從“畿輔”到“雄安”

針對京津冀整體區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制問題，建議從三個方面加以解決：首先，建立國家有關部委主導的跨省協(xié)調機制，增強國家在各省市之間的生態(tài)、交通、文化、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡規(guī)劃統(tǒng)籌與協(xié)調。研究確定跨省市的生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、環(huán)境治理區(qū)、文化遺產(chǎn)廊道、交通走廊和基礎設施網(wǎng)絡，進行協(xié)調與引導；其次，不斷完善和加強各省市之間有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展的溝通、會商與合作機制，協(xié)調落實跨省市的合作項目；最后，探索建立北京、天津、河北省各城市，環(huán)首都、沿海等重點區(qū)域各縣的空間規(guī)劃交流平臺，以加強京津冀之間空間規(guī)劃的協(xié)調性。

在此基礎上，“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究” 清華大學課題組提出“畿輔新區(qū)”、“京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)”、“京津冀生態(tài)文明建設試驗區(qū)”三項跨地區(qū)合作計劃。

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一、以北京新機場規(guī)劃建設為契機，京津冀共建“畿輔新區(qū)”

設立畿輔新區(qū)，疏解首都政治文化功能

北京新機場將對京津冀發(fā)展帶來深遠影響，必將進一步完善強化京津走廊，為北京城市功能和人口的疏解創(chuàng)造條件，特別是必將提升北京南部地區(qū)的基礎設施水平，提供更多的就業(yè)崗位。同時，河北省中部的廊坊、保定地區(qū)也將由于新機場的建設運營，獲得臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機遇。

對于北京來說，中心城區(qū)人口規(guī)模和密度的持續(xù)加大帶來的交通、環(huán)境問題，使得中心城區(qū)發(fā)展必須實施從市區(qū)轉向區(qū)域的“走出同心圓”戰(zhàn)略。隨著國家經(jīng)濟規(guī)模擴大和實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的管理需要，在京的中央機構、央企、國家科研院所等建設需要也更加急迫，為了保證首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城區(qū)之外的地區(qū)尋找合適地點，安置新增、轉移和擴建的國家機構和首都職能。

建議選擇北京新機場周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”，圍繞新機場，將部分國家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機構等等遷至“畿輔新區(qū)”，結合臨空產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，合理布局，使其發(fā)展成為京津冀新的增長區(qū)域，成為推動北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎。

“畿輔新區(qū)”是京津冀共同建設世界城市地區(qū)的發(fā)展地帶，建議“畿輔新區(qū)”設立高層次的協(xié)調、指導機構，統(tǒng)籌確定土地開發(fā)、基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護的總體目標和戰(zhàn)略。（見圖1）

建設高效的可持續(xù)發(fā)展的機場綜合交通樞紐，構建畿輔新區(qū)中央服務區(qū)

規(guī)劃建設北京新機場的集疏運體系，該集疏運體系應與京津冀綜合交通體系一體化規(guī)劃建設，協(xié)調京津冀兩市一省交通網(wǎng)絡規(guī)劃與建設，統(tǒng)籌整合公路、鐵路、軌道交通、航空等多種交通方式。

在北京新機場建設航空和地面交通的高效率綜合交通樞紐，納入?yún)^(qū)域綜合交通網(wǎng)絡。建議規(guī)劃建設一個集民航、高速公路、高速鐵路、鐵路、軌道交通于一體的、最大限度地方便旅客換乘的跨區(qū)域服務綜合交通樞紐，使航空旅客的集約型公共交通利用率大幅度提高。為此建議廊涿城際鐵路、京廣、京滬、京九客專都應在新機場航站主樓前設站；北京市到新機場的快速軌道交通、畿輔新區(qū)的軌道交通，以及地面有軌電車、相關公交巴士等都應在新機場航站主樓前設站，形成一個真正的綜合交通樞紐。

同時，在畿輔新區(qū)考慮設置中央服務區(qū)，作為京津冀地區(qū)最為重要的商務辦公節(jié)點之一，承接部分首都功能的轉移。中央服務區(qū)與機場綜合樞紐之間建立便捷的軌道交通聯(lián)系。（見圖2）

2

以天津濱海新區(qū)為龍頭，共建“京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)”

推動大濱海地區(qū)的合作發(fā)展

京津冀濱海地區(qū)經(jīng)過近年來的大規(guī)?；A建設，天津濱海新區(qū)和曹妃甸工業(yè)區(qū)、黃驊等地的港口、重工業(yè)項目相繼投產(chǎn)，進入到快速聚集的階段。但總體說來，京津冀濱海地區(qū)的天津濱海和河北的曹妃甸、黃驊等開發(fā)區(qū)和港口之間的整體發(fā)展還處在起步階段，產(chǎn)業(yè)整合、港口合作等都面臨如何跨越行政體制，適應市場發(fā)展規(guī)律的問題。應在以下幾方面加以預先謀劃。

以共同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)、環(huán)保準入要求，建設京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)

提高天津濱海新區(qū)在貿(mào)易、金融等方面的區(qū)域服務能力，在濱海地區(qū)形成較為完善的世界級的現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。借鑒首鋼模式，在天津濱海新區(qū)、滄州渤海新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)設立合作區(qū)域，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和面向未來的新興產(chǎn)業(yè)。

加強跨地區(qū)交通基礎設施的協(xié)調

逐步提高天津港集裝箱運輸規(guī)模和效能，建設天津國際航運中心為樞紐的渤海灣港口群。共同建設疏港交通網(wǎng)絡，渤海灣綜合交通走廊，以及跨京津冀疏港鐵路系統(tǒng)，增強沿海地區(qū)城鎮(zhèn)群、港口群、工業(yè)區(qū)的交通聯(lián)系，不斷拓展經(jīng)濟腹地。

合理利用沿海岸線

制定渤海灣岸線綜合利用規(guī)劃，設立濕地等生態(tài)岸線保護機制，規(guī)范生活、工業(yè)、港口岸線建設標準，以有效合理利用岸線資源，保護沿海生態(tài)環(huán)境。

建立京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)聯(lián)席會議機制

“京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)”是京津冀共同實施國家海洋戰(zhàn)略的重要發(fā)展地帶，建議“京津冀沿海經(jīng)濟區(qū)”設立具有協(xié)調、指導能力的聯(lián)席會議機制，確定土地開發(fā)、基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護的總體目標和戰(zhàn)略，在渤海灣鐵路、高速公路、航道、錨地、以及環(huán)境保護和海洋生態(tài)保護等方面進行協(xié)調、對接。鼓勵北京參與京津冀濱海地區(qū)的開發(fā)建設。

提高天津濱海新區(qū)的區(qū)域服務能力

作為大濱海地區(qū)的龍頭，天津濱海新區(qū)的發(fā)展至關重要。自從濱海新區(qū)開發(fā)開放納入國家戰(zhàn)略以來，天津實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，經(jīng)濟總量增長迅速，現(xiàn)代制造業(yè)獲得了新的發(fā)展。但經(jīng)濟規(guī)模的增長，并不意味著服務能力的提高。要實現(xiàn)國務院提出的“增強和完善濱海新區(qū)為區(qū)域經(jīng)濟服務的綜合功能”的要求，仍有很長的路要走。

堅持京津冀地區(qū)的“雙核心”格局，天津與北京共建世界城市地區(qū)

天津未來發(fā)展要繼續(xù)堅持與北京互補共贏，作為京津冀地區(qū)的雙核心，共建世界城市地區(qū)的基本戰(zhàn)略。借助北京在國家金融、國際交往、基礎研究、產(chǎn)業(yè)核心技術等方面的突出優(yōu)勢，發(fā)揮天津在研發(fā)轉化、港口物流、先進制造業(yè)、金融創(chuàng)新、職業(yè)教育等方面的長處，在金融、總部經(jīng)濟、科技研發(fā)轉化、服務業(yè)外包等領域加強與北京的合作，積極承接北京在國際物流、商務商貿(mào)、文化創(chuàng)意、國際體育賽事、職業(yè)教育培訓等城市職能的疏解。在航空航天、石油化工、裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料、國防科技等高端產(chǎn)業(yè)領域，加強對河北及環(huán)渤海地區(qū)的帶動作用。

進一步加強天津國際航運中心和國際物流中心的戰(zhàn)略地位

以天津自由貿(mào)易港建設為支撐，充分發(fā)揮北京在國家海關、商檢、金融、信息、商務、咨詢服務等方面的優(yōu)勢，整合環(huán)渤海地區(qū)的港口運輸資源，重點發(fā)展航運融資、保稅貿(mào)易、物流服務、保險代理等現(xiàn)代航運服務業(yè)，成為各類航運要素聚集、服務效應顯著、參與全球資源配置的國際航運中心。

加快創(chuàng)建全國金融改革創(chuàng)新基地

推進于家堡等金融集聚區(qū)建設，發(fā)展多層次的金融市場，做大做強股權、排放權、金融資產(chǎn)和貴金屬等交易市場，建立私募債券市場，發(fā)展銀行間同業(yè)拆借、票據(jù)等貨幣市場，逐步建成與北方經(jīng)濟中心和天津濱海新區(qū)開發(fā)開放相適應的現(xiàn)代金融服務體系和全國金融改革創(chuàng)新基地，與北京在全國性金融管理機構、國際金融公司總部聚集地形成互補，服務京津冀以及更大的首都經(jīng)濟圈。

建成科技研發(fā)轉化基地

與北京中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)合作，以建設天津未來科技城為契機，發(fā)揮國際生物醫(yī)藥聯(lián)合研究院、國家超級計算中心、國家納米質檢中心、國家大型水動力實驗室等一批國家級、省部級和企業(yè)研發(fā)中心的作用，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引入國家級大院大所和海內(nèi)外科技資源聚集強化天津的研發(fā)轉化和科技創(chuàng)新能力。同時承接首都科技創(chuàng)新資源的對外疏解和轉移，共建面向全國、服務區(qū)域的科技研發(fā)轉化中心。

3

設立京津冀國家級生態(tài)文明建設試驗區(qū)

完善頂層制度設計，設立生態(tài)文明建設試驗區(qū)

太行山、燕山地區(qū)、海河流域上游地區(qū)的生態(tài)保護和民生改善是影響整個京津冀地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。建議在河北張家口、承德、保定，以及北京昌平、懷柔、平谷，天津薊縣等地劃定適當?shù)赜蛟O立國家級生態(tài)文明建設試驗區(qū)[1] 。可以將生態(tài)文明建設試驗區(qū)作為一個政策先行先試的地區(qū)，京津冀共同參與，實施長期的生態(tài)扶持政策[2] 。

整合資源、全面規(guī)劃，整體解決試驗區(qū)內(nèi)的扶貧、生態(tài)、移民、公共服務等問題。與生態(tài)環(huán)境質量改善掛鉤，在教育、醫(yī)療等公共服務設施，污水處理等基礎設施，農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等方面進行合作。

探索縣域生態(tài)型城鎮(zhèn)化的新路徑，提高縣城自我完善和自主發(fā)展能力

對于京津冀廣闊的農(nóng)村地區(qū)，二期報告已經(jīng)提出發(fā)展縣域經(jīng)濟?？傮w看來，河北省的縣域數(shù)量多，人口規(guī)模較小，由于地理條件等原因，各縣的情況比較復雜，特別是在廣大山區(qū)存在大量貧困縣，縣域經(jīng)濟水平較低。因此，建議：

加強縣域之間的合作與統(tǒng)籌

以富民強縣和生態(tài)保護為目標，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展，探索主體功能區(qū)規(guī)劃在縣域的具體落實問題。

以“縣域”為平臺，有序推進農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程

依據(jù)各地各具特色的自然資源、經(jīng)濟基礎、文化特色等現(xiàn)實情況，積極進行以縣為單元的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村和制度創(chuàng)新試點。以縣域為平臺，發(fā)展基本公共服務的均等化，建立基于生活、生產(chǎn)圈的村鎮(zhèn)體系。具體包括：① 引導人口遷移；② 引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展；③構建縣域公共服務網(wǎng)絡，提高地方文化水平；④ 長期實施小流域治理戰(zhàn)略。

建設美好人居家園

生態(tài)文明建設示范區(qū)的建設不僅需要頂層設計，自上而下的宏觀規(guī)劃和整體布局，更需要自下而上結合地方特色，發(fā)動基層力量，積極探索美好環(huán)境與和諧社會的共同締造。

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加快推進京津冀區(qū)域協(xié)調的制度創(chuàng)新

進入新世紀以后，京津冀地區(qū)經(jīng)歷了一系列重大事件，舉辦過盛大的北京奧運會，也經(jīng)受了全球金融危機的洗禮，經(jīng)歷過2003 年SARS 這樣的公共衛(wèi)生事件，目前正面對嚴峻的大氣環(huán)境問題——霧霾。每當出現(xiàn)重大區(qū)域性事件，京津冀兩市一省就會在生態(tài)、交通、水資源等方面進行協(xié)調與合作，在合作中人們越來越體會到，很多局部的、自身的問題只有通過相互協(xié)作才能得到解決，區(qū)域協(xié)調已經(jīng)成為社會的共識。

然而，僅有共識還遠遠不夠。當前，京津冀協(xié)調發(fā)展的長效機制尚未建立，不能滿足區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實要求，也不符合“十八大”報告提出的“五位一體”總體布局的要求，迫切需要進行制度創(chuàng)新和改革。一方面，創(chuàng)新國家層面的頂層設計，使區(qū)域協(xié)調的工作能夠有長期的制度保障，把京津冀兩市一省各自的規(guī)劃轉變?yōu)楣餐囊?guī)劃，把各自的行動轉變?yōu)楣餐男袆樱Τ蔀槿珖M行區(qū)域協(xié)調的試驗區(qū)；另一方面，在中等城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的層面，積極進行以縣為單元的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村和制度創(chuàng)新試點，通過體制改革和制度創(chuàng)新，提高基層活力。通過不同層面的制度創(chuàng)新和改革，推進京津冀地區(qū)的整體協(xié)調發(fā)展，共同建設中國的首善之區(qū)。

本文節(jié)選自“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究” 清華大學課題組：《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》，吳良鏞/等著， 2013年10月出版，標題為編者所加，有部分刪減。