地方行政決策程序立法的考察與評估

江國華，梅揚

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

地方行政決策程序立法的考察與評估

江國華，梅揚

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

我國各地開展行政決策程序立法具有一定的功利性，其理論儲備并不充分。從當前的評估結(jié)果來看，地方行政決策程序立法的整體質(zhì)量水平不是太高，無論是在宏觀的體系架構(gòu)上，還是在微觀的制度設(shè)計上，都不免存在著些許的瑕疵。未來的行政決策程序立法應(yīng)當走全國統(tǒng)一立法的道路，并對行政決策的概念、行政決策程序的價值目標以及制度構(gòu)成和責(zé)任追究等基本要素作一個全面、科學(xué)、合理的設(shè)計，以將行政決策真正納入法治的軌道。

行政決策；文本分析；立法評估；指標設(shè)置

引言

通常來說，一部法律的制定和出臺必須建立在業(yè)已成熟的理論研究基礎(chǔ)之上，這也是其日后能夠成為一部“良法”所不可或缺的前提。反觀我國有關(guān)行政決策程序的立法，其動因大都源自于實踐中決策失誤案件的大量發(fā)生，再加上諸多中央政策性文件的密集要求，地方各級政府也就開始自覺或者跟風(fēng)式地規(guī)范行政決策行為，并隨之展開了形式多樣的立法實踐。如此，一系列有關(guān)行政決策程序的地方性立法也就在倉促間陸續(xù)草擬和頒布，其理論儲備并不充分。①長期以來，行政決策一直屬于政治學(xué)、行政學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究范疇，其研究的重點也主要集中在行政決策的政治性、技術(shù)性等內(nèi)容方面。行政法學(xué)對行政決策給予的關(guān)注很少，只在近些年，隨著實踐中對行政決策法治化需求的日漸提升，一些行政法學(xué)者開始對行政決策展開零星研究。這就不免導(dǎo)致上述這些立法文本，無論是在宏觀的體系架構(gòu)上，還是在微觀的制度設(shè)計上，都存在著這樣或那樣的問題，其實踐中的功效也因此大打折扣。

本文擬以文本分析為視角，通過對我國現(xiàn)有地方行政決策程序立法文本的仔細梳理與考察，并結(jié)合行政法學(xué)以及立法學(xué)的一些基本理論，設(shè)置若干個一級指標（A類型）和二級指標（B類）。希望借此對我國地方行政決策程序立法做出一個較為全面、科學(xué)的評估，并從中獲取近年來我國地方行政決策程序立法的得與失，繼而為我國日后開展全國統(tǒng)一的行政決策程序立法提供有益的經(jīng)驗。

一、地方行政決策程序立法的文本梳理與考察

行政決策權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的一個重要構(gòu)成部分，它處于整個行政過程之頂端，對后續(xù)行政活動的開展和進行具有重要影響。因此，行政決策程序是否法定，行政決策權(quán)是否納入法治化的軌道，就成為判斷一個國家是否實現(xiàn)行政法治原則的一個重要基準?！氨M管理論匱乏且人大立法和行政法規(guī)都存有空白，但是依法治國和法治政府建設(shè)的深入以及行政事務(wù)日益具體而龐雜等內(nèi)外部多重壓力，卻導(dǎo)致行政決策法制化成為當前國務(wù)院和地方各級人民政府的迫切訴求。”[1](p226)

1.文本梳理。

為呼應(yīng)實踐和政策上的要求，我國已經(jīng)在行政決策的立法上開展了大量有益的嘗試。截至目前，在北大法寶上進行檢索，共查詢到有關(guān)行政決策的立法文本30余個，①這里查找的立法文本主要是一些具有法律效力的法規(guī)、規(guī)章。除此之外，在我國，還有七成以上的市縣政府出臺了規(guī)定行政決策的規(guī)范性文件。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在全國283個地級市中，有近1/3制定了專門的行政決策規(guī)范性文件。參見張倩：《重大行政決策法治化路徑探究》，載《湖北社會科學(xué)》2016年第1期。它們分別以如下幾種形式出現(xiàn)：

第一類是統(tǒng)一規(guī)定行政決策程序的，這類文本有15個。其中，在立法主體上，省一級的立法文本有8個，如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》（2005年）、《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》（2013年）以及《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》（2015年）等等；市一級的立法文本有7個，如《昆明市政府重大事項決策規(guī)定》（2009年）、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（2010年）以及《南京市重大行政決策程序規(guī)定》（2016年）等等。在立法名稱上，既有被稱作“規(guī)定”的，如《無錫市重大行政決策規(guī)定》（2015年），還有被稱作“規(guī)則”的，如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》（2015年）。

第二類是附帶規(guī)定行政決策程序的，這類文本有7個。2008年4月17日，《湖南省行政程序規(guī)定》正式出臺，這打破了多年來我國統(tǒng)一行政程序立法沉悶的局面，繼而實現(xiàn)了中國統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅。緊接著，我國相繼有7個省市制定和出臺了自己的行政程序規(guī)章，它們分別是《汕頭市行政程序規(guī)定》（2011年）、《山東省行政程序規(guī)定》（2011年）、《西安市行政程序規(guī)定》（2013年）、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》（2013年）、《江蘇省行政程序規(guī)定》（2015年）、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》（2015年）和《蘭州市行政程序規(guī)定》（2015年）。除《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》外，其他文本幾乎都單列一章或一節(jié)對行政決策的程序進行了規(guī)定。

第三類是專門規(guī)定行政決策程序某個制度的，這類文本有8個。其中，對行政決策聽證制度進行專門規(guī)定的立法文本有5個，如《大連市重大行政決策聽證辦法》（2009年）、《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》（2013年）等等；對行政決策合法性審查制度進行專門規(guī)定的立法文本有2個，分別是《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》（2008年）和《貴陽市人民政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》（2010年）；對行政決策責(zé)任追究制度進行專門規(guī)定的立法文本有1個，即《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》（2009年）。

2.文本考察。

通過對上述立法文本的梳理和分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國在行政決策程序的立法進路上呈現(xiàn)出自身的鮮明特點。概而言之，主要有如下三個：

其一，在立法對象上，著重規(guī)制“重大行政決策”。在我國現(xiàn)今已有的行政決策程序相關(guān)立法中，除了幾個早期的立法文本是對所有行政決策進行法律規(guī)制外，如《重慶市行政決策聽證暫行辦法》（2004年）、《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》（2008年）以及《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》（2009年）等，大部分的立法文本其實都是著重規(guī)制重大行政決策的。況且，上述以“行政決策”為規(guī)制對象的幾個立法文本，其內(nèi)容也大都局限于對一些特殊制度的規(guī)定，并不是太全面。其緣由可能是考慮到在目前的境遇下苛求對所有的行政決策行為都進行法律規(guī)制是不太現(xiàn)實的?！叭绻粎^(qū)分行政決策行為本身的巨細，普遍地賦予嚴格的決策程序，極有可能造成約束行政決策的增量效應(yīng)，難以為制定詳盡程序規(guī)則所付出的邊際成本提供正當理由?！盵2](p40)因此，有必要將那些事關(guān)重大公共利益或者眾多公眾利益的“重大行政決策”從行政決策中單獨剝離出來，并加以法律規(guī)制?！皬闹袊F(xiàn)實階段來看，事關(guān)全局、關(guān)涉范圍廣、密切關(guān)聯(lián)群眾利益的重大行政決策之民主性、公共性及理性不足是問題的根本癥結(jié)，由是，對重大行政決策進行規(guī)制就成了行政決策法治化的核心考量?！盵3](p51)

其二，在立法理念上，實行“地方先于中央，行政先于人大”。我國有關(guān)行政決策程序的立法，大都源于實踐中決策失誤事件的大量發(fā)生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理論儲備并不是太充分。甚至可以說，時至今日，行政決策仍不是我國行政法學(xué)的一個主要研究范疇，在我國已有的行政法學(xué)體系中也難以找到其容身之所。這就造成我國行政決策程序的立法具有極強的功利性和試錯性，“地方先于中央，行政先于人大”也就自然而然地成為當時立法的一種主導(dǎo)理念?！暗胤秸谶M行立法實驗和制度創(chuàng)新時有著中央所不可比擬和無可替代的優(yōu)勢。相對于中央實現(xiàn)的強制性制度變遷來說，地方實現(xiàn)的是由點到面、逐漸深入的誘致性制度變遷?！盵4](p146)反映到我國現(xiàn)今立法文本中，截至目前，在中央層面制定的正式法律文本中，尚未出現(xiàn)有關(guān)“行政決策”的明確提法和規(guī)定。①在中央立法層面，我國至今尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》；《憲法》《國務(wù)院組織法》以及《地方人大和政府組織法》也只是簡單地規(guī)定了政府機關(guān)的職權(quán)范圍；《立法法》雖然已就行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂程序作了規(guī)定，但并不涉及行政決策程序的問題；《行政許可法》《行政處罰法》等法律雖然對一些具體的行政決定程序有所規(guī)定，但亦未系統(tǒng)涉及整個行政決策程序體系。已有的大量有關(guān)行政決策的地方立法文本也大都是一些政府規(guī)章，行政機關(guān)在此往往占據(jù)著主導(dǎo)角色，而地方人大則幾乎很少參與。

其三，在立法模式上，采取專門式和附帶式兩種形式。這是我國行政決策程序立法的另一個特點。前者主要是指通過制定專門的行政決策程序法規(guī)、規(guī)章的方式來對行政決策程序的相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定；后者則是指通過制定統(tǒng)一行政程序法規(guī)、規(guī)章的方式附帶對行政決策程序加以規(guī)定。1990年，我國正式制定和出臺《行政訴訟法》，首次將“符合法定程序”作為行政行為合法性的必要條件之一，這正式確立了行政程序法制在中國行政法治中的必要地位。此后二十余年來，中國行政法學(xué)的理論研究者與實務(wù)工作者，都為在建立一個完善、統(tǒng)一、健全的行政程序法，做出了不懈的努力和探索。緊接著，諸多有關(guān)行政程序的統(tǒng)一立法開始在各地方陸續(xù)起草和頒布，它們基本上都將行政決策程序作為當中的一個重要章節(jié)，并對它的一些原則和制度進行了大致規(guī)定。然而，隨著相關(guān)理論研究的不斷深入，人們逐漸認識到行政決策在整個行政權(quán)運行過程中的重要地位，行政實踐對其法治化的需求也在日漸加深。如此，各地方政府開始嘗試性地將行政決策程序單獨從整個行政程序中剝離出來，并同行政許可、行政處罰以及行政強制等行政方式一樣，通過制定單行的程序法規(guī)和規(guī)章對其加強法律規(guī)制。

二、地方行政決策程序立法評估的指標體系建構(gòu)

科學(xué)的評估工作需要建構(gòu)一個合理的評估指標體系，它主要由評估指標、評估值以及指標權(quán)重等要素構(gòu)成。在具體的評估工作中，對于簡單的問題，可能只要單個指標就能度量，而對于復(fù)雜問題，往往需要多個指標來進行度量，甚至需要層次性結(jié)構(gòu)的指標體系來進行度量。在現(xiàn)實生活中，行政決策程序所涉及的問題紛繁復(fù)雜。因此，對其立法文本展開評估，必須使用全方位、多層次的評估指標，并設(shè)置它們相應(yīng)的評估值和指標權(quán)重。

1.評估指標體系的總體概述。

一個良好、完善的程序立法應(yīng)當包括概念界定、價值目標以及制度構(gòu)成和責(zé)任追究這四個方面內(nèi)容。這其中，概念界定解決的是立法的適用范圍問題，它是開展程序立法的邏輯前提；價值目標對應(yīng)的是立法的基本原則問題，它是確定和協(xié)調(diào)程序立法全部內(nèi)容的“精神統(tǒng)領(lǐng)”；而制度構(gòu)成則組成了立法的程序規(guī)則部分，它是整個程序立法的核心和關(guān)鍵；最后，責(zé)任追究主要為立法的收尾部分，它是確保程序立法能夠最終得以貫徹落實的制度保障。

考慮于此，為對我國地方行政決策程序立法展開較為全面、科學(xué)的評估，我們共設(shè)置了4項一級評估指標（A類）和15項二級指標（B類），并從整體上根據(jù)各自的重要程度設(shè)置了不同的評估值和評估權(quán)重。（如表1）

2.A1類指標：設(shè)置依據(jù)、評估值、指標權(quán)重。

在我國行政法學(xué)領(lǐng)域的研究中，行政決策僅僅只是一個新移植的術(shù)語，從現(xiàn)有研究來看，它究竟是一個什么樣的概念？應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？非但在我國諸多的行政法教科書上無法找到對應(yīng)，從比較法的文獻以及國外的立法文本中也幾乎難以找到類似的表述。[5](p285)長期以來，行政決策一直都是中西方政治學(xué)、行政學(xué)以及管理學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究范疇，相關(guān)的學(xué)術(shù)成果亦可謂汗牛充棟，蔚為壯觀。但是，這些學(xué)科對行政決策的概念界定并不能簡單地移植到行政法學(xué)的研究當中，頂多可作借鑒之用。況且，行政決策還通常兼具抽象行政行為和具體行政行為，外部行政行為和內(nèi)部行政行為雙方之特性，既有的行政法學(xué)研究方法和體系架構(gòu)并不能給予其一個恰如其分地解釋和定位。[6](p81)重大行政決策乃行政決策的下位概念，其主要是基于決策事項的重要性以及決策的社會影響性所做的劃分。與行政決策不同，重大行政決策是我國行政法學(xué)界的一個全新提法，這在傳統(tǒng)的政治學(xué)、行政學(xué)以及管理學(xué)的研究中都鮮有提及，再加上“重大”一詞本身的抽象性和空洞性，使得重大行政決策的概念界定十分困難。因此，有必要對我國地方行政決策程序立法中的“重大行政決策”概念界定狀況進行評估，以判斷和確定這些程序立法是否對自身的適用范圍進行了準確地厘清。

表1 地方行政決策程序立法評估的指標體系

有鑒于此，我們將“概念界定”作為一項一級指標（A1），并將其指標權(quán)重設(shè)置為16%?？紤]到在實踐中，重大行政決策極易同行政立法、行政規(guī)則、行政規(guī)劃、行政決定以及行政處分或行政處理等類似行政行為相混淆，我們在“概念界定”這項一級指標之下又設(shè)置了兩項二級指標，即“是否對重大行政決策的內(nèi)涵作一個基本的概括（B1）”、“是否將行政立法、行政規(guī)則等已有行為進行排除（B2）”，以期對地方行政決策程序立法中的“重大行政決策”概念界定狀況展開較為全面、科學(xué)、合理的評估。這兩項二級指標的評估值分別為8分。至于它們具體的評分標準，則主要是根據(jù)各自的詳略層度依次遞減。

3.A2類指標：設(shè)置依據(jù)、評估值、指標權(quán)重。

一般而言，社會科學(xué)研究具有兩條基本脈絡(luò)：一個是規(guī)范的研究，另一個是價值的研究。相對于規(guī)范研究而言，價值研究往往顯得更為基礎(chǔ)，也更為重要。正如美國的法哲學(xué)家戈爾丁所言：“我們需要價值的指引，以便評價結(jié)果和事實，并權(quán)衡各種沖突的利益?！盵7](p133)于程序研究而言，任何程序立法都必須在一定價值目標的引導(dǎo)下來開展，也唯有如此，其才能獲得人們的信任和支持。作為現(xiàn)代行政活動的一個重要方式，重大行政決策通常涉及對大規(guī)模社會資源與利益的尋求、創(chuàng)造以及分配。因此，其程序立法也就更應(yīng)該抓緊確立自身的價值目標，并在這些價值目標的指引下予以設(shè)計和細化：（1）民主性。民主性是重大行政決策程序的首要價值目標，它是重大行政決策獲得正當性的基礎(chǔ)。因此，其應(yīng)當貫穿于重大行政決策程序之始終，但重心則主要集中在決策方案的起草階段和決定階段。這意味著重大行政決策并不是政府機關(guān)的“獨角戲”，相反，普通公眾也能在其中尋得一席之地，以發(fā)揮自己的建言獻策之功能；（2）科學(xué)性?？茖W(xué)性主要是為了應(yīng)對行政事務(wù)日益復(fù)雜且日益專業(yè)這一趨勢。它使人們意識到政府并非萬能，也會有失靈的時候。因此，它主要存在于決策方案的形成階段。這意味著重大行政決策并不是由政府機關(guān)來“單打獨斗”，相反，一些科研機構(gòu)和社會組織也能有用武之地，以扮演輔助者的角色；（3）安全性。安全性主要是源于風(fēng)險社會到來的需要。它要求行政法不僅要重視“已知問題”的應(yīng)對與解決，而且還要將“未知領(lǐng)域”納入考察視野。因此，安全性主要發(fā)生在決策方案的評估階段。這意味著行政機關(guān)必須對其重大行政決策活動所可能帶來的不確定后果進行評估；（4）合法性。合法性是現(xiàn)今法治國家一個公認的價值目標。合法性主要發(fā)生在決策方案的審查階段。這意味著相關(guān)監(jiān)督主體必須恪守監(jiān)督職責(zé)，秉承法治精神，對重大行政決策的過程、內(nèi)容等要素進行合法性審查，堅決將那些涉嫌違法的決策方案拒之門外。

有鑒于此，我們將“價值目標”作為一項一級指標（A2），并將其指標權(quán)重設(shè)置為24%，以凸顯其重要性。根據(jù)上述分析，我們又在“價值目標”這項一級指標之下設(shè)置了四項二級指標：是否規(guī)定了民主性原則（B3）、是否規(guī)定了科學(xué)性原則（B4）、是否規(guī)定了安全性原則（B5）、是否規(guī)定了合法性原則（B6），它們的評估值均為6分。至于各二級指標具體的評分標準，則主要觀察它們是否進行了單獨的法條設(shè)置、是否進行了詳細地規(guī)定，等等。

4.A3類指標：設(shè)置依據(jù)、評估值、指標權(quán)重。

對于一個良好的程序立法而言，確立了科學(xué)、合理的價值目標，往往只是“萬里長征走完了第一步”，它起到的只是一種引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。更為重要的是要將這些價值目標進一步細化為一系列具體的制度，并通過對這些制度的詳細安排和縝密設(shè)計，將整個程序鏈條無縫隙地搭建起來。具體到重大行政決策程序而言，我們既然已經(jīng)確定了四個基本價值目標，也就應(yīng)當進一步將這些價值目標細化為具體的制度。一般而言，民主性可以細化為公眾參與制度和集體討論決定制度，科學(xué)性可以細化為專家論證制度，安全性可以細化為風(fēng)險評估制度，合法性可以細化為合法性審查制度。上述這五個制度分別在不同階段發(fā)揮著不同的作用，它們都是由一些基本的制度要素所構(gòu)成，如主體、權(quán)利、效果和救濟，等等，這些都需要進行詳細的設(shè)計和規(guī)范。[8](p43)

有鑒于此，我們將“制度構(gòu)成”作為一項一級指標（A3），并將其指標權(quán)重設(shè)置為40%。另外，根據(jù)上述分析，我們又在“制度構(gòu)成”這項一級指標之下設(shè)置了五項二級指標，分別為：是否規(guī)定了公眾參與制度（B7）、是否規(guī)定了專家論證制度（B8）、是否規(guī)定了風(fēng)險評估制度（B9）、是否規(guī)定了合法性審查制度（B10）和是否規(guī)定了集體討論決定制度（B11）,它們的評估值均為8分。至于這些二級指標具體的評分標準，則需要按照它們對前文所提及的各種制度要素的設(shè)計詳略程度來進行判斷和確定。

5.A4類指標：設(shè)置依據(jù)、評估值、指標權(quán)重。

責(zé)任是法律的生命，無責(zé)任，則法治也就成為無源之水、無本之木。全面的價值目標和詳細的制度構(gòu)成固然是對行政決策程序立法的一個基本要求。然而，制度規(guī)范效力的發(fā)揮并非僅僅取決于規(guī)范本身的合理性，從終極意義上來講更多地在于規(guī)范所具有的對違反它所必須承擔(dān)不利后果的規(guī)定?！皼Q策權(quán)是最重要的行政權(quán)力，而責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充。因此，凡行政決策權(quán)力行使的地方，就必須有責(zé)任?！盵9](p19)從這個角度而言，行政決策責(zé)任追究成為行政決策程序立法的一個重要內(nèi)容的理論正當和現(xiàn)實需要都毋庸置疑。作為一種行政權(quán)力，重大行政決策責(zé)任追究制度的基本內(nèi)容同普通行政行為的責(zé)任追究制度并沒有太大的差異，主要包括追責(zé)緣由、追責(zé)主體以及追責(zé)對象這三大塊。但是，2014年10月23日，中共十八屆四中全會審議通過的《決定》明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制……”在重大行政決策責(zé)任追究領(lǐng)域的研究中，“終身責(zé)任”無疑是一個全新的提法，它主要針對一般行政決策責(zé)任追究機制長期難以發(fā)揮實效這一弊病。通常來說，行政責(zé)任的形式是非常廣泛的，但在重大決策終身責(zé)任追究中的“責(zé)任”前面加上一個“終身”，會明顯限縮此處“責(zé)任”的范圍和類型，亦會引起很多有待解決的爭議，而這也迫切需要我國重大行政決策程序立法予以厘清和明確。

有鑒于此，我們將“責(zé)任追究”作為一項一級指標（A4），并將其指標權(quán)重設(shè)置為20%。根據(jù)上述分析，我們又在“責(zé)任追究”這項一級指標之下設(shè)置了四項二級指標，分別為：是否規(guī)定了追責(zé)緣由（B12）、是否規(guī)定了追責(zé)主體（B13）、是否規(guī)定了追責(zé)對象（B14）、是否規(guī)定了責(zé)任形式（B15）。它們的評估值均為5分。至于各項二級指標具體的評分標準，則需要參照各自的具體內(nèi)容來進行判斷。比如，對于“追責(zé)主體”這一項二級指標，如果對同體追責(zé)和異體追責(zé)都進行了詳細規(guī)定，則為5分，如果只規(guī)定了其中一個，則為2.5分。

三、地方行政決策程序立法評估結(jié)果的觀測與分析

考慮到工程量以及性價比等諸多現(xiàn)實問題，我們僅擇取了一些有代表性的地方行政決策程序立法文本作為對象，對它們展開評估，亦即除《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》以外的所有附帶式行政決策程序立法文本（共有7個）和全部省一級的統(tǒng)一式行政決策程序立法文本（共有8個）。經(jīng)過對相關(guān)評估數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、歸納與分析，我國地方行政決策程序立法評估的結(jié)果大致如下：

1.總體評估結(jié)果的觀測與分析。

在整個評估指標體系之下（100分），被評估的15個立法文本的平均得分為57分；在平均得分以上的立法文本共有9個，占到立法文本總數(shù)的60%（如圖1）；其中，有4個附帶式行政決策程序立法文本和5個統(tǒng)一式行政決策程序立法文本。這反映出我國行政決策程序立法文本的整體質(zhì)量水平并不是太高，同理想化的圖景尚存一定的差距。值得欣慰的是，超過半數(shù)的立法文本達到甚至大幅度超過了平均水平，只有少數(shù)地區(qū)的立法文本“拖了后腿”。另外，還需要指出的是，我國統(tǒng)一式行政決策程序立法文本的整體質(zhì)量水平高于附帶式行政決策程序立法文本，這可能是基于立法文本篇幅、立法體例設(shè)置等相關(guān)因素的考量。但也從側(cè)面反映出，行政決策程序的單獨立法可能更加符合實際。

2.A類指標評估結(jié)果的觀測與分析。

通過評估，4項一級指標（A類）的平均得分分別為：11.2分、6.96分、27.6分、10.8分，平均得分率分別為：70%、29%、69%、54%（如圖2）。其中，平均得分和平均得分率較高的為A1和A3，較低的為A2和A4。這反映出我國行政決策程序立法文本在重大行政決策概念的界定和程序制度的構(gòu)建上做得比較好，基本達到了一定的質(zhì)量水平。但它們在重大行政決策程序價值目標的確立和責(zé)任追究的設(shè)置上卻沒有達到預(yù)期，存在諸多不完善之處。

A1指標主要是對“15個立法文本是否對重大行政決策的概念進行清晰地界定”展開評估，滿分為16分。根據(jù)評估，得分在0-5分和6-10分之間的立法文本分別只有2個和3個，得分在11-16分的立法文本有10個（如圖3）。這反映出我國絕大多數(shù)的立法者都認識到了重大行政決策概念的重要性，并對它展開了相對明確地界定，基本實現(xiàn)了其內(nèi)涵的清晰化，值得借鑒。

A2指標主要是對“15個立法文本是否對重大行政決策程序的價值目標進行全面確立”展開評估，滿分為24分。根據(jù)評估，得分在0-8分之間的立法文本有12個，而在9-17分和18-24分之間的立法文本分別只有2個和1個（如圖4）。這反映出我國地方行政決策程序立法文本在這方面的整體水平不是太高，相關(guān)立法者并沒有意識到“價值目標”在程序立法中的特殊地位和重要意義。

A3指標主要是對“15個立法文本是否對重大行政決策程序的制度構(gòu)成進行完整設(shè)計”展開評估，滿分為40分。根據(jù)評估，得分在0-13分和14-27分之間的立法文本分別只有1個和5個，而在28-40分之間的立法文本有9個（如圖5）。這反映出我國地方行政決策程序立法文本在對重大行政決策程序的制度進行安排和設(shè)計時，基本做到了科學(xué)、全面的要求，值得借鑒。

A4指標主要是對“15個立法文本是否對重大行政決策程序的責(zé)任追究進行縝密安排”展開考察，滿分為20分。根據(jù)評估，得分在0-6分和14-20分之間的立法文本分別只有0個和3個，而在7-13分之間的立法文本有12個（如圖6）。這反映出我國行政決策程序立法文本基本上都提及了對重大行政決策的責(zé)任追究，只是在具體的要素安排上還遠未達到理想的要求。

3.B類指標評估結(jié)果的觀測與分析。

（1）B1-B2。

對于B1指標（內(nèi)涵概括），經(jīng)評估，得滿分的共有10個，得零分的則有5個。這反映出我國地方行政決策程序立法文本在重大行政決策內(nèi)涵的概括上，要么互相簡單地照搬，要么予以回避；對于B2指標（特殊行為排除），經(jīng)評估，得滿分的只有1個，沒有得零分的（如表2）。這反映出在現(xiàn)有行政法學(xué)體系的框架下，我國地方行政決策程序立法文本基本都意識到了重大行政決策與一些行政行為的相似性，只是在具體的排除對象上，還存在著一定的分歧。

表2 各二級指標的得分情況

在這兩項二級指標上，做得比較好的立法文本當屬蘭州市和山東省的行政程序規(guī)定以及遼寧和內(nèi)蒙古的重大行政決策程序規(guī)定。它們不僅對重大行政決策的內(nèi)涵進行了非常明確地概括，還將絕大部分類似的行政行為予以排除，可供今后相關(guān)立法借鑒。以《蘭州市行政程序規(guī)定》為例，其首先在第12條對重大行政決策的內(nèi)涵進行了概括，并列舉了一些比較典型的代表。同時，又在第13條將一些類似的行為，如法規(guī)規(guī)章的制定、人事的任免以及政府內(nèi)部事務(wù)的決定等進行了排除。在這兩項二級指標上，做得比較差的立法文本是《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《青海省重大行政決策程序規(guī)定》。它們甚至沒有對重大行政決策的內(nèi)涵進行一個概括，僅僅只采取一種單純列舉的方式來圈定。對于一些類似的行政行為，它們也完全沒有進行排除。

（2）B3-B6。

對于B3（民主性）、B4（科學(xué)性）以及B6（合法性）這三個二級指標，經(jīng)過評估，它們的滿分個數(shù)（1個）、零分個數(shù)（1個）以及平均得分率（42%）完全相同。這反映出我國立法者基本上或多或少地意識到了上述三個價值目標的存在，并對它們進行了嚴格地“捆綁”。只是在具體的規(guī)定形式上，僅僅對它們進行了簡單地羅列，而沒有設(shè)置單獨的法條展開詳細地介紹。①諸多立法文本基本上都是通過“為了實行依法決策、科學(xué)決策和民主決策”或者“各級人民政府及其部門應(yīng)當堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策”等形式來簡單地羅列行政決策程序的價值目標。究其緣由，則可能是這些立法文本大都只是簡單地照搬我國一系列政策性文件的規(guī)定，并沒有做過多地研究和思考。至于B5指標（安全性），我們查遍所有地方行政決策程序立法文本，都未發(fā)現(xiàn)其“蹤影”（如表3）。這表明我國立法者對重大行政決策程序的“安全性”這一價值目標缺乏基本認知。這在今后的相關(guān)立法中需要予以加強。

表3 各二級指標的得分情況

在這4項二級指標上，做得最好的立法文本當屬《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》，它分別在第4條、第5條、第6條對重大行政決策程序的“民主性”、“合法性”以及“科學(xué)性”目標進行了單獨介紹，實屬不易；《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》雖然也對上述三個價值目標分別進行了介紹，但在文本中所處的位置不如《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》突出，主要采用“款”而非“條”的形式呈現(xiàn)；做得比較差的立法文本則是《海口市行政程序規(guī)定》，其對上述重大行政決策程序的4個價值目標沒有任何提及。

（3）B7-B11。

相對而言，我國地方行政決策程序立法在這5個二級指標上的表現(xiàn)較為亮眼，尤其是B7指標（公眾參與制度），經(jīng)過評估，得滿分的共有8個，平均得分率也達到了驚人的86%。諸多立法文本不僅對其參與主體、參與者權(quán)利、以及參與效果和權(quán)利救濟等要素進行了詳細地規(guī)定，還根據(jù)不同情形設(shè)置了不同的參與形式，如座談會、協(xié)商會、聽證會，等等；至于B8指標（專家論證制度）、B10指標（合法性審查制度）以及B11指標（集體討論決定制度），它們的整體設(shè)計情況相差不大，短板主要體現(xiàn)在效果和救濟這兩處。比如，《汕頭市行政程序規(guī)定》第39條對“專家論證制度”僅作了“決策承辦單位應(yīng)當組織專家或者研究咨詢機構(gòu)對……論證……對合理意見應(yīng)當予以采納；未予采納的，應(yīng)當說明理由。”之規(guī)定，而《青海省重大行政決策程序規(guī)定》第14條對“合法性審查制度”僅作了“決策方案、草案應(yīng)當進行合法性審查”之規(guī)定。在這5個二級指標中，設(shè)計情況較差的則是B9指標（風(fēng)險評估制度），其滿分個數(shù)只有2個，得零分的卻有3個（如表4）。這可能是由于地方行政決策程序立法中“安全性”這一價值目標普遍缺失的緣故。

表4 各二級指標的得分情況

在這5項二級指標上，做得較好的立法文本當屬《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》。兩者的特色主要在于對重大行政決策程序的五個基本制度都分別通過設(shè)置專章的形式來進行縝密、詳細地設(shè)計。以《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》為例，其在第七章專門對“集體討論決定制度”展開了介紹，內(nèi)容也基本覆蓋了該制度的方方面面。做得比較差的立法文本則主要是《青海省重大行政決策程序規(guī)定》，其在全文中不僅對“專家論證制度”和“風(fēng)險評估制度”沒有任何提及，而且對其他三個制度的規(guī)定也極為簡略，在實踐中的可操作性不強。

（4）B12-B15。

經(jīng)過評估，B12指標（追責(zé)緣由）和B14指標（追責(zé)對象）的平均得分率相對較高，這可能是由于重大行政決策責(zé)任追究制度在這兩方面與普通行政行為并沒有太大的差別，完全可以進行簡單的照搬；①這一點在統(tǒng)一式行政決策程序立法文本中表現(xiàn)得最為明顯。這些立法文本基本都將行政決策的責(zé)任追究置于整個行政行為責(zé)任追究體系之中，并沒有做任何特殊性的設(shè)置。并且，這些立法文本通常也只對追責(zé)緣由（違法、不當）和追責(zé)對象（機關(guān)、人員）進行規(guī)定。而對于B13指標（追責(zé)主體）和B15指標（責(zé)任形式），重大行政決策則明顯具有自己的獨特之處——重大行政決策的做出主體通常是一級政府的首腦，這就決定了對于他的追責(zé)，不僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)的同體追責(zé)，還包括人大等異體追責(zé)；重大行政決策關(guān)涉的利益主體眾多，且較為廣泛，影響力亦深遠、持久，這就決定了對于他的追責(zé)，必須是終身的。如此，其責(zé)任形式基本是特定的，對于那些只能通過訴訟方式來實現(xiàn)的責(zé)任形式，如刑事法律責(zé)任，通常并不在此列。[10](p102)而對于上述這些特殊之處，我國地方行政決策程序立法基本上都采取回避的態(tài)度（如表5）。

表5 各二級指標的得分情況

在這4項二級指標上，并沒有做得太好或太差的立法文本，整體上都處于一個相對中間的水平。當然，也不排除個別立法文本對某項二級指標的規(guī)定展現(xiàn)出一些可取之處。如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》第36-39條對“追責(zé)緣由”的規(guī)定、《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》第27條對“追責(zé)主體”的規(guī)定，等等。這些，在我國以后的行政決策程序立法中都可以進行適當?shù)亟梃b和吸收。

結(jié)語：對未來我國開展行政決策程序立法的建議

總體來說，這次關(guān)于地方行政決策程序立法的評估結(jié)果并不令人滿意。在具體的評估過程中，我們發(fā)現(xiàn)了許多現(xiàn)存問題，既包括體系架構(gòu)上的，也有制度設(shè)計上的。但追根溯源，這些問題都可以歸因于兩個方面，即理論研究上的不充分和思想觀念上的不重視?？紤]到行政決策的重要地位及其現(xiàn)實影響力，未來我國行政決策程序的立法應(yīng)當在理論界逐步加強對行政決策法學(xué)的研究、各級政府逐漸加大對行政決策程序立法的重視之前提下，采取一個循序漸進的進路。具體而言，在短期內(nèi)，可以考慮由國務(wù)院制定《重大行政決策程序條例》，對重大行政決策行為進行集中規(guī)制；在中長期內(nèi)，可以由全國人大參照《行政處罰法》《行政許可法》以及《行政強制法》等相關(guān)法律，起草和頒布全國統(tǒng)一的《行政決策法》，把所有行政決策行為全部納入法治化的軌道；當然，最后理想的目標則是全國統(tǒng)一《行政程序法》的出臺，以將行政決策置于整個行政權(quán)的運行過程中來加以考察和規(guī)制。另外，需要強調(diào)的是，在制定上述這些立法文本的過程中，一定要適當借鑒和吸收我國已有地方行政決策程序立法的先進經(jīng)驗和有益做法，盡可能地將行政決策程序的所有要素，如行政決策的概念、行政決策程序的價值目標和制度構(gòu)成、行政決策的責(zé)任追究等，都涵蓋進去，并對它們進行一個全面、科學(xué)、合理地設(shè)計。如此，才能增強我國行政決策程序立法在實踐中的可操作性，繼而發(fā)揮其應(yīng)有的功效，使其成為一部名副其實的“良法”。

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責(zé)任編輯王京

D922.1

A

1003-8477（2017）04-0154-09

江國華（1970—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新首席科學(xué)家；梅揚（1990—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“法律制度實施效果評估體系研究”（16JZD011）的階段性成果。