林地“三權(quán)分置”：民間自然保護(hù)事業(yè)的機(jī)會(huì)

張升

“三權(quán)分置”開啟中國(guó)

集體林地“多元經(jīng)營(yíng)”時(shí)代

2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，把農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)獨(dú)立權(quán)能，從權(quán)利束中分離出來(lái)，并允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這為其他社會(huì)主體參與林業(yè)發(fā)展提供了產(chǎn)權(quán)制度保障，正式開啟了我國(guó)農(nóng)村土地“多元經(jīng)營(yíng)”時(shí)代。

從改革實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)集體林地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)起步較早。自2013年開始，浙江省麗水市率先探索集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，將集體林地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，保留農(nóng)民的林地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”引入社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)林業(yè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資林業(yè)的積極性，促進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和科學(xué)經(jīng)營(yíng)。2015年，國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)15個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的18個(gè)縣級(jí)單位開展集體林地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，引資造林育林護(hù)林，為豐富和完善集體林地經(jīng)營(yíng)制度探路子、出經(jīng)驗(yàn)、作樣板。

“三權(quán)分置”為民間

自然保護(hù)區(qū)模式創(chuàng)造條件

集體林地“三權(quán)分置”改革對(duì)促進(jìn)自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展意義重大。截至2014年底，中國(guó)共建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2729個(gè)，總面積約14699萬(wàn)公頃。但是，由于體制機(jī)制原因，長(zhǎng)期以來(lái)保護(hù)力量相對(duì)弱小，保護(hù)速度相對(duì)滯后，目前又面臨林地農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致的保護(hù)難度增大問(wèn)題，這需要通過(guò)“三權(quán)分置”改革，從自然資源產(chǎn)權(quán)束中分離經(jīng)營(yíng)權(quán)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給有能力、有愿望、有道德的社會(huì)公益組織和志愿者，發(fā)展民間自然保護(hù)事業(yè)，以此豐富自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理體制、破解發(fā)展難題。

目前，全國(guó)已建立超過(guò)43萬(wàn)個(gè)社會(huì)公益及志愿者組織、19萬(wàn)個(gè)志愿者服務(wù)站，常年開展活動(dòng)的志愿者超過(guò)5000萬(wàn)人，其中有相當(dāng)大比例的人在從事與自然保護(hù)相關(guān)的工作。

從民間自然保護(hù)事業(yè)組織形式來(lái)看，目前主要有4種類型：一是由政府部門發(fā)起成立，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)等；二是由非營(yíng)利的民間機(jī)構(gòu)自發(fā)組成，如自然之友、地球村、阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)等；三是國(guó)際自然保護(hù)民間組織的駐華機(jī)構(gòu)，如大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）、世界自然基金會(huì)（WWF）、保護(hù)國(guó)際（CI）等；四是大中專院校學(xué)生發(fā)起成立的社團(tuán)及其聯(lián)合體。

從發(fā)展效果來(lái)看，以“引資、引力、引智”為特點(diǎn)的民間自然保護(hù)模式能實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，夯實(shí)自然保護(hù)資金基礎(chǔ)；實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方式多樣化，提升自然保護(hù)管理水平；實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)專業(yè)化，提高保護(hù)管理效率；實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)社會(huì)化，推動(dòng)自然保護(hù)共建共享，最終構(gòu)建成政府引導(dǎo)、多方參與的“‘1+N的自然保護(hù)事業(yè)幸福方程式”。

引導(dǎo)民間

自然保護(hù)事業(yè)有序發(fā)展

集體生態(tài)公益林“三權(quán)分置”改革有利于促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，也有利于疏導(dǎo)社會(huì)資本和社會(huì)力量從事自然保護(hù)事業(yè)，最終為提高社會(huì)公眾參與公益林管護(hù)的程度、提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)、加快轉(zhuǎn)變自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展方式，走出一條新路徑。為讓民間自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展，讓這種自然保護(hù)新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)揮新作用，還需要從政策法規(guī)角度進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)。

一是依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益。“民間自然保護(hù)事業(yè)”的問(wèn)題核心是產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益保障問(wèn)題。一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡并沒(méi)有也不能改變林地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包權(quán)及其對(duì)應(yīng)權(quán)益；另一方面，其他社會(huì)主體也應(yīng)在流轉(zhuǎn)林地上平等地享有占有、經(jīng)營(yíng)并取得必要收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期，使其放心投入、培肥資源、完善基礎(chǔ)設(shè)施。

二是適度放活放開集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體生態(tài)公益林“三權(quán)分置”改革就是要通過(guò)“林地農(nóng)民有，資源公益用”的制度安排，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、優(yōu)化土地資源配置。這需要進(jìn)一步依法明確公益林經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能，即哪些自然資源可以以哪種方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)既要豐富、放開，也要進(jìn)行必要的監(jiān)督監(jiān)控。

三是多渠道引入社會(huì)公益組織參與自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展。探索采用林地入股、林地托管、協(xié)作共管等更有效的放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑，以多種方式來(lái)引入社會(huì)公益組織；探索采用民辦公助、公辦民助、公辦民營(yíng)、公有民辦、國(guó)有民辦等多樣化的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)方式，擴(kuò)大社會(huì)公益組織的參與面和參與程度。

四是建立健全督導(dǎo)機(jī)制。管理部門應(yīng)認(rèn)真總結(jié)民間自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，全面構(gòu)建民間自然保護(hù)的管理體系，包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度，引導(dǎo)社會(huì)公益組織合法有序地參與自然保護(hù)事業(yè)。