng)造更多的收入。

另一個原因是復(fù)雜的政府管理體制阻礙了政府間事權(quán)劃分改革。根據(jù)國際經(jīng)驗，只有三級政府的國家比較容易劃分各級政府職能，而中國在實(shí)際運(yùn)行中有五級政府在起作用，而且不同省在管理縣的體制上存在差異性，地方政府間的職能劃分也不盡相同。因此賈康建議改五級政府為三級政府制[7]。

四、未解決的問題：目標(biāo)模式之外

一直以來，官方和學(xué)界都存在一種隱含的預(yù)設(shè)，即只要找到好的改革方案，改革就能成功，改革的成敗主要在于改革方案的好壞。所以大家都把重點(diǎn)放在改革方案的設(shè)計上。30多年來學(xué)界提出了各式各樣的改革方案，也發(fā)現(xiàn)了一些改革阻力，然而仍然沒有很好的改革發(fā)生。為什么這么多的努力都沒有推動改革呢？現(xiàn)有研究中存在哪些缺陷呢？

政府間職能劃分不單單是經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的“經(jīng)濟(jì)實(shí)驗”， 而是一個充滿妥協(xié)、協(xié)商的政治過程。當(dāng)學(xué)者們在尋找理想的改革方案和模式時，實(shí)際因素尤其是決定改革步伐和形式的政治因素，卻被忽略了。首先，目標(biāo)尋找僅僅停留在政策設(shè)計階段。如果尋找理想改革方案的學(xué)者們的目標(biāo)模式是可行的，在問題和解決方案之間有直接的對應(yīng)關(guān)系，那么，他們就不用擔(dān)心他們的改革方案是否會被官方接受或者被完全落實(shí)。實(shí)際上，改革方案設(shè)計只是政策設(shè)計、政策決策和執(zhí)行整個改革過程的第一步。就是說不管改革方案設(shè)計多么完美，并不意味著它會被決策者所接受，并被完全執(zhí)行。一個國家的社會偏好，不是經(jīng)濟(jì)原則，應(yīng)該是決定混合公共物品支出責(zé)任放在哪一級政府比較合適的核心指導(dǎo)原則[8]。而且原則“在相關(guān)變量的具體信息缺乏的情況下難以為我們提供確切的答案”[9] 36。因此，Olson說：“尋找事權(quán)責(zé)任劃分的理想模式看起來可能并非那么重要”[10] 480。其次，政府間事權(quán)劃分是個政治過程。對政府最大的挑戰(zhàn)是如何確保方案能夠通過決議并被落實(shí)。在實(shí)踐中，在政府間職能分工上政治現(xiàn)實(shí)和歷史因素在特定環(huán)境下總是起核心作用的。Wiltshire指出：“實(shí)際上，在澳洲、加拿大和美國現(xiàn)有的政治學(xué)和公共管理的文獻(xiàn)都認(rèn)為，試圖找到精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)來劃分政府職能從而永久地分配給一級特定政府是徒勞的。”[9] 65

尋找阻礙政府間事權(quán)劃分改革的制度因素忽略了改革發(fā)生的可能性。從以上文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，中國政府意識到改革現(xiàn)有政府間職能劃分的重要性和必要性，而且在中央系列文件中也表達(dá)出了對于改革的強(qiáng)烈決心。自然的邏輯推理是政府官員應(yīng)該已經(jīng)采取了行動推動改革。然而在實(shí)際上，只有少數(shù)領(lǐng)域看到些許進(jìn)展。檢視制度因素的文獻(xiàn)重點(diǎn)在討論障礙在哪，阻力在哪問題，這些探討對于推動中國的政府間事權(quán)劃分改革是有益的嘗試。然而現(xiàn)有的文獻(xiàn)只聚焦在制度障礙的抽象的、靜態(tài)的描述上，尚難回答為什么已經(jīng)認(rèn)識到改革的重要性卻仍然沒有很多改革行為的問題。事實(shí)上，制度障礙總是存在的。問題在于如何克服這些障礙和阻力從而推動改革發(fā)生，這也是我們最初的目標(biāo)和問題——如何推動中國政府間事權(quán)劃分改革。

把焦點(diǎn)放在制度障礙來解釋改革進(jìn)展緩慢存在風(fēng)險，它忽略了行動者能動性（agency）在克服制度障礙和實(shí)現(xiàn)變革中的作用，這一主題在制度主義文獻(xiàn)中討論比較充分[11]。所有的改革都是被行動者設(shè)計和執(zhí)行的，我們應(yīng)該明確的是為什么強(qiáng)大的行動者沒有采取行動推動事權(quán)劃分改革，他們對改革到底持什么態(tài)度，他們都做了些什么支持改革和反對改革的行動。制度障礙如何壓制了創(chuàng)新者的改革動力，而其中一些改革者如何以及在什么環(huán)境下成功反制了制度障礙，成功推動了改革。所有這些問題都有益于理解和推動改革。既然尋找和描述制度障礙只能告訴我們障礙在哪里，而缺乏對于如何打破障礙和啟動改革的討論，那么，有必要把我們的注意力從尋找制度障礙轉(zhuǎn)移到審視改革過程。

五、過程視角：理解制度變遷

通過過程視角回到歷史中檢視改革成功或者失敗的過程可以比較清晰地理解和掌握現(xiàn)實(shí)困境，細(xì)化和具體化各種體制性障礙，把握背后的相關(guān)利益群體及各自的行為邏輯。過程視角以政策過程理論為基礎(chǔ)，采用人類學(xué)研究方法，綜合運(yùn)用行動者網(wǎng)絡(luò)理論（actor network theory）、制度和組織變遷等理論來解讀事件發(fā)生的整個動態(tài)過程。當(dāng)揭開事件發(fā)生過程的“黑箱（black box）”[12]時，我們才能更好地理解改革的推動力是哪些，改革的阻力在哪里，什么樣的場景下什么樣的行動策略比較有效，改革過程中相關(guān)行為主體和因素如何相互影響，他們的需求是如何引起實(shí)際行動的，以及需求又是如何依次被行動所轉(zhuǎn)化的。以政府間關(guān)系、制度變遷和治理研究見長的英國著名學(xué)者Rhodes指出，要理解變遷就應(yīng)該更多地用政治人類學(xué)的研究方法回到歷史中，多角度地回顧和揭示事件發(fā)生的整個過程，尤其是“創(chuàng)造性個體”的能動性，因為現(xiàn)有的研究和描述不足以理論歸納或者修正已有的理論和為政策制定者提供合適的政策建議[13] 9。

過程視角為我們理解改革過程提供了理論指導(dǎo)和方向。首先是政策科學(xué)。傳統(tǒng)的政策理論中政策決策和政策執(zhí)行被分為兩個獨(dú)立的部分：政策決策是政治過程，而政策執(zhí)行是行政過程。后來學(xué)界意識到政策決策和執(zhí)行實(shí)際上是一個連貫的持續(xù)過程。政策研究學(xué)者已經(jīng)把政治引入政策執(zhí)行研究，從政策設(shè)計到議程制定，一直到?jīng)Q策、執(zhí)行和評估的整個政策過程都充滿了“政治”。

其次是制度和組織變遷理論。過程視角感興趣的是行動者與制度和組織的關(guān)系。傳統(tǒng)的制度理論關(guān)注的是如何維護(hù)和保持個體所遵從的制度規(guī)范和機(jī)制[14]。而隨著制度變遷主題的提出，更多的注意力開始放在制度與個體之間的關(guān)系以探索制度的起源與變遷，個體不再是完全遵從制度規(guī)范，而可能獨(dú)立于制度也可能鑲嵌（embedded）在制度中。制度變遷的過程為探討個體與制度間的互動提供了有用的場景。下面的問題也許有助于理解制度變遷的過程：既有的制度在變遷過程中起到什么作用？行動者如何應(yīng)對制度障礙的約束？行動者與制度之間是如何互動的，以及與外界環(huán)境是什么關(guān)系？

另外，過程視角也從行動者網(wǎng)絡(luò)理論汲取營養(yǎng)，正如Fenwick和Edwards所指出的：“行動者網(wǎng)絡(luò)理論不是像理論技術(shù)一樣運(yùn)用的，而更像一種感知力，……一種更接近現(xiàn)象的方式”[15]。行動者網(wǎng)絡(luò)理論可以用來解讀復(fù)雜的過程，在追蹤和回顧改革過程時，可以在觀察什么、描述什么和分析什么上提供有用的指引。

應(yīng)用過程視角需要回答兩個問題：第一個是為什么要回到歷史看改革過程；第二個是如何回到歷史中。用Latour的話說，為了理解和解釋一個科學(xué)產(chǎn)品（或者政策、決定、甚至一個問題），“我們不用分析最后的成品，……相反，我們可以跟隨科學(xué)家和工程師（相關(guān)行動者）回到那個時間、那個地點(diǎn)，看他們?nèi)绾我?guī)劃核電站、解開一個宇宙理論、為了避孕修改荷爾蒙的結(jié)構(gòu)，或者分解一個新的經(jīng)濟(jì)模型中的數(shù)據(jù)。我們從成品追蹤到產(chǎn)品生產(chǎn)（過程），……不同于把科學(xué)技術(shù)特征放在黑匣子里，然后去尋找其社會影響力，……在匣子關(guān)閉變黑之前去解讀它不是更簡單嗎？”[16] 21與其專注于從外面分析黑匣子內(nèi)的成品，冥想它的各種特征——顏色、質(zhì)地、重量、功能等，還不如想辦法“回到歷史中”（通過深度訪談、文獻(xiàn)閱讀等）盡量重構(gòu)產(chǎn)品生產(chǎn)過程。“在創(chuàng)新不斷積累、邊界不明確、組成體的范圍不斷波動的”情況下，單純分析成品是不夠的”[17] 11。不管這種靜態(tài)的分析多么全面，都無助于解釋產(chǎn)品是怎么生產(chǎn)出來的，它是如何進(jìn)一步演變的，以及產(chǎn)品究竟是什么，它具有哪些功能。對于有很多偶然性的復(fù)雜情況，這種靜態(tài)的分析往往導(dǎo)致過于簡單化，就像“給流動的河流拍了一張靜止的照片”[18] 46。通過對不同行動者之間的互動過程的描述所展示出來的事件發(fā)生經(jīng)過，即使是不完整的，也為研究者提供了最切實(shí)可行的方法去掌握場景變化的過程。

James Scott指出，人類活動范圍早就超越了語言和文本描述。這些規(guī)范化的形式在簡化了過程的同時也扭曲了事物的真實(shí)面目。所以像教學(xué)、導(dǎo)航、駕駛以及烹飪這些活動最好是在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，James 把這些固有的地方知識和實(shí)踐知識稱之為米提斯（metis）：“米提斯（metis）最適用于很多大體相似、但不完全相同的情況，這些情況需要幾乎已經(jīng)成為實(shí)踐者第二天性的迅速和嫻熟的適應(yīng)。米提斯也許會有一些經(jīng)驗法則，但是這些規(guī)則主要還是通過實(shí)踐以及成熟的感覺和技巧習(xí)得的。米提斯反對將其簡化為可以通過書本學(xué)習(xí)習(xí)得的演繹規(guī)律，因為現(xiàn)實(shí)的環(huán)境是復(fù)雜的、不可重復(fù)的，理性決策的正式程序是不適用的。某種意義上，米提斯處于天資靈感和程式化的知識領(lǐng)域之間，前者沒有規(guī)則和公式可借用，后者可以通過死記硬背掌握。”[18] 315-316

過程視角認(rèn)為理解復(fù)雜現(xiàn)象，最好是先從多個層面了解基本情況，然后再回到歷史中看行動者在多個層面是如何互動最后促成關(guān)鍵事件（critical event）。從關(guān)鍵事件開始看問題，問題就容易理解了。“如果你能夠?qū)σ粋€雕像有多個觀感的話，那是因為雕像本身就是三維的，你可以繞著它走來走去。如果有些事情可以從多個角度來理解的話，那是因為它是復(fù)雜的、雜亂地折疊在一起的、高度組織化的、也是美麗的…”[17] 145-146

過程視角綜合運(yùn)用以上各種理論資源試圖解讀改革過程，從而更透徹地理解政府間事權(quán)劃分改革的困境和阻力在哪里，這些阻力是如何阻礙改革的，有什么外在條件推動改革，改革者采取了哪些策略和技巧，改革者和反對者是如何互動的，改革共識是如何達(dá)成的，改革是如何執(zhí)行的。

六、頂層設(shè)計：構(gòu)建新的解決機(jī)制

政府間事權(quán)劃分之所以難以推進(jìn)，在于這一問題比較復(fù)雜，涉及到多種體制的改革，牽涉到多方利益關(guān)系的調(diào)整。正如習(xí)總書記所說，現(xiàn)在留下的改革都是“硬骨頭”，涉及到深層次的體制改革。頂層設(shè)計現(xiàn)在已經(jīng)成為官方、學(xué)界和民間廣為使用的詞匯，被認(rèn)為是突破中國發(fā)展困局的重要方式。似乎只要頂層設(shè)計做好了，一切問題都迎刃而解。然而關(guān)于頂層設(shè)計要設(shè)計什么，如何設(shè)計，設(shè)計的何以能夠被落實(shí)等關(guān)鍵問題卻少有探討。

頂層設(shè)計可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度來理解，目前各方的理解主要是從靜態(tài)的角度來解讀，也就是新型目標(biāo)模式，強(qiáng)調(diào)宏觀層面的改革方向與方案的制定。官方對頂層設(shè)計的權(quán)威解說是官方的主要智囊，即改革的“主要目標(biāo)以及先后順序”[19]。學(xué)界對于頂層設(shè)計的解讀也基本上是基于此認(rèn)識展開的。吳敬璉指出，頂層設(shè)計是一種目標(biāo)模式，在他看來中國過去是有頂層設(shè)計的，也就是目標(biāo)模式，現(xiàn)在重新重視是由于對歷史的淡忘，需要重新強(qiáng)調(diào)改革方向[20]。大家基本認(rèn)同頂層設(shè)計是在宏觀層面上確定改革的方向和內(nèi)容，從根本上解決體制性問題。學(xué)者們也注意到頂層設(shè)計的方案從哪里來，以及頂層設(shè)計方案如何落實(shí)的問題。學(xué)者們比較強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)實(shí)的理解和把握，重視基層實(shí)驗和創(chuàng)新[21]。劉鶴也指出，過去已經(jīng)有很多經(jīng)驗了，需要從更宏觀的層面來確定改革內(nèi)容[19]。但是如何理解現(xiàn)實(shí)，通過什么方式和途徑在學(xué)界卻少有探討。而我們在前面提到的過程研究是個很好的方式，可以幫助我們把頂層設(shè)計落到實(shí)處，避免空中樓閣。通過過程視角理解和把握當(dāng)前中國的現(xiàn)實(shí)不只是為了理解而理解，更重要的是基于理解的基礎(chǔ)上提出更加切實(shí)可行的改革方案，從而有效的推動變革。

從頂層設(shè)計的理念來看，政府間事權(quán)劃分應(yīng)該放在整個宏觀體制調(diào)整的框架下來看，而不能就事權(quán)劃分來談事權(quán)劃分，政府間事權(quán)劃分是與政府間財力和財權(quán)分配、政府和市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府職能定位等問題緊密相關(guān)的。從邏輯上來看，先要確定中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，也就可以明確政府的職能定位，確定哪些交給市場和社會，哪些是政府應(yīng)該承擔(dān)的，然后再根據(jù)政府間協(xié)商確定各級政府應(yīng)該承擔(dān)的職能。當(dāng)然，在具體的操作過程中，這幾個領(lǐng)域之間不是單向的關(guān)系，而是相互影響的。比如如果不去了解過去某一級政府承擔(dān)某一項政府職能的效果，是不知道這一職能是否需要由政府承擔(dān)的，有可能這一職能讓渡給社會組織會更合適，這又回到政府與市場和社會關(guān)系的定位。頂層設(shè)計的好處是從更加宏觀的層面來規(guī)劃改革方案，也就是吳老說的“頂頂層設(shè)計”。頂層設(shè)計的具體方案有賴于對現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確把握，通過過程研究可以填補(bǔ)這一空白。尤其是對于涉及到多部門多領(lǐng)域的改革，過程研究更能顯現(xiàn)出其優(yōu)勢，比如，政府間事權(quán)劃分中經(jīng)常涉及到的一個問題是通過省管縣改革來減少政府層級，現(xiàn)在學(xué)界討論的多是地級市阻礙省管縣改革的推進(jìn)，這固然是因素之一。然而現(xiàn)實(shí)中真正阻礙改革的核心因素是省直各部門，他們抱怨和擔(dān)心的是工作過多、管不過來。尤其是對于河南這樣的大省，地級市和縣級單位加起來共有近200個，省直單位擔(dān)心直管100多個縣級單位怕管不過來。以現(xiàn)有的政府管理的事務(wù)而言，要省政府直接管理這么多縣級單位確實(shí)很難。但是行政省管縣的改革可以反過來倒逼政府與市場關(guān)系的再調(diào)整，讓政府“瘦身”，退出一些不該管的領(lǐng)域，在更加“苗條的”背景下再來劃分省、市、縣職能時就比較容易了。當(dāng)然需要指出的是，這是一個多次循環(huán)往復(fù)、相互影響的過程，而且在互動的過程中也充滿了各方利益的多次博弈以達(dá)到一個大家都滿意的結(jié)果。

另一個是動態(tài)視角，在尋找目標(biāo)模式的過程中構(gòu)建起新的問題解決機(jī)制。頂層設(shè)計本身的價值不僅僅是一個宏觀目標(biāo)，更重要的是一套切實(shí)可行的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過這一健康的工作機(jī)制的建立，問題可以在發(fā)展過程中協(xié)調(diào)解決，也就是被“制度化”。今天在歐美國家政府間事權(quán)劃分不再是一個研究領(lǐng)域，并不是說他們的事權(quán)劃分已經(jīng)很清晰、很合理了，而是說已經(jīng)有一套行之有效的被各方所接受的機(jī)制來處理新增的或者減少的政府職能的劃分。況且政府間事權(quán)劃分本不是固定不變的，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷有的職能需要政府承擔(dān)，同時一些職能也逐漸退出歷史舞臺，我們的頂層設(shè)計能夠設(shè)計到多久以后呢，是不是可以一勞永逸呢？顯然，不管如何變化，重要的是有解決機(jī)制，現(xiàn)在在中國，事權(quán)劃分之所以是一個重要問題，就是沒有一套好的機(jī)制來解決這個問題。在頂層設(shè)計的規(guī)劃和落實(shí)過程中，各方通過反反復(fù)復(fù)的溝通互動，這一工作機(jī)制有望建立起來。

七、結(jié)語

政府間事權(quán)劃分雖然更多地是在財稅體制改革中討論的，但是事權(quán)劃分不光是財政問題，也涉及到政府與市場關(guān)系、政府層級設(shè)置等領(lǐng)域。過往30多年的事權(quán)劃分改革研究大多重點(diǎn)關(guān)注的是事權(quán)劃分本身，對于宏觀層面的關(guān)注比較少，頂層設(shè)計概念的提出彌補(bǔ)了這一缺失，而過程研究可以彌補(bǔ)內(nèi)容和細(xì)節(jié)的不足。實(shí)際上，頂層設(shè)計不是過往目標(biāo)模式的重復(fù)，過程研究也不是替代目標(biāo)模式，而是為方案設(shè)計提供更加可靠、詳實(shí)的基礎(chǔ)知識。有了這些基礎(chǔ)，方案才具有真正的可行性。過程研究是融合在頂層設(shè)計中的，可以說是其有機(jī)組成部分，其目的是在過程中明確宏觀規(guī)劃，在反復(fù)互動博弈的過程中構(gòu)建新的良性的問題解決機(jī)制。所以過程研究是頂層設(shè)計的一把必備鑰匙，在下一步的研究中，有必要跟蹤改革過程展示改革的整體情況，揭示重要行動者之間的關(guān)聯(lián)及互動過程，以及他們對改革過程的影響，而不是獨(dú)立的去看每一個因素。個案研究或者比較研究，在中央或者地方層面，一些改革個案或者實(shí)驗，成功的或者失敗的，都應(yīng)該關(guān)注。通過檢視這些個案，相關(guān)的影響因素和推動改革的策略、以及讓改革順利執(zhí)行的方式等都能被揭示出來，這些也可以反過來改善原來的設(shè)計方案，最終有助于政府間事權(quán)劃分改革的研究。

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[19]中央提加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計”的臺前幕后， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-12/15/c_12882607.htm（2014-06-26），2010-12-15

[20]吳敬璉.我國經(jīng)濟(jì)體制改革誤讀頂層設(shè)計， http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20120507/005911997267.shtml （2014/6/26），2012-05-07

[21]許耀桐.頂層設(shè)計，基層做起， http：//theory.rmlt.com.cn/2011/0322/16185.shtml （2014-06-26）；

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