林業(yè)自然保護(hù)區(qū)：最重要的生態(tài)系統(tǒng)最優(yōu)美的自然景觀

孟沙

我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)是自1956年開始，在原林業(yè)部和中國科學(xué)院共同倡導(dǎo)和推動下建立起來的，已經(jīng)走過了60年的歷程。

林業(yè)部門具體推進(jìn)

我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)

1956年9月，秉志等5位科學(xué)家在全國人大第一屆第三次會議上提出“請政府在全國各省（區(qū)）劃定天然森林禁伐區(qū)保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”92號提案，對此，國務(wù)院請原林業(yè)部會同中國科學(xué)院和當(dāng)時的森林工業(yè)部研究辦理。林業(yè)部于當(dāng)年10月提交了《天然森林禁伐區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）劃定草案》，提出了自然保護(hù)區(qū)的劃定對象、劃定辦法和劃定地區(qū)。根據(jù)這個草案的要求，全國各地開始劃定自然保護(hù)區(qū)，成立專門管理機(jī)構(gòu)，浙江天目山、海南尖峰嶺、廣東鼎湖山、福建萬木林、云南西雙版納等我國第一批自然保護(hù)區(qū)陸續(xù)建立起來。

1962年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極保護(hù)和合理利用野生動物資源的指示》，要求各省、區(qū)、市人民政府，在珍稀野生動物主要棲息和分布區(qū)建立自然保護(hù)區(qū)，并要求各地迅速將這一工作劃歸林業(yè)部門管理，加強(qiáng)有關(guān)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。1963年5月，國務(wù)院頒布《森林保護(hù)條例》，進(jìn)一步提出要保護(hù)珍稀樹木、禁獵區(qū)及自然保護(hù)區(qū)的森林。1973年8月，農(nóng)林部在總結(jié)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《自然保護(hù)區(qū)管理暫行條例（草案）》，為制定我國自然保護(hù)區(qū)管理法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

1979年底林業(yè)部會同中國科學(xué)院等8個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理、區(qū)劃和科學(xué)考察工作通知》，對規(guī)范保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作進(jìn)一步提出要求。1983年林業(yè)部在新疆召開了第一次全國保護(hù)區(qū)工作會議，審定了全國保護(hù)區(qū)區(qū)劃方案。1984年9月全國人民代表大會通過的《中華人民共和國森林法》，對劃定保護(hù)區(qū)作出了專門規(guī)定。1985年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，林業(yè)部發(fā)布了《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，這是我國第一部建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)。2010年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā) [2010]63號），明確指出建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源的有效措施，是保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明的重要載體，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的積極手段。

中央領(lǐng)導(dǎo)同志對自然保護(hù)區(qū)事業(yè)發(fā)展十分關(guān)心。1978年，鄧小平同志專門作出批示，要求“福建省委采取有力措施”保護(hù)武夷山生物資源，并由此建立了武夷山自然保護(hù)區(qū)。2001年，為保護(hù)“中華水塔”，國家劃建了三江源自然保護(hù)區(qū)，江澤民同志親筆題寫了區(qū)名。2004年，胡錦濤同志明確指示，要加大對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度，確保自然保護(hù)區(qū)的投入到位。2014年以來，習(xí)近平總書記對自然保護(hù)區(qū)管理多次作出重要指示，要求加大對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度，以實際行動遏止破壞生態(tài)文明的問題蔓延擴(kuò)散。

林業(yè)自然保護(hù)區(qū)

是我國自然保護(hù)區(qū)的主體

60年來，我國各級林業(yè)部門積極推動自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)從無到有、從小到大不斷發(fā)展壯大，不斷提升保護(hù)管理能力和管理質(zhì)量，始終是推動這項事業(yè)發(fā)展的主體。

到2015年底，林業(yè)部門已建立各級各類自然保護(hù)區(qū)2228處，總面積達(dá)12477.29萬公頃，約占國土面積的12.99%，約占全國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量的81%、面積的85%，無論是從數(shù)量上還是面積上看，林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)都是我國自然保護(hù)區(qū)的主體。這些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)分布有3500多萬公頃天然林和約2000萬公頃天然濕地，保護(hù)著90.5%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動植物種類、65%的高等植物群落、50.3%的自然濕地和30%的典型荒漠地區(qū)。這些自然保護(hù)區(qū)保護(hù)著我國自然資源和生態(tài)系統(tǒng)最重要、生物多樣性最豐富、自然景觀最優(yōu)美的自然區(qū)域，保護(hù)著300多種國家重點保護(hù)的野生動物種和130多種國家重點保護(hù)的野生植物種，一些國家重點保護(hù)野生動植物棲息環(huán)境不斷得到改善，種群不斷恢復(fù)增長。例如，大熊貓、朱鹮、藏羚羊、亞洲象、揚(yáng)子鱷、蘇鐵等物種都得到了保護(hù)和恢復(fù)。野生大熊貓已經(jīng)達(dá)到1864只；野外朱鹮種群數(shù)量由最初發(fā)現(xiàn)時的7只增加到1000多只；亞洲象從1985年的180頭增長到目前約300頭；海南長臂猿由1984年2群9只已經(jīng)增加到20只左右。林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，為保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

林業(yè)自然保護(hù)區(qū)不斷加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、保護(hù)管理、執(zhí)法監(jiān)管和國際交流

在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，全國林業(yè)自然保護(hù)區(qū)已有1173個建立了專門的管理機(jī)構(gòu)。其中，國家級自然保護(hù)區(qū)全部建立了專門的管理機(jī)構(gòu)，省級自然保護(hù)區(qū)有477個建立了管理機(jī)構(gòu)。林業(yè)自然保護(hù)區(qū)專職管理人員約4.5萬人，加上兼職管護(hù)人員，林業(yè)各級自然保護(hù)區(qū)工作人員達(dá)5萬人左右。林業(yè)部門委托了700多個有條件的國家級和省級自然保護(hù)區(qū)行使森林資源、野生動植物保護(hù)管理的執(zhí)法權(quán)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立了森林公安機(jī)構(gòu)。有70余個國家級保護(hù)區(qū)單獨頒布了自然保護(hù)區(qū)管理辦法（條例），一些地方級自然保護(hù)區(qū)也制定了管理規(guī)定。山西、甘肅等省份積極落實《自然保護(hù)區(qū)條例》的要求，將大部分國家級自然保護(hù)區(qū)歸由省級林業(yè)行政主管部門直接管理，廣東省、云南省積極協(xié)調(diào)人大、省政府解決保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、人員編制等問題，在全國樹立了樣板。

在保護(hù)管理工作上，自2001年實施全國野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程以來，林業(yè)新建自然保護(hù)區(qū)數(shù)量比工程實施前增長145%，保護(hù)對象和范圍大為擴(kuò)展，中央累計投資40多億元支持國家級自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，累計投資17億元左右支持國家級自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)，保護(hù)設(shè)施明顯改善，保護(hù)能力得到極大提高，同時加大培訓(xùn)力度，自然保護(hù)區(qū)管理能力和管理水平得到極大提升。林業(yè)自然保護(hù)區(qū)把巡護(hù)管理、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)教育、社區(qū)共管共建和社會公共服務(wù)作為日常保護(hù)管理工作的最重要任務(wù)。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)還主動爭取當(dāng)?shù)卣С?，積極吸收當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c保護(hù)管理工作，并把保護(hù)區(qū)內(nèi)和保護(hù)區(qū)周邊群眾生產(chǎn)生活的改善和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變作為重要工作。

多年來，國家林業(yè)局還組織實施了天然林保護(hù)、退耕還林、全國野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)等重點生態(tài)工程，使國家重要的自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)和恢復(fù)。

在執(zhí)法監(jiān)管上，我國經(jīng)濟(jì)社會近幾十年來處于快速發(fā)展階段，自然資源、自然生態(tài)保護(hù)與發(fā)展矛盾突出。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，防止了很多重大生態(tài)破壞事件發(fā)生，近期湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的一些自然保護(hù)區(qū)積極探索綜合執(zhí)法權(quán)試點，取得突破。2015年，國家林業(yè)局在全國范圍內(nèi)組織開展國家級自然保護(hù)區(qū)專項監(jiān)督檢查“綠劍行動”，在全國范圍進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)活動的全面檢查、重點整治，對一些情況嚴(yán)重的自然保護(hù)區(qū)重點督查、通報整改，在社會上引起強(qiáng)烈反響。目前正組織各地針對省級及其以下級別自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行全面督查，進(jìn)一步鞏固“綠劍行動”成效。

在國際合作交流上，我國林業(yè)部門與美國、韓國等國林業(yè)部門建立了長期雙邊合作機(jī)制，有些自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也與國外和境外自然保護(hù)組織建立了定期交流機(jī)制；有23處國家級自然保護(hù)區(qū)加入了“世界人與生物圈網(wǎng)絡(luò)”，34處自然保護(hù)區(qū)加入國際重要濕地，18處自然保護(hù)區(qū)成為世界自然遺產(chǎn)地的組成部分，內(nèi)蒙古達(dá)賚湖等一批國家級自然保護(hù)區(qū)加入“東亞-澳大利西亞涉禽遷徙網(wǎng)絡(luò)”，安徽升金湖等一批國家級自然保護(hù)區(qū)列入“東北亞鶴類保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”，四川唐家河等3個國家級自然保護(hù)區(qū)列入世界自然保護(hù)聯(lián)盟首批綠色保護(hù)地名錄。

力爭2020年

林業(yè)自然保護(hù)區(qū)達(dá)到2240處

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)。我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)60年的歷史，是克服了各種艱難困苦、經(jīng)歷了艱苦的發(fā)展歷程發(fā)展起來的。我國自然保護(hù)區(qū)除了核心區(qū)和緩沖區(qū)實行嚴(yán)格保護(hù)，整體上從來都不是“純保護(hù)”的管理方式。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)除了開展巡護(hù)、對物種和生態(tài)系統(tǒng)的科研監(jiān)測，還開展生態(tài)教育、生態(tài)旅游，以及開展與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共管共建工作。

當(dāng)前這項事業(yè)仍然處于初級階段，仍然存在亟待解決的突出問題：一是體制機(jī)制和資金問題總體上沒有得到根本解決。二是我國自然保護(hù)區(qū)多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)、林區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保護(hù)管理人員的工作條件和生活條件仍然比較艱苦，保護(hù)管理手段仍然比較落后。三是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作仍然亟待加強(qiáng)。雖然我國自然保護(hù)區(qū)總面積占陸地國土總面積近15%，但是實際上僅西北5省的6個國家級自然保護(hù)區(qū)面積就已經(jīng)占國土面積的10%。內(nèi)地的保護(hù)區(qū)面積仍然較小，與世界平均水平差距很大。

自然保護(hù)區(qū)在國家主體功能區(qū)中屬于禁止開發(fā)區(qū)，是國家生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的重點區(qū)域，是維護(hù)國家生態(tài)安全的最后屏障。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的核心宗旨，必須始終堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明的理念，保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然性，維護(hù)自然演替規(guī)律，充分發(fā)揮其生態(tài)功能和公共服務(wù)功能。按照黨的十八屆三中全會精神，特別是中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，繼續(xù)推進(jìn)我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)對自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

“十三五”規(guī)劃期間，林業(yè)部門將進(jìn)一步完善自然保護(hù)體系，開展野生動物重要棲息地區(qū)劃，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)區(qū)小區(qū)保護(hù)管理工作，加強(qiáng)生態(tài)教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能力建設(shè)，在保護(hù)措施薄弱和空缺地帶劃建自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)，建設(shè)關(guān)鍵地帶的生態(tài)廊道。提升國家級自然保護(hù)區(qū)管理能力管理質(zhì)量，完成國家級自然保護(hù)區(qū)自然資源本底和社區(qū)調(diào)查，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督管理平臺。力爭到2020年，全國林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)到2240處。