國外存款保險法律制度利弊探析

于天然

摘要：存款保險法律制度是將以存貸業(yè)務為主營的金融機構組織起來，為其集中建立起一個保險機構，該保險機構通過向組織內部的金融機構收取一定數(shù)量的保費，從而在組織內的金融機構面臨經營危機甚至是存在破產的可能性時，向其提供一定數(shù)量的資金援助，以保證其持續(xù)經營的能力的一種制度。隨著我國經濟的不斷發(fā)展和進步，尤其是在當前金融開放的大背景下，建立適合我國國情的存款保險法律制度已經成為一種必然。基于這樣的背景，本文從金融開放的視角出發(fā)，探析國外存款保險法律制度的利弊，試圖找到一條適合我國國情的路徑。

關鍵詞：金融開放；國外存款保險法律制度；路徑

關于存款保險法律制度國內外學者及金融界認識都有諸多論述，這些研究成果為各國保險法律制度的設計提供了理論基石。本文通過對國際上現(xiàn)存的幾種最具代表性的存款保險法律制度模式利弊分析及研究，借鑒了國外發(fā)達國家存款保險法律制度方面的一些成功經驗，結合我國基本國情，以金融業(yè)開放為背景，探析銀行業(yè)的發(fā)展趨勢。

一、國外存款保險法律制度優(yōu)勢分析

完善的立法為存款保險法律制度發(fā)展提供基礎。以美國為例，1933年美國政府主導創(chuàng)立了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，并在此基礎上發(fā)展創(chuàng)建了美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。這一法案的建立通過向儲戶提供上線為100 000美元的存款保險，對穩(wěn)定經濟危機之后民眾的信心和建立穩(wěn)定的金融環(huán)境起到了巨大作用。這一法案不斷進行修改，很好地應對了美國國內所發(fā)生的多次金融危機。按照美國法律規(guī)定，國民銀行、聯(lián)邦儲備體系會員銀行必須參加存款保險，其他銀行可自愿參加保險。但事實上，美國幾乎所有的銀行都參加了存款保險。美國的存款保險法律制度是世界公認的建立最早、最有影響力的金融保險制度體系。英國在20世紀70年代發(fā)生銀行清算危機事件以后，政府主導，由當時的英國中央銀行出面，根據(jù)1979年《銀行法》的相關條例和思想，整合了八個保障基金建立起英國的存款保險法律制度，它在緩解金融危機、維護金融秩序方面發(fā)揮了積極的作用。根據(jù)當時的銀行法，英國政府規(guī)定到1982年，所有吸收存款的金融機構必須加入存款保險委員會（DPB）。德國于1976年制定了存款保險條例，條例規(guī)定所有商業(yè)銀行必須向儲戶明確說明其所屬保險機構、保險范圍以相應保險條款，明確告知儲戶的權益和潛在的風險，沒有參加保險系統(tǒng)的銀行金融機構必須向儲戶說明。1998年成立的德國銀行賠償公司幾乎將全部德國銀行涵蓋在內，要求所有銀行必須投保，當銀行發(fā)生清算危機時，賠付金額最高為客戶存款的90%。這一調控在歐洲有較為廣泛的影響。

健全的機制為存款保險法律制度發(fā)展提供可能。世界上很多國家的存款保險法律制度都是在本國銀行經歷過大的清算危機之后建立的，如英國、德國、美國。因此，其存款保險法律制度都具有較強針對性。體制設計方面經過實踐的反復檢驗，值得中國借鑒。美國存款保險法律制度設計思路是，成立一個獨立的聯(lián)邦政府機構，即美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），該機構直接向美國政府負責，并接受美國會計總署的審計。FDIC的首要職能是存款保險。以德國為代表的，包括法國、奧地利等國采用的存款保險法律制度大多是由私人組織建立。這種存款保險制度由私人獨自建立并運營，在沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性的銀行危機時，政府極少出面進行干預。這一模式充分地發(fā)揮了市場的自我調劑作用，市場作為對信息反映最靈敏的主體，能夠及時對市場上出現(xiàn)的潛在威脅做出反應。市場的優(yōu)勝劣汰機制也使得這種全部由私人組織建立的存款保險制度成本更低，操作性更強。日本、丹麥等國的存款保險法律制度由政府主導，對參保的金融機構提供巨大的援助和支持。比如存款保險法律制度建立初期的“暫時支付制度”保障向每一個存款人在危機時支付一定上限的保險存款，以維持其正常生活開支。而對危機中的金融機構施以資金援助，維持其日常經營活動以避免存款人擠兌現(xiàn)象的出現(xiàn)。其他大型金融機構出面做擔保，接受并援助瀕臨破產的銀行，從而轉嫁現(xiàn)實中存款人的風險。

全方位的銀行監(jiān)管是存款保險制度發(fā)展的保障。存款保險法律制度自建立以來，在西方發(fā)達國家的金融體系中發(fā)揮了重要作用，它同央行以及金融監(jiān)管當局一起構成了金融穩(wěn)定的三道防線。建立存款保險法律制度，存款保險公司自然成為銀行的監(jiān)管者之一，在政府和央行的監(jiān)管政策基礎上，通過事前預防和事后補救措施，實現(xiàn)了外部監(jiān)管與金融業(yè)內部監(jiān)管的協(xié)調與統(tǒng)一，擴大了監(jiān)管的范圍和實施監(jiān)管的主體。這有利于金融體系健康運行。央行還可借助金融保險公司的監(jiān)管數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管水平，形成政府監(jiān)管與市場監(jiān)管并行，促進金融生態(tài)的優(yōu)化與安全。

二、國外存款保險法律制度經驗借鑒

盡管存款保險法律制度在降低金融風險、維護存款人利益等方面發(fā)揮了有益的作用，但是存款保險法律制度本身也存在一定的缺陷。中國在建立存款保險法律制度的同時，必須對這些可能產生的風險加以防范。

逆向選擇和道德風險。存款保險法律制度中的逆向選擇是指信息不對稱在達成交易前就已經存在，從而導致信息優(yōu)勢方利用掌握的信息優(yōu)勢簽訂有利于自己的合約。由于信息的不對稱，可能導致存款人對金融機構的選擇出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。存款保險法律制度的建立可能導致存款人風險意識降低，在選擇金融機構時往往忽略對金融機構風險的評估，因為存款人意識到即便發(fā)生金融承兌風險，金融保險機構也會為其損失承擔結果，因此，評估風險、規(guī)避風險的意識下降，對銀行的監(jiān)督激勵意識下降，反而蘊藏更大風險，存款保險法律制度當中的道德風險往往更為普遍。各方都有可能存在道德風險。參保的金融該機構為追求自身利益最大化，在存款保險法律制度建立后，他們將更愿意采取風險激進策略，采取更加冒險的投資甚至投機行為；而存款保險公司在博弈各方中由于其維護自身利益的傾向，可能導致對銀行風險激進行為的忽略，也會產生逆向選擇和道德風險?？梢哉f，逆向選擇和道德風險是存款保險法律制度中的最大問題所在。

制度設計缺乏合理性。存款保險法律制度在保障存款人利益、避免大規(guī)模銀行破產和倒閉帶來的金融恐慌與金融風險、建立破產金融機構合理退出機制，穩(wěn)定金融秩序等方面確實能夠發(fā)揮重要作用。但是存款保險機制正確發(fā)揮作用需要具備一定的前提。在制度設計方面，會弱化存款保險法律制度發(fā)揮作用的基礎，從而導致更大的金融風險。例如美國的存款保險法律制度是由私人機構提供保險，而這種制度在美國經歷的幾次金融危機中已經被證實是缺乏有效性的，尤其是遇到系統(tǒng)性銀行危機時，這種由私人機構提供的保險機制基本上無能為力。而日本的“公私合營”模式的存款保險法律制度，政府的主導力量過強，削弱了金融保險機構的積極性，極易造成整個存款保險體制的低效率。同時，由政府主導形式的那款保險制度會削弱本國金融機構的競爭能力。隨著金融市場開發(fā)程度日益擴大，國際化競爭日益加劇，可能導致政府主導的存款保險法律制度放松對金融機構的監(jiān)管，同時致使其不能自主退出市場。

脫離本國實際。很多國家或政府認為存款保險法律制度是“包治百病”的金融穩(wěn)定器，有了它就能夠防范化解一切金融風險。建立存款保險法律制度不僅要借鑒國際經驗，更要結合本國實際。很多國家的金融體系中，銀行治理結構不完善、銀行監(jiān)管不到位、民眾缺乏普遍存款保險理念和風險意識，又缺乏有效的監(jiān)督與協(xié)調，因此很多國家雖然建立了存款保險法律制度，但事實上并未發(fā)揮其應有的作用。還有很多國家或經濟體，事實上存在隱性存款保險法律制度，但是這些國家并沒有結合本國實際，將隱性存款保險法律制度強制轉化為顯性存款保險法律制度。這也是我國建立存款保險法律制度必須要借鑒的主要經驗之一。

任何一種制度、體制的建立，無論經過多么充分地探討都會出現(xiàn)與現(xiàn)實不相協(xié)調的情況，建議有關部門保持存款保險法律制度的彈性，根據(jù)實際情況的變化做適時地調整和完善，最終建立一個符合中國國情與現(xiàn)實規(guī)律的存款保險法律制度。

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■ 編輯/岳 鳳