城市經(jīng)營是政府的特殊經(jīng)濟職能

郝杰

摘要：城市經(jīng)營是政府的一種特殊的經(jīng)濟職能，城市經(jīng)營包含有城市經(jīng)濟運行，也包含城市政治、城市社會等各個領(lǐng)域。城市經(jīng)營是一個城市為實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)并整合資源實現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟活動。政府實現(xiàn)城市經(jīng)營是我國深化社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇，同時也是增強政府競爭力和實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段和途徑，本文首先對城市經(jīng)營含義進行了解讀，然后對搭建的城市經(jīng)營模型進行分析，并對在城市經(jīng)營中政府和市場如何實現(xiàn)協(xié)同提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營 市場 主客體 手段 經(jīng)濟職能 模型分析

城市經(jīng)營的本質(zhì)含義是指政府通過對城市本身內(nèi)外資源的分析，進而謀劃確定城市的經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過對城市系統(tǒng)資源的整合和運營實現(xiàn)城市經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)。城市經(jīng)營的提出是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在國內(nèi)很多城市首先提出，特別是北京、上海、青島、昆明、廣州、大連和杭州等城市在城市經(jīng)營方面取得了巨大的進展后，國內(nèi)城市相繼提出了各自的城市經(jīng)營戰(zhàn)略。城市經(jīng)營的提出是在從計劃向市場轉(zhuǎn)變過程中政府應(yīng)對的一個手段，政府只有主動首先實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變和適應(yīng)才能進行市場經(jīng)濟深化改革。

一、城市經(jīng)營含義分析

（一）國家經(jīng)營與城市經(jīng)營的區(qū)別與聯(lián)系

在一個理論的封閉國家中政府可以通過調(diào)控國內(nèi)資源實現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)值的最大化，但是現(xiàn)實國家在處于市場經(jīng)濟中都會用到國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，因此在實際考量中我們要順著兩個方向來考慮資源的流動性。我們國家必須把視角放在全球范圍內(nèi)，資源的流動就是一個國際市場，現(xiàn)如今越來越多的國際貿(mào)易組織的出現(xiàn)，一方面既方便了資源的流動，但是一定程度上也限制了組織外部的資源的流入，在這個經(jīng)濟環(huán)境中的主體是國家，這便是國家經(jīng)營，當(dāng)我們把范圍層次再次縮減到較小的行政區(qū)域來看就是地方政府的經(jīng)營，地方政府的經(jīng)營所考慮到的與國家經(jīng)營相類似，但是考量的范圍發(fā)生了變化，主要利用行政區(qū)域內(nèi)部資源，還要考量到行政區(qū)域外部資源，國際資源也是需要考量的范圍。由于各個地方之間的競爭非常激烈，地方政府要充分利用資源，通過多層次謀劃和運營實現(xiàn)城市社會產(chǎn)出的最大化和城市政府租稅的最大化。

（二）城市經(jīng)營的是政府的特殊職能

政府作為城市經(jīng)營的主體具有多種職能，經(jīng)濟職能是一項重要職能，在日常城市經(jīng)營中，下一級的政府往往是為了完成上一級政府目標(biāo)任務(wù)。上級政府和下級政府的經(jīng)濟目標(biāo)是一致的。政府的宏觀調(diào)控主要是通過經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段，經(jīng)濟手段是最為常用的手段。在宏觀調(diào)控過程中中央政府的政策都是通過各級地方政府來具體執(zhí)行的，但是在各個不同的區(qū)域內(nèi)政府都是有著自己的局部利益。所以在整個市場經(jīng)濟的運行中會出現(xiàn)地方政府和中央政府的利益博弈，讓政府的職能的實行中出現(xiàn)有各種利益的色彩。通過上述的分析我們得出上級政府是任務(wù)導(dǎo)向性，最終目標(biāo)是追求效率，而下一級政府作為上級政府的代理人，存在著委托和代理的關(guān)系，在從經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)在設(shè)計城市目標(biāo)管理時要采取必要的激勵和約束機制。

由于在地方政府之間存在著激烈的競爭，在資源具有流動性的條件下，政府的一個主要的職能就是城市的經(jīng)營與管理，政府的這一管理要同中央政府的宏觀管理和地方政府的微觀管理區(qū)別。地方政府作為城市代理人為城市的發(fā)展進行戰(zhàn)略謀劃，參與到激烈的競爭中，用追求效率的方式參與到城市經(jīng)營中。城市政府的經(jīng)營職能是政府經(jīng)濟職能中的重要方面，但是并不能直接把城市政府歸屬于一個城市的經(jīng)營者，不能把城市政府的經(jīng)營職能看做是宏觀和微觀的經(jīng)營，更不能把城市經(jīng)營職能看作是政府的唯一職能。因此我們在深化市場經(jīng)濟改革的時候，地方政府一方面要在重視宏觀和微觀的政策，另一方面需要充分發(fā)揮政府的政治和其他社會職能，實現(xiàn)城市的快速發(fā)展。

二、城市經(jīng)營城市系統(tǒng)模型構(gòu)建

（一）城市經(jīng)濟主客體關(guān)系分析

“manage”有著管理和經(jīng)濟的多層含義，這一理念在國外有著長久的發(fā)展。但是在我國關(guān)于城市經(jīng)營的討論還處于初期，因此我們必須對城市經(jīng)營有一個清晰的剖析才有可能進行深入的研究。首先我們對城市經(jīng)營的主客體進行分析。城市經(jīng)營的主體非常明了那就是各級城市政府，城市經(jīng)營是城市政府的一種行為。城市經(jīng)營的客體是城市有的各種資產(chǎn)，是城市資發(fā)展的載體，包括所有城市可利用的土地、各類市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、各類產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)都是屬于城市經(jīng)營的客體，在有形的城市經(jīng)營客體外還有無形的資產(chǎn)，例如有名稱、形象、文化等。

（二）城市經(jīng)營手段

城市經(jīng)營的手段主要由我們之前討論的主客體之間的關(guān)系和性質(zhì)決定，城市經(jīng)營行為既是一種政府行為同時又是一種市場行為，是政府在市場經(jīng)濟的條件下發(fā)揮市場主體作用的行為，同時在這一行為中還包含有行政行為、直接投資、壟斷行為等。市場是通過價格和供給之間的相互作用來實現(xiàn)市場調(diào)價的，政府在市場的行為的目標(biāo)是實現(xiàn)資源的效益的最大化，主要有企業(yè)主體和部分事業(yè)單位實施。城市經(jīng)營的系統(tǒng)模型的搭建是由主體系統(tǒng)和客體系統(tǒng)相互作用構(gòu)成。但是從各個部分細(xì)分來看，各個部分又有其自我內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)，整個模型系統(tǒng)形成了非常復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系。在模型運轉(zhuǎn)中，各個子系統(tǒng)的功能是相同的，但是各個相同子要素的不同組成結(jié)構(gòu)造成了整個系統(tǒng)的不同功能。在主體子系統(tǒng)的內(nèi)部構(gòu)成來看政府是在城市經(jīng)營中處于主導(dǎo)地位，政府投資的公共產(chǎn)業(yè)企業(yè)是城市經(jīng)營中的核心，他們在城市經(jīng)營中遵循著服務(wù)大眾和企業(yè)利潤最大化的原則。對于部分擁有市場化主體的事業(yè)單位要加快市場轉(zhuǎn)型升級，純公益性事業(yè)單位在整個城市經(jīng)營中起著最為基礎(chǔ)的支撐作用。一些非營利性的組織在彌補市場和政府不足的地方發(fā)揮了重要的作用，例如有紅十字組織、各類志愿者組織。城市內(nèi)的個體也對城市的經(jīng)營有著作用，他們是城市經(jīng)營不可缺少的服務(wù)主體，是城市發(fā)展的最小要素。

在城市經(jīng)營的客體中存在著資源壟斷性資源和競爭性資源之分，對與壟斷性客體例如土地這種資源必須由政府進行行政壟斷，城市基礎(chǔ)設(shè)施中純公共產(chǎn)品由于具有非排他性和非競爭性也要求政府執(zhí)行壟斷，由政府成立的國有控股公司進行經(jīng)營。在對于有著強競爭性的資源的經(jīng)營，由市場進行調(diào)控，采用誰經(jīng)營誰受益的原則。在城市經(jīng)營手段方面采用有行政手段、市場手段、法律手段、社會手段等，最為主要采用的是市場手段。行政指令通過各類行政命令、指令、計劃、規(guī)章制度來實現(xiàn)，它具有權(quán)威性和直接性的特征。市場方法采用各種市場規(guī)則進行調(diào)節(jié)。

（三）城市經(jīng)營模型分析

城市經(jīng)營理論分析現(xiàn)階段還是比較少的，從黃文華的研究成果來看，有以資金導(dǎo)向為目標(biāo)的城市經(jīng)營理念，有以提高競爭力為目標(biāo)的城市經(jīng)營理念，有功能為導(dǎo)向的經(jīng)營城市理念。以資金導(dǎo)向為目標(biāo)的城市經(jīng)營理念是從系統(tǒng)論視角來看待，更可以概括之前的各類城市經(jīng)營理論，我們從構(gòu)成經(jīng)營城市的內(nèi)在要素出發(fā)，通過各種主客體之間關(guān)系來構(gòu)建城市系統(tǒng)模型。我們通過對城市經(jīng)營主體、客體、手段、目標(biāo)、功能的分析可以搭建一個城市經(jīng)營模型系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中我們把上一級政府給予的考核目標(biāo)進行輸入系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部由經(jīng)營主體和經(jīng)營客體進行相互作用，在進行相互作用的過程中實現(xiàn)了城市功能的發(fā)揮，最終產(chǎn)出一定的經(jīng)營結(jié)果，這一結(jié)果又經(jīng)常與輸入的考核目標(biāo)進行對照，進行著結(jié)果反饋。

三、政府與市場協(xié)同經(jīng)營職能發(fā)揮

在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府要同市場相協(xié)同經(jīng)營，政府作為經(jīng)營主體發(fā)揮的作用非常之大，市場在具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮的空間也是非常大的，包含有國企發(fā)展與改革，土地經(jīng)營基礎(chǔ)領(lǐng)域內(nèi)。在半經(jīng)營性質(zhì)的領(lǐng)域內(nèi)政府可以把空間讓渡給市場，政府進行有效的控制和引導(dǎo)，讓民營經(jīng)濟發(fā)展。凡是放開就活的領(lǐng)域我們盡量讓市場占據(jù)，但是這種占據(jù)不是沒有監(jiān)管的占據(jù)，而是一種全方面監(jiān)督的占據(jù)，這樣做一方面可以減少政府支出，另一方面可以提高該領(lǐng)域的競爭效率。這里不得不提的大型國有企業(yè)改革問題，在很多國企內(nèi)部由于效率低占據(jù)著大量的資源，必須進行國有企業(yè)改革進一步促進資源的有效利用，這個是在大型城市中實現(xiàn)城市經(jīng)營成功的重要影響因素，必須首先得以解決。

土地經(jīng)營是城市經(jīng)營眾多領(lǐng)域中最為重要的領(lǐng)域，土地作為城市發(fā)展最為稀缺的資源是任何城市發(fā)展經(jīng)營的重要資本，利用現(xiàn)如今土地制度建立合理的城市土地利用結(jié)構(gòu)是當(dāng)前破解城市發(fā)展難題的重要出路。深化土地制度改革，繼而建立規(guī)范的土地市場，政府既可以監(jiān)管土地使用情況，又可以提高土地的利用效率。在政府和市場協(xié)同控制的土地領(lǐng)域可以施行政府控制一級土地市場，市場運作二級、三級土地市場?；A(chǔ)設(shè)施經(jīng)營關(guān)鍵在市場化，市場化是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵，城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展整體規(guī)劃是由政府來控制，怎么樣發(fā)展是市場說了算，政府只需要看發(fā)展效果如何。一個城市要想獲取長久的發(fā)展動力，必須進行強有力的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，對人力資源和科技進行市場化的引導(dǎo)，不斷積累人力資源和科技力量，政府則需要進行基礎(chǔ)性的工作，例如在教育方面注入更多的資本，夯實基礎(chǔ)教育，發(fā)展職業(yè)教育。

政府主導(dǎo)經(jīng)營領(lǐng)域只能由政府主導(dǎo)，例如在保護弱勢群體利益、社會救助、社會福利等方面，這些領(lǐng)域關(guān)系到社會公平問題，政府主導(dǎo)這些領(lǐng)域具有非盈利性特征。城市規(guī)劃、公共財政、電子政務(wù)等也是由政府主導(dǎo)的領(lǐng)域。城市規(guī)劃科學(xué)與否是城市經(jīng)營的重要內(nèi)容?，F(xiàn)如今中國城市處于迅速城市化階段，城市發(fā)展規(guī)模不斷擴展，城市規(guī)劃師必須考慮到城市增長的重大潛力，根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和城市等級合理制定。公共財政支出是屬于市場失靈的領(lǐng)域，只有政府才能借助國家財政的力量向社會提供這樣或者那樣的服務(wù)。

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