王國華

當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)培育工作正在如火如荼地開展。特色小鎮(zhèn)的培育是政府主導(dǎo)，還是企業(yè)主導(dǎo)？厘清邊界，分析利弊，整合優(yōu)勢，有助于特色小鎮(zhèn)培育工作健康持續(xù)地進(jìn)行。

目前的特色小鎮(zhèn)可以分為兩種：建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)。2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（以下簡稱《通知》）中明確指出，特色小鎮(zhèn)原則上為建制鎮(zhèn)（縣城關(guān)鎮(zhèn)除外），優(yōu)先選擇全國重點鎮(zhèn)。從這方面看，《通知》中提到的到2020年要培育的1000個特色小鎮(zhèn)，其實是建制鎮(zhèn)。后者以企業(yè)為主導(dǎo)，浙江地區(qū)數(shù)量較多較集中，目前比較成功的烏鎮(zhèn)、西塘、云棲等都屬于這一類。

《通知》還指出，縣級人民政府是培育特色小鎮(zhèn)的責(zé)任主體，制定支持政策和保障措施，整合落實資金，完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌項目安排并組織推進(jìn)。鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)做好實施工作。而且還明確規(guī)定，國家發(fā)改委等有關(guān)部門支持符合條件的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目申請專項建設(shè)基金，中央財政對工作開展較好的特色小鎮(zhèn)給予適當(dāng)獎勵。這說明，培育特色小鎮(zhèn)應(yīng)該是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)行為。

政府主導(dǎo)優(yōu)勢凸顯

政府主導(dǎo)型的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，整體上也是按市場經(jīng)濟(jì)原則來進(jìn)行資源配置的，但是政府強有力的計劃和政策對資源配置具有重要的影響，能夠迅速實現(xiàn)某種短期和長期增長目標(biāo)。

一方面，政府擁有巨大的可供自己直接配置的資源。在財政收入上，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，政府征稅的能力越來越高，掌控的財力也越來越多，這是政府可以直接支配的最直接最大宗的資金來源。金融方面，金融改革雖然市場化了，但是各級政府對于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放信貸仍有很大的影響力，政府行政主管部門可以通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，包裝出一個資產(chǎn)負(fù)債指標(biāo)可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，并用政府信用給予隱形擔(dān)保，獲取貸款，投向政府想做的項目。財政借款方面，債務(wù)意味著政府的借債支出，構(gòu)成中央財政和地方財政的當(dāng)期支出，也就是說，中央和地方的龐大債務(wù)，亦構(gòu)成了政府可以支配的資源。此外，土地出讓金收入也可以作為地方政府可支配的重要資源。

另一方面，政府還掌控了制定各種政策的權(quán)利，可以為特色小鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，行政審批制就是其具體表現(xiàn)。在宏觀調(diào)控過程中，各項政策對整個國民經(jīng)濟(jì)有著直接的影響，對于許多微觀主體也存在生殺予奪的直接效果。在我國人口資源東西部分布不平衡的情況下，老少邊窮地區(qū)想要完全依靠市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)成長起來，形成優(yōu)越、成熟的投資環(huán)境是非常困難的，甚至是根本不可能的。只有在政府強力的作用下，才能有效改變這種不利局面。

厘清界限，整合發(fā)展

政府主導(dǎo)建設(shè)也會存在諸多劣勢。首先，容易產(chǎn)生政府目標(biāo)偏差。市場經(jīng)濟(jì)下政府的職能主要是提供服務(wù)，進(jìn)行宏觀調(diào)控，不主張政府成為市場主體。其實在中央政府搞的特區(qū)、自貿(mào)區(qū)中，各地政府搞的開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)中，縣里搞的招商引資中，各級黨委書記實際上就相當(dāng)于董事長，各級政府首腦相當(dāng)于總經(jīng)理，這種政府既是裁判員又是運動員的弊端，并不利于市場經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展，也極易產(chǎn)生政府目標(biāo)偏差。因此，要推動政府轉(zhuǎn)變職能，防止大包大攬，要尊重市場，尊重企業(yè)，尊重一切市場主體，營造良好的發(fā)展環(huán)境，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

其次，容易產(chǎn)生權(quán)貴集團(tuán)。在政府主導(dǎo)模式下，政府集經(jīng)濟(jì)資源和權(quán)利資源于一身，不可避免地會產(chǎn)生一個特權(quán)階層，滋生尋租腐敗，為權(quán)貴資本主義的生成和發(fā)展提供土壤。

此外，也不利于平等競爭市場秩序的建立。在政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)是政府手里的重要工具，在經(jīng)濟(jì)活動中特別是在壟斷行業(yè)中占據(jù)絕對優(yōu)勢，民間資本、民營企業(yè)很難與有政府背景的國有企業(yè)一決高下，也很難建立起良性的市場秩序，而且還會衍生出一系列問題。

因此，在培育特色小鎮(zhèn)過程中，必須要厘清政府、企業(yè)間的界限，在頂層設(shè)計時就扎好制度的籠子，整合優(yōu)勢，堅持政府主導(dǎo)，企業(yè)主體，市場化運作。既讓政府在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，加強引導(dǎo)和服務(wù)，營造良好的政策環(huán)境，吸引市場主體投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)；又要明確每個鎮(zhèn)的投資建設(shè)主體，注意引入龍頭企業(yè)，以企業(yè)為主推進(jìn)項目建設(shè)，鼓勵采取企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一建設(shè)的發(fā)展模式，鼓勵以社會資本為主投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)，讓其健康持續(xù)地發(fā)展下去。