周凌華

張德江委員長提出：“絕不能認為人大工作是‘二線工作，有些工作是‘一線，有時還是‘火線?！?但有些同志將人大是“一線”片面地理解為干政府 “一線”的具體工作，因而主動接受黨委、政府的安排，直接負責招商引資、建設項目、維護社會穩(wěn)定等具體工作，造成有的地方人大組織職能偏移、職責錯位的現象，即所謂“種了別人的田，荒了自家的地”，弱化了人大的法定職能。如何準確把握人大“一線”的應有內涵？筆者認為主要從以下四個方面來把握。

人大是推進民主政治建設的“一線”。習近平指出，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。因而，我們在推進人民代表大會制度與時俱進的進程中，要在黨的領導下，保證人民主體地位，堅持國家一切權力屬于人民，確保人民通過人民代表大會制度行使國家權力。

發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。人民代表大會制度則是實現人民當家作主的根本途徑和最好形式，發(fā)展社會主義民主政治最重要的是堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度的作用發(fā)揮得越好，政治文明程度就越高，人民當家作主的權力就越有保障，執(zhí)政為民的本質才會體現得更加充分。因此，我們要堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，把人民代表大會制度堅持好完善好發(fā)展好，充分發(fā)揮人民代表大會制度這一根本政治制度的作用。

在完善國家民主（人民代表大會制度）的同時，要注重社會民主（協商民主和基層民主），健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各個層次、各領域擴大公民有序政治參與。浙江省臺州市作為全國股份合作經濟的發(fā)祥地，是市場經濟的先發(fā)地區(qū)，經濟的先發(fā)促進了民主政治的先行，基層民主政治建設走在全國的前列。如1999年首創(chuàng)于臺州市溫嶺的“民主懇談”，是社會公眾廣泛參與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門事務決策、管理、監(jiān)督的基層民主政治建設新舉措，是臺州市干部群眾集體智慧的結晶，是一項關聯度大、涉及面廣、政策性強的具體的政府與公眾溝通的實踐活動。其形式是干部與基層群眾就某項公眾廣泛關注的議題進行民主對話，雙向交流，最大限度地擴大群眾的知情權、參與權、咨詢權、質疑權；內容是公開基層事務，商量重大事項，解決群眾實際問題；本質是推進基層民主政治，密切聯系群眾，鞏固基層政權；目的是促進社會穩(wěn)定和全面發(fā)展。幾年來，“民主懇談”的內涵不斷拓展，“民主懇談”的參與性、公開性、平等性、多元性和協商性不斷完善，從各層次、各領域擴大了公民有序的政治參與。2003年，在當地人大的推動下，溫嶺以“民主懇談”形式創(chuàng)造性地建立了“行業(yè)工資集體協商制度”。所謂行業(yè)工資協商就是讓作為弱勢方的職工群體，組建行業(yè)工會，選出職工代表參與行業(yè)工價的定價，政府介入居中協調。溫嶺羊毛衫行業(yè)通過協商，每年工資上漲8%以上，這對和諧勞資雙方關系、推動基層民主和改善民生都有重大意義。

溫嶺人大還將“民主懇談”的方式引入了財政的預算，創(chuàng)立了“參與式預算”，即地方政府和市級部門年度預算方案讓各個階層代表參與協商討論，人大審議政府預算并決定預算的修正和調整，實現實質性參與預算審查和監(jiān)督，為實現全口徑預算打下了堅實的基礎。實踐證明，人大堅持和完善“民主懇談”制度，充分發(fā)揮自身在民主政治建設中“一線”的作用，就能暢通群眾利益訴求的渠道，協調利益關系，從而真正使人民當家作主落到實處。

人大是促進依法治國的“一線”。習近平指出，發(fā)展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。我們必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設推向前進。

在法治建設中，人大責無旁貸，無論是立法工作還是法律的實施工作都處在“一線”。立法是依法治國的前提和基礎。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。目前，我國的立法權在集中統(tǒng)一由全國人民代表大會及其常務委員會行使的前提下，通過憲法授予國務院制定行政法規(guī)的權力，授予省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設區(qū)市等人民代表大會及其常務委員會制定地方法規(guī)的權力，授予民族區(qū)域自治地方的人民代表大會制定自治條例和單行條例的權力。2015年修訂立法法后，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。這既補上了基層推進依法治理缺失的一環(huán)，也補上了設區(qū)市人大工作的一條短腿，讓人民代表大會制度在基層的實踐更有活力。如此，構成了我國比較完整、統(tǒng)一的、具有中國特色的立法系統(tǒng)結構。

改革開放以來，有立法權的各級人大，堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，堅持從中國國情和各地實際出發(fā)，堅持以人為本、立法為民，積極推進科學立法、民主立法，構建了以憲法為統(tǒng)帥、以法律為主干、以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為補充的中國社會主義法律體系，使改革在法治的軌道上前行。

但法律體系必須隨著時代和實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。在實踐中，我們要與時俱進，堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用，推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，堅持立改廢釋并舉，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。在法律的實施過程中，各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強對“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使。地方人大及其常委會要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行?；鶎尤舜箅m然沒有立法權，但與上級人大一樣具有執(zhí)法檢查的權力。執(zhí)法檢查是人大履行監(jiān)督職能、督促法律有效實施的重要手段，通過開展執(zhí)法檢查，積極解決存在問題，保證法律法規(guī)在本地的貫徹執(zhí)行，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作法治化。

人大是密切聯系群眾的“一線”。習近平同志指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。這表明密切聯系群眾是人大工作的最大政治優(yōu)勢。人民群眾是人大工作的力量源泉、智慧源泉和活力源泉。各級人大要牢固樹立群眾觀點，站穩(wěn)群眾立場、增強群眾感情，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，以充分體現人民當家作主的本質屬性。

其一，從權力來源來看，密切聯系群眾、堅持走群眾路線是憲法賦予人大的一項神圣職責。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！比嗣翊泶髸闹贫燃軜嫷摹绊攲印钡匚缓蜋嗔﹃P系，回答了國家權力“源自誰”“為了誰”“依靠誰”等關鍵問題，決定了人大是民意反映機構。人民代表大會制度貫徹了一切為了群眾、一切依靠群眾的馬克思主義群眾觀，堅持了從群眾中來到群眾中去的方法論，實現了黨的群眾路線的法制化。要引導和支持人民群眾按照法律規(guī)定、通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務，充分調動最廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，凝聚起最廣大人民群眾的智慧和力量，實現最廣大人民群眾的根本利益。實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情、體現人民共同意愿和根本利益、保證人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權組織中貫徹群眾路線的最好實現形式。

其二，從代表來源來看，密切聯系群眾、堅持走群眾路線是人大工作的內在要求。“人大代表”是一個法定的職務概念，是依照法定程序，由選民或選舉單位直接選舉或間接選舉，經過法定程序獲得代表資格，代表人民的利益和意志，依法行使國家權力、履行義務并受到人民監(jiān)督的國家權力機關的組成人員。人大代表來源于群眾，由群眾選舉產生，是聯系群眾的橋梁和紐帶，要充分發(fā)揮各級人大代表的橋梁和紐帶作用，通過代表履職服務平臺等方式和途徑，暢通民意表達渠道，真正把群眾的智慧匯集起來。

人大代表是人民代表大會的組成人員，代表人民參與行使國家權力，管理國家社會事務。因而，尊重代表的權利，就是尊重人民的權利；保障代表依法履職就是保證人民當家作主。由此觀之，堅持走群眾路線，是人大工作的內在要求，我們要支持和保證代表依法執(zhí)行職務，充分了解、掌握和反映人民群眾的意見和訴求，加強代表議案和代表建議的辦理工作，把辦理代表議案與立法、監(jiān)督工作有效地結合起來，把辦理代表建議與推動有關方面工作有效結合起來，從而有效動員和組織全體人民以國家主人翁地位投身社會主義建設。

其三，從人大的工作方式來看，密切聯系群眾、堅持走群眾路線是人大工作的根本方法。人民代表大會制度通過一系列具體制度和運行規(guī)則，實現了形式民主與實質民主相統(tǒng)一、程序民主與實體民主相結合、選舉民主與協商民主相促進，這一工作方式從制度上保證了人民當家作主愿望的實現。人大常委會履職的特點是堅持民主集中制，嚴格依法按程序辦事，集體決定問題。這一切都要堅持走群眾路線，堅持從群眾中來、到群眾中去的工作方法，緊緊圍繞人民群眾普遍關心的熱點難點問題開展工作，精心選擇立法、監(jiān)督、決定等工作項目，周密組織實施，創(chuàng)新方式方法，強化跟蹤落實和持續(xù)督辦，確保取得實實在在的效果，保證國家機關協調高效運轉，推進各項工作的開展。

人大要發(fā)揮好密切聯系群眾的“一線”作用，就要更好地利用人大常委會聯系代表和人大代表聯系選民的優(yōu)勢。各級人大應著力創(chuàng)新密切聯系群眾的方式，完善“代表聯絡站”等行之有效的方法，做到站點規(guī)范、活動正常、主題突出、指導有力、成效明顯?！按砺摻j站”以該選區(qū)或區(qū)片各級人大代表組成，每月定時定點接待、服務所在選區(qū)的選民，傾聽社情民意并督促政府及相關部門解決民生難題，促進選民對本行政區(qū)域內所關心的重點、焦點和難點問題的解決，同時幫助政府及部門對一時難以解決的疑難問題向群眾做好解釋協調工作。當地人大要完善在每一個“代表聯絡站”中派出一個常委會委員制度，搭建起常委會聯系代表、代表聯系選民的橋梁和紐帶，從而真正發(fā)揮好人大聯系群眾的“一線”作用。

人大干部要保持“一線”的精神狀態(tài)。人大干部在具體履職時，一方面要防止法定職能的弱化，另一方面要保持“一線”的精神狀態(tài)。有的同志因年紀大了，被組織從黨委、政府領導崗位安排到人大工作，認為自己是退居“二線”，因而工作安于現狀、按部就班、缺乏創(chuàng)新，有一種“船到碼頭車到站”的思想，覺得“不做不夠意思，做多了沒有意思，做一點意思意思”，工作得過且過，缺少進取精神，這種精神狀態(tài)不利于人民代表大會制度職能的有效發(fā)揮。為了充分發(fā)揮好人民代表大會制度在推動國家治理體系和治理能力現代化中的支撐作用，更好地發(fā)揮中國特色社會主義政治制度的優(yōu)越性，為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供更加完善的制度保障，從事人大工作的同志要以“一線”的工作標準嚴格要求自己，始終保持積極有為的精神狀態(tài)，做到精神上保持“一線”狀態(tài)、工作上保持“一線”作為、實踐中發(fā)揮“一線”作用， 具有堅守人大工作的定力，有自強不息、奮斗不止的決心和勇氣，在人大崗位上干出一番無愧于黨、無愧于人民、無愧于時代的事業(yè)來。

任重道遠人大路，繼往開來謀新篇。廣大從事人大工作的同志，要始終保持“一線”的精神狀態(tài)，豐富的“一線”的工作內涵，積極探索，奮發(fā)進取，練就人大之所能，盡我人大之所為，不斷推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，不斷豐富人民代表大會制度的實踐特色和時代特色，使人民代表大會制度與時俱進，發(fā)揮好在中國國家治理體系和治理能力現代化中的支撐作用。

（作者單位：浙江省臺州市人大常委會研究室）