喬鵬程+孫明成

【摘 要】 文章從工會經(jīng)費(fèi)管理視角分析工會職能定位和經(jīng)費(fèi)管理的問題，通過統(tǒng)計(jì)教育工會經(jīng)費(fèi)收支構(gòu)成比數(shù)據(jù)尋找教育系統(tǒng)工會難以充當(dāng)教職工權(quán)益代言人的根源，并應(yīng)用工會關(guān)系理論和代理理論分析了工會經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，最后提出創(chuàng)新性措施，希望通過優(yōu)化教育工會經(jīng)費(fèi)管理來促進(jìn)教育工會職能的充分發(fā)揮，最終有效協(xié)助解決未來教育改革可能引發(fā)的沖突，助力中國教育平穩(wěn)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 教育改革； 教育工會； 工會經(jīng)費(fèi)； 教育沖突

【中圖分類號】 F233；F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）08-0108-05

一、引言

2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）正式發(fā)布；2016年7月人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠在新聞發(fā)布會上明確表示：“研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。國家一系列改革措施在激發(fā)教育活力的同時(shí)，必將引發(fā)教職工人員流動和勞資沖突，過去由編制和財(cái)政工資為教職工、學(xué)校和教育管理者三方間直接利益沖突建立的隔離帶將慢慢消失。多重目標(biāo)驅(qū)動和職能邊界模糊決定了教育工會具有嵌入型團(tuán)隊(duì)和跨界者的特征[1]，中國工會當(dāng)前最重要的職能是“維權(quán)”和“維穩(wěn)”，且“維穩(wěn)”是“維權(quán)”的前提職能[2]。隨著改革的深入，雙方利益訴求的對立沖突加劇，教育系統(tǒng)工會要么隨之改革擔(dān)負(fù)起作為調(diào)節(jié)三者利益（實(shí)現(xiàn)共贏）的真正使命，要么被更加邊緣化。

根據(jù)約翰·T.鄧洛普工會關(guān)系理論，產(chǎn)業(yè)關(guān)系是指工人、雇傭主、工會、政府四者的相互關(guān)系，工會是集體談判的“代言人”。中國特色社會主義國情有別于西方制度，無產(chǎn)階級是社會的主人，所以不能直接套用西方工會斗爭理論，中國有自己解決工會問題的邏輯。2013年中華全國總工會通過的《中國工會章程》明確工會基本職責(zé)是維護(hù)職工合法權(quán)益，教育工會是教師群體自愿結(jié)合的組織，在上級教育工會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。事實(shí)上，中國工會已融合進(jìn)黨政行政管理體制之中[2]，教育工會由于教職工主體普遍享受編制和財(cái)政工資待遇，教職工與學(xué)校之間存在一層財(cái)政工資和編制保障的隔離帶，二者間矛盾尚未處于嚴(yán)重對立，一直以來教育工會受到教職工民意沖擊的力度相對較小，但是工會的處境就要隨著教育改革的啟動而發(fā)生轉(zhuǎn)變。中央八項(xiàng)規(guī)定后工會經(jīng)費(fèi)的亂象從根本上得到治理，但是工會經(jīng)費(fèi)的本質(zhì)沒有變化。教育工會的財(cái)權(quán)（即工會經(jīng)費(fèi)的來源、總量大小、管理和使用自主性等）決定教育工會的事權(quán)（工會的獨(dú)立地位、效力和職能作用等），如何在新形勢下創(chuàng)新教育工會工作，優(yōu)化教育工會經(jīng)費(fèi)管理，通過經(jīng)費(fèi)優(yōu)化促進(jìn)工會發(fā)揮維護(hù)教職工合法權(quán)益的職能的研究顯得尤為重要。

國外工會研究伴隨西方歷史悠久的工會運(yùn)動，文獻(xiàn)豐富且理論體系完善。Hoxby C M[3]用面板數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，教師工會通過與政府談判為學(xué)校爭取了更多的資金投入，但是在學(xué)校管理和辦學(xué)效果上并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。Burnett S[4]研究了2005年美國教育工會在爭取教育經(jīng)費(fèi)中發(fā)揮的重要作用。Antonucci M[5]研究了美國佛羅里達(dá)州立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)備通過績效工資制度取代教師任期的法案，當(dāng)?shù)亟逃⒖绦袆佑握f政府，發(fā)動教師群體維權(quán)反對立法，一周后法案被否事件，認(rèn)為教育工會是美國政治的試金石。David G et al.[6]對1991年以前的英國數(shù)據(jù)增加控制變量后，證明就業(yè)表現(xiàn)不佳的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和工會作用間有很強(qiáng)相關(guān)性。國內(nèi)研究工會經(jīng)費(fèi)的文獻(xiàn)較多，扈春華等[7]最早研究了工會會計(jì)核算的重要作用。此后代表性文獻(xiàn)有：張春林[8]調(diào)研發(fā)現(xiàn)教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)來源呈單一化趨勢，工會系統(tǒng)缺乏自我造血、自我生存和發(fā)展的能力；崔宏余[9]研究了工會財(cái)務(wù)管理的不足；李先超[10]也進(jìn)行了工會財(cái)務(wù)研究等。另一方面，高珊等[11]發(fā)現(xiàn)教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)使用效率低下，經(jīng)費(fèi)管理存在制度漏洞，個(gè)別基層工會將工會經(jīng)費(fèi)當(dāng)作單位發(fā)展資金，使用隨意，管理人員變動大，非專業(yè)化等。

綜上所述，國外研究非常成熟，國內(nèi)也有諸多成果，但現(xiàn)有研究主要側(cè)重某一點(diǎn)進(jìn)行分析，不夠深入和缺乏系統(tǒng)性。如工會資金監(jiān)管，只是就事論事地研究監(jiān)管不足，沒有從核心和整體上看問題。一些研究只是純理論分析，缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和定量分析。所以本文希望從教育工會經(jīng)費(fèi)來源和支出的構(gòu)成比視角分析工會經(jīng)費(fèi)管理問題的根源及教育工會的制度性安排問題，應(yīng)用約翰·T.鄧洛普工會關(guān)系理論、工會跨界理論和代理理論分析工會經(jīng)費(fèi)管理存在的根本及技術(shù)性問題，創(chuàng)新性地尋求解決措施。

二、教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)的管理現(xiàn)狀

當(dāng)前中國教育工會與西方相比只是在法律形式和名義上扮演了職工利益代言人的角色，事實(shí)上工會一直游離于職工群眾之外[12]，“類政府機(jī)關(guān)”發(fā)揮著部分政府的“維穩(wěn)”職能[2]。實(shí)證表明工會跨界對緩解沖突、績效和員工情感關(guān)懷具有積極作用[1]，所以在實(shí)際保護(hù)職工權(quán)益方面還有巨大努力空間。從圖1中可知，基層教育工會受到上級工會法定領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校的事實(shí)領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)約翰·T.鄧洛普工會關(guān)系理論分析，中國教育工會在四方關(guān)系中扮演了中間人角色，很難保持足夠獨(dú)立，這也是一切工會經(jīng)費(fèi)管理具體問題產(chǎn)生的根源。

根據(jù)《工會法》和中華全國總工會2010年起執(zhí)行的《基層工會經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》，教育工會經(jīng)費(fèi)主要來源為學(xué)校按每月2%撥繳經(jīng)費(fèi)，其余來源為：（1）會員會費(fèi)；（2）工會創(chuàng)收收入；（3）政府補(bǔ)助；（4）其他。2003年起全國工會推行“一改三策”（經(jīng)費(fèi)管理體制改革，稅務(wù)代收、財(cái)政撥劃、建會籌備金三策）經(jīng)費(fèi)管理改革，工會資金運(yùn)行逐步正規(guī)化。工會經(jīng)費(fèi)支出包括：（1）會員活動支出（基層工會應(yīng)將會員會費(fèi)全部用于活動支出）；（2）維權(quán)支出；（3）業(yè)務(wù)支出；（4）資本性支出等。

統(tǒng)計(jì)樣本學(xué)校工會財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)并計(jì)算經(jīng)費(fèi)收支構(gòu)成比見表1。從工會經(jīng)費(fèi)來源與支出構(gòu)成比可知：（1）“學(xué)校提取工會活動經(jīng)費(fèi)”和“上級工會劃撥經(jīng)費(fèi)及補(bǔ)貼”是工會經(jīng)費(fèi)的絕對來源（占96%），會費(fèi)和其他收入只占4%。（2）這種來源構(gòu)成結(jié)構(gòu)下工會工作方向必然向出資方傾斜，選擇將“維穩(wěn)”職能優(yōu)先于“維權(quán)”職能。所以用西方工會理論將工會定位為工人與資本家尖銳矛盾中工人利益維護(hù)者，對中國工會是不恰當(dāng)?shù)摹?

工會經(jīng)費(fèi)支出方面：（1）按《基層工會經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》經(jīng)費(fèi)支出分類，樣本學(xué)校沒有發(fā)生維權(quán)支出，說明在公辦教育系統(tǒng)工會在教職工離職、勞資糾紛中沒有經(jīng)費(fèi)投入為教師維權(quán)。（2）樣本學(xué)校沒有發(fā)生資本性支出，基層工會很少從事工會節(jié)余經(jīng)費(fèi)的理財(cái)活動實(shí)現(xiàn)資本保值增值。（3）張春林[8]調(diào)研發(fā)現(xiàn)“組織教校職工活動”和“發(fā)放職工福利”合計(jì)占總支出的近90%，而“教職工維權(quán)”“下?lián)芏壒薄跋聯(lián)芙搪毠ど鐖F(tuán)”“教職工培訓(xùn)”等方面的經(jīng)費(fèi)支出明顯不足，分工會工作開展難以有廣泛的靈活性、獨(dú)立性，停留在文體活動和發(fā)放生活福利方面[8]。本文樣本學(xué)?；顒咏?jīng)費(fèi)支出下?lián)芊止伎傊С龅?3%，說明張春林的研究結(jié)論確實(shí)存在，分工會的活動權(quán)限和經(jīng)費(fèi)支出余地較小。（4）省工會干部培訓(xùn)會占全年總支出的30%，說明工會自身內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)消耗占去了較大比重。（5）當(dāng)前基層教育工會成了學(xué)校附屬組織，日常工作受學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)受學(xué)校管理，從表1中支出構(gòu)成比可以看到，教育工會日常工作內(nèi)容為慰問退休職工和困難職工，舉辦各種文體活動豐富教師生活等?，F(xiàn)實(shí)中對于職工提高待遇的利益訴求表現(xiàn)出“不行為”（不能為、不愿為和不作為）現(xiàn)象是有其經(jīng)濟(jì)根源的。

三、教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

中國工會歷經(jīng)1950年、1988年、2000年至今三次大的改革，仍然沒有解決一直存在的脫離職工群眾問題[12]。由于工會的官辦性質(zhì)受制于結(jié)構(gòu)性限制和制度性安排，工會經(jīng)費(fèi)管理在中央八項(xiàng)規(guī)定后發(fā)生重大改善，但其中仍然存在諸多問題。

（一）教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)管理存在代理成本和所有者的管理缺位

從圖1可知，教育工會名義上是教師自治維權(quán)組織，事實(shí)上由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)用簡森（Jensen）和梅克林（Meckling）的代理理論（Agency Theory）分析工會經(jīng)費(fèi)治理中的利益主體關(guān)系：教職工是工會經(jīng)費(fèi)“所有者”、學(xué)校是工會經(jīng)費(fèi)“實(shí)際控制人”、基層工會領(lǐng)導(dǎo)是“管理層”、上級工會是工會管理“董事會”，工會經(jīng)費(fèi)審查委員會是“監(jiān)事會”（《工會法》規(guī)定各級工會經(jīng)費(fèi)應(yīng)由同級工會經(jīng)費(fèi)審查委審查，向會員大會或者代表大會報(bào)告）。實(shí)證發(fā)現(xiàn)，工會是公司治理的重要平衡力量之一[13]。從公司治理代理成本角度分析：由于實(shí)際控制人強(qiáng)勢介入，工會領(lǐng)導(dǎo)的單位領(lǐng)導(dǎo)屬性過于明顯，職工代表大會事實(shí)上存在嚴(yán)重的形式主義的流弊[14]，董事會和所有者在經(jīng)費(fèi)管理中事實(shí)上出現(xiàn)缺位。在這樣的工會關(guān)系中，教育工會經(jīng)費(fèi)的代理問題（管理層在職消費(fèi)、自我消極放松、不作為、所有者難以監(jiān)督、執(zhí)行中機(jī)會成本、剩余損失等）必然存在。由工會經(jīng)費(fèi)治理結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配最終導(dǎo)致工會職能無法發(fā)揮、教職工受益少、經(jīng)費(fèi)管理低效成了必然現(xiàn)象。

（二）工會經(jīng)費(fèi)的來源限制工會無法充分代言教育職工利益訴求

工會經(jīng)費(fèi)收入的絕對來源是學(xué)校劃撥和上級工會補(bǔ)貼，工會組織的利益傾向總是向資金供給者偏轉(zhuǎn)。當(dāng)前，全國事業(yè)單位職工待遇一直偏低，教師普遍存在“對比貧困”導(dǎo)致的自卑焦慮。2015年5月北京市提出對高校和公立醫(yī)院保留事業(yè)單位性質(zhì)，對現(xiàn)有編制內(nèi)職工隨自然減員逐步收回編制。教育編制的改革一定會引發(fā)教職工的人員流動和伴隨著的勞資沖突，如：編制壁壘消失、教師待遇降低、不合格員工辭退糾紛、教師之間的沖突調(diào)解、學(xué)?？蹓弘x職教工人事檔案、教師離職位時(shí)違約金糾紛、交納社保比例談判、學(xué)校強(qiáng)逼教師捐款、職稱評審不公平現(xiàn)象等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，教職工認(rèn)為對工會最主要的訴求是維護(hù)職工待遇權(quán)益，而不是送生日蛋糕和組織文體活動。教育工會經(jīng)費(fèi)由單位撥付，導(dǎo)致工會不敢為教職工權(quán)益發(fā)聲，而“工會在維護(hù)教職工權(quán)益方面”問卷調(diào)查滿意度僅為53%。在調(diào)研中也沒有聽說有教職工與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)會想到找工會幫助出面解決問題。所以，工會經(jīng)費(fèi)的來源制約了工會最重要的代言人職能。

（三）教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)交納未納入法制軌道

教育工會經(jīng)費(fèi)的充足率是教育工會工作能力的重要保證，當(dāng)前中華總工會執(zhí)行的除《工會法》以外的《工會會計(jì)制度》《中國工會章程》《工會經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)基層工會經(jīng)費(fèi)收支管理的通知》《工會財(cái)務(wù)會計(jì)管理規(guī)范》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會計(jì)制度》等非法律形式，導(dǎo)致工會經(jīng)費(fèi)的交納尚未完全納入法制軌道。因此“一改三策”依靠行政撥繳工會經(jīng)費(fèi)仍然存在不穩(wěn)定因素，例如：民辦學(xué)校的工會經(jīng)費(fèi)來源、校董事會模式管理的學(xué)校及一些高度行政化的學(xué)校，個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)會將撥繳工會經(jīng)費(fèi)當(dāng)做是“恩賜”或“負(fù)擔(dān)”，甚至有學(xué)校工會違背其管理意志時(shí)會遭遇經(jīng)費(fèi)停撥，只有需要工會時(shí)才會功利地?fù)芨兑欢ń?jīng)費(fèi)。而工會創(chuàng)收收入和其他來源由于存在著不穩(wěn)定因素難以持續(xù)，且目前國內(nèi)工會這方面來源基本為零。

但另一方面，教育工會經(jīng)費(fèi)來源旱澇保收也削弱了工會主動為教職工服務(wù)的內(nèi)在源動力[12]?，F(xiàn)在假設(shè)直接提高教職工的交費(fèi)比例一定會因教職工對工會工作不認(rèn)可而受到抵制。這說明工會經(jīng)費(fèi)來源由于沒有事實(shí)上建立職工民主的否決和彈劾制度，不受監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)來源對教育工會難產(chǎn)生內(nèi)在工作驅(qū)動力。

總之，我國的工會經(jīng)費(fèi)來源存在極大被動性、財(cái)力不足、不受職工監(jiān)督和不穩(wěn)定性等問題，這自然影響教育工會開展群眾活動的能量和源動力。

（四）教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)使用效率和保值增值能力低下

工會經(jīng)費(fèi)使用效率低，容易讓教職工產(chǎn)生疑惑。在調(diào)研中有教職工疑問“為什么工會的作用就是用我們上交的錢買生日蛋糕再送給我們？工會活動就是工人集資搞娛樂嗎？工會除了送蛋糕和搞文體活動還能做什么有意義的事情？”由于教育工會經(jīng)費(fèi)主要支出是工會會務(wù)和各種文體活動，經(jīng)費(fèi)支出沒有明確的收益配比，故而無需成本收益核算。這導(dǎo)致缺乏教育工會經(jīng)費(fèi)成為會計(jì)盈余管理和分類性盈余調(diào)整的重要區(qū)域，工會經(jīng)費(fèi)使用也沒有長期發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，工會經(jīng)費(fèi)運(yùn)營效率低下，不計(jì)算投資回報(bào)率。

調(diào)研統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)工會經(jīng)費(fèi)每年都有一定數(shù)量的結(jié)余，但是目前教育工會經(jīng)費(fèi)管理粗放，工會領(lǐng)導(dǎo)具有極強(qiáng)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)屬性[14]，工會領(lǐng)導(dǎo)出于政治安全考量，為了免責(zé)極少進(jìn)行資產(chǎn)保值增值財(cái)務(wù)運(yùn)作，致使一些工會結(jié)余資金長期閑置。比如，教育工會一般擁有工會活動和教工之家等活動場地，學(xué)校為事業(yè)性質(zhì)，這些場所都不對外營業(yè)，不產(chǎn)生創(chuàng)收性的營業(yè)收入，資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，隨著教育工會資產(chǎn)數(shù)量和規(guī)模逐漸積累增大，相應(yīng)的加強(qiáng)工會資產(chǎn)管理的必要性和重要性認(rèn)識沒有同步增加，部分資產(chǎn)實(shí)質(zhì)控制權(quán)流入私人手中，工會資產(chǎn)的侵蝕和流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重[15]?？傊刎泿泡p實(shí)物，重采購輕管理，重經(jīng)費(fèi)收取、輕資產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象在基層教育工會較為普遍。

此外，教育系統(tǒng)工會財(cái)務(wù)和管理信息化水平較低。由于人事制度受教育行政事實(shí)上掌控，工會領(lǐng)導(dǎo)無法真正實(shí)現(xiàn)教職工自主直選。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在教職工心中工會是安置教職工家屬和引進(jìn)人才的配偶的地方，以及工會管理人員變化頻繁、工作任務(wù)兼職化、財(cái)務(wù)人員非專業(yè)化等問題突出。以上這些都最終影響了工會經(jīng)費(fèi)的使用效率。

四、教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)優(yōu)化與創(chuàng)新

基于工會跨界理論[1]，研究教育工會經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀前先要分析基層教育工會與各方利益主體的關(guān)系，中國教育改革過程中必須培養(yǎng)強(qiáng)大的教育工會作為第三方力量制衡和糾正改革可能發(fā)生的問題和亂象。另外要分清教育工會經(jīng)費(fèi)的問題，哪些是源于教育工會定位和制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生的根本性問題，哪些是管理運(yùn)行中受細(xì)節(jié)和其他因素影響引發(fā)的技術(shù)層面問題，必須區(qū)別對待。

（一）厘清教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)的受益人和實(shí)際控制人的主體定位

中國工會要發(fā)揮作用需要工人力量源動力，也需要黨政機(jī)構(gòu)給予的合法身份和地位[2]，只有厘清了教育工會的定位，教育工會經(jīng)費(fèi)管理的代理成本問題才能得到根治。當(dāng)前中國的教育工會存在“雙重受托”現(xiàn)象，一方面最初的工會經(jīng)費(fèi)是教職工為維護(hù)自身利益而集資供養(yǎng)的代言人組織的運(yùn)行費(fèi)用，工會受托責(zé)任的本質(zhì)是為職工利益服務(wù)，工會經(jīng)費(fèi)的最終受益人應(yīng)當(dāng)是教職工。另一方面，當(dāng)前教育行政化不僅沒有減弱，反而有所加強(qiáng)。從圖1中可以看到學(xué)校高度行政化形成對工會經(jīng)費(fèi)收支和工會人事權(quán)事實(shí)上的控制。教育工會是學(xué)校行政機(jī)構(gòu)的一部分附屬組織，教育工會要對學(xué)校形成受托責(zé)任，并直接服務(wù)于學(xué)校利益?；诖?，教育系統(tǒng)工會“雙重受托”，工會經(jīng)費(fèi)的受益人和實(shí)際控制人是矛盾的對立雙方。當(dāng)教育工會向校外爭取資源為維護(hù)學(xué)校和職工共同利益時(shí)并不存在身份撕裂，在學(xué)校與教職工關(guān)系上也可以很好地發(fā)揮中介作用（如今天的工會），但當(dāng)教職工與學(xué)校存在利益沖突時(shí)工會的處境就顯尷尬，本能會選擇閉口不言。

事實(shí)上當(dāng)前教育系統(tǒng)職工的權(quán)益主要取決于國家的補(bǔ)償和制度性分配，但教職工難以與國家之間直接結(jié)成契約關(guān)系。在經(jīng)費(fèi)收支上受制約的基層教育工會職能發(fā)揮自主性逐步減弱。國家必須重新厘清教育工會的定位，尋找新的制度設(shè)計(jì)，使工會讓教職工、學(xué)校、工會上級、教育管理者多方滿意。

為保證落實(shí)工會經(jīng)費(fèi)的最終責(zé)任人，中華總工會應(yīng)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，建立職工民意調(diào)查和投票考核制度，會員大會有權(quán)對工會工作進(jìn)行抗議，對工會領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行彈劾，并由上級工會監(jiān)督彈劾制度運(yùn)行。

（二）強(qiáng)化工會經(jīng)費(fèi)來源和使用的獨(dú)立自主

今后工會力量應(yīng)更多來源于職工內(nèi)部，工會才能根本上補(bǔ)充“社會維權(quán)”和“外部維權(quán)”的第三種力量。2016年教育系統(tǒng)改革啟動，今后教育系統(tǒng)會有越來越多的利益沖突，教育工會只有運(yùn)行獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，才能保證教育工會發(fā)揮能動作用，自主決策，教育工會才能真正實(shí)現(xiàn)與學(xué)校行政組織力量對比平衡，維護(hù)教工權(quán)益，制約學(xué)校的過度行政化。與其重新建立教授委員會組織實(shí)行教授治校，不如優(yōu)化現(xiàn)有教育工會組織去制衡學(xué)校行政力量，從而更好地促使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)、管理學(xué)校和維護(hù)教職工權(quán)益。所以，教育工會的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立是使工會不再成為學(xué)校行政組織附屬或“行政管理代言人”，促使教育工會成為職工權(quán)益代言人的唯一出路。

具體創(chuàng)新方法：（1）法律上保障教育工會經(jīng)濟(jì)來源的獨(dú)立性。（2）行政組織上保證工會代表的民主選舉產(chǎn)生過程，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不能出席工會代表大會，工會領(lǐng)導(dǎo)由工會自主選舉并不得由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)兼任。事實(shí)上，工會領(lǐng)導(dǎo)選自員工中的“業(yè)務(wù)冠軍”比單位任命更能可視化地在提高工會獲取資源、非正式的偵查行為、獲取信息和個(gè)人努力得到職工認(rèn)可方面獲得優(yōu)勢[1]。（3）工會的經(jīng)費(fèi)脫離學(xué)校財(cái)務(wù)系統(tǒng)獨(dú)立核算，工會會員大會制定預(yù)算時(shí)可以自主決定經(jīng)費(fèi)的使用方式和用途，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行使用無需申請等待學(xué)校審批。（4）劃清教育工會經(jīng)費(fèi)和學(xué)校行政經(jīng)費(fèi)的界限。（5）下放工會經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)，經(jīng)費(fèi)向基層工會下沉。

（三）擴(kuò)大教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)來源并注意保值增值

積極探索工會經(jīng)費(fèi)資金來源的渠道多元化，擴(kuò)大工會經(jīng)費(fèi)來源將學(xué)校各部門和學(xué)院的各類創(chuàng)收入、教職工收入中的績效工資及年終獎等部分都納入工會經(jīng)費(fèi)收繳基數(shù)。

考慮到工會的特殊性，工會經(jīng)費(fèi)保值增值以穩(wěn)妥性為主。以德國工會經(jīng)費(fèi)保值增值為例，工會結(jié)余資金用于獲取比較穩(wěn)定的銀行利息收入和房地產(chǎn)租金收入，部分工會還通過長期持有公司股份等方式進(jìn)行穩(wěn)定的投資。中國教育工會應(yīng)創(chuàng)新措施，加強(qiáng)工會領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，改變現(xiàn)任工會領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)遺留費(fèi)問題消極處理的現(xiàn)狀，解決部分應(yīng)收款項(xiàng)長期無法回收、個(gè)別存在壞賬的問題。

工會的主要職能不是投資且工會的金融人才不足，教育工會應(yīng)建立起一個(gè)一攬子的投資組合，分散資金貶值風(fēng)險(xiǎn)，最終達(dá)到工會經(jīng)費(fèi)保值增值。

（四）提升教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)使用效率并實(shí)行規(guī)范化管理

要解決工會經(jīng)費(fèi)管理中經(jīng)費(fèi)使用效率低、支出管理不規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)決策隨意性大等問題，教職工就必須發(fā)揮實(shí)際控制人的主體地位，經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)由職工會員大會決定。限制基層工會主席權(quán)力過大導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)支出失控，限制工會主席隨意批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷。嚴(yán)格執(zhí)行中華總工會2010年實(shí)施的《工會經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法》，明確界定工會各項(xiàng)支出內(nèi)涵，將原本工會組織自行安排的預(yù)算外資金、基金和事業(yè)收入等全部納入預(yù)算監(jiān)督管理。每年年底組織教職工做好《經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算表》審議和《經(jīng)費(fèi)收支決算表》監(jiān)督工作，只有受到監(jiān)督的預(yù)算安排才能引導(dǎo)工會經(jīng)費(fèi)用投向有價(jià)值的地方，提升有限的工會經(jīng)費(fèi)的使用效率。

基層經(jīng)費(fèi)審查委員會在體制上受制于學(xué)校工會委員會，現(xiàn)行的工會經(jīng)費(fèi)提交同級經(jīng)審委審查的制度安排限制了審查職能的發(fā)揮，必須在制度安排上保證經(jīng)審委的獨(dú)立性。2014年12月25日李克強(qiáng)總理要求實(shí)現(xiàn)公共資金審計(jì)全覆蓋，凡涉及財(cái)政資金使用的單位和項(xiàng)目都必須接受審計(jì)。除外部審計(jì)外，中華總工會要創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)在組織和人力上為教育工會經(jīng)審委提供保障，建立健全工會經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)定第三方力量促使經(jīng)審委盡職工作。

五、研究結(jié)論與展望

2016年2月中央著手研究教師編制改革，教育改革一定伴隨教師、學(xué)校和教育管理者三方矛盾沖突的增加，教育系統(tǒng)工會作為矛盾調(diào)解的專業(yè)組織卻長期無法擔(dān)負(fù)這一職能。資金安排是影響教育工會職能發(fā)揮的最重要因素，本文在廣泛調(diào)研和資料統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上對教育系統(tǒng)工會經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)基層教育工會經(jīng)費(fèi)來源極度單一，經(jīng)濟(jì)上主要依賴學(xué)校和上級導(dǎo)致工會維權(quán)職能受限和利益傾向校方而不是教職工?；诖耍?dāng)前存在工會經(jīng)費(fèi)支出方面很少有維權(quán)支出和資本性支出，且下?lián)芏墕挝唤?jīng)費(fèi)比重少，工會組織內(nèi)部消耗資金多等現(xiàn)象。

教育工會經(jīng)費(fèi)管理中存在著代理成本和所有者缺位、職工權(quán)益沒有代言人、收入來源保障程度低和經(jīng)費(fèi)使用效率低且運(yùn)行不規(guī)范等問題。要讓教育工會為職工維權(quán)真正發(fā)揮作用，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)管理問題是技術(shù)層面措施，最根本是要明確教育工會的定位，讓職工而不是學(xué)校成為工會經(jīng)費(fèi)的實(shí)際控制人。保證工會經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的獨(dú)立自主，并輔之預(yù)算、審計(jì)、人事制度和保值增值等管理，最終提高工會經(jīng)費(fèi)使用效率，促進(jìn)教育工會職能的根本轉(zhuǎn)變，教育系統(tǒng)工會才能應(yīng)對即將到來的教育系統(tǒng)大改革。

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