摘 要 由于中東、北非地區(qū)戰(zhàn)亂持續(xù)的爆發(fā)，使得大量的難民涌入歐洲地區(qū)，形成了自二戰(zhàn)以來(lái)最大規(guī)模的難民潮。由于歐洲各國(guó)對(duì)難民的保護(hù)問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)，使得歐盟在處理難民問(wèn)題上舉步維艱，難民的人權(quán)從而得不到保障，其生存權(quán)、生命權(quán)也受到嚴(yán)重的威脅。本文基于國(guó)家和國(guó)際組織的視角，探討歐洲難民國(guó)際保護(hù)的不足及歐盟政策對(duì)避難者的影響，以期客觀的把握現(xiàn)存的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 歐洲 難民 保護(hù) 國(guó)際法 歐盟

作者簡(jiǎn)介：朱浩天，江南大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.205

隨著全球化進(jìn)程的不斷前進(jìn)和發(fā)展，人權(quán)保護(hù)意識(shí)等人類(lèi)所公認(rèn)的底線(xiàn)價(jià)值獲得國(guó)際社會(huì)越來(lái)越廣泛的認(rèn)同，國(guó)際難民現(xiàn)象越來(lái)越常見(jiàn)，越來(lái)越多的難民能夠得到國(guó)家和國(guó)際組織的人道主義援助，這體現(xiàn)了難民法和國(guó)際人權(quán)法的基本要求。由于難民人數(shù)不斷增加，國(guó)際難民問(wèn)題不斷趨向多元化、常態(tài)化、復(fù)雜化，使得許多國(guó)家在諸如難民政策、難民接收程序、難民權(quán)利的保護(hù)等方面產(chǎn)生了許多問(wèn)題，并引起了國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織的關(guān)注。近年來(lái)敘利亞、利比亞等地區(qū)的局勢(shì)動(dòng)蕩，加上極端組織的猖獗使得大量的難民涌向歐洲，與難民國(guó)邊境接壤的許多國(guó)家在此次難民危機(jī)中首當(dāng)其沖。盡管難民通過(guò)艱難險(xiǎn)阻到達(dá)了歐洲，但其權(quán)利仍得不到保障，由于難民人數(shù)的激增，歐洲多國(guó)通過(guò)調(diào)整邊境政策，加大邊境的管控嚴(yán)格限制難民的進(jìn)入，從而使得大量的難民難以得到安置，嚴(yán)重威脅了其人權(quán)和生命健康權(quán)。此次難民危機(jī)也體現(xiàn)出了國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)難民權(quán)利保護(hù)的不足和難民法制存在的缺陷。

一、難民的定義

要對(duì)歐洲難民進(jìn)行權(quán)利保護(hù)，首先要明確難民的定義，確定難民的范圍，正確的對(duì)難民進(jìn)行認(rèn)定。學(xué)者一般將難民區(qū)分為廣義上的難民和狹義上的難民。

廣義上的難民是指因政治、宗教、或者其他原因遭到迫害或者由于環(huán)境破壞、戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)而被迫離開(kāi)本國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)到其他國(guó)家避難的人。此外，有的地區(qū)通過(guò)制定區(qū)域性文件擴(kuò)大了難民的定義，如《非洲統(tǒng)一組織難民公約》規(guī)定：難民一詞也適用于由于逃離外來(lái)侵略、占領(lǐng)、外國(guó)統(tǒng)治或嚴(yán)重危害其原住國(guó)或國(guó)籍所屬?lài)?guó)秩序的事件的人，1984年《卡塔赫納宣言》也存在類(lèi)似的規(guī)定，其認(rèn)為難民還應(yīng)包括由于普遍暴力、外國(guó)入侵、侵犯人權(quán)等嚴(yán)重危害公共秩序的情況發(fā)生而逃離他們國(guó)家的人。

狹義上的難民是指由聯(lián)合國(guó)1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的協(xié)定書(shū)》所規(guī)定的難民，又稱(chēng)“公約難民”。根據(jù)兩者的規(guī)定，所謂難民是指“有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因遭受迫害留在其本國(guó)之外，并由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人或者不具有國(guó)籍并且由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)之人?！薄蛾P(guān)于難民地位的公約》在規(guī)定了難民概念的同時(shí)，還在第一條第（4）（5）（6）款對(duì)難民的范圍作出了適當(dāng)?shù)南拗?，按此?guī)定，已經(jīng)得到聯(lián)合國(guó)保護(hù)和援助的人、被認(rèn)為無(wú)需國(guó)際保護(hù)的人和被確認(rèn)為不得保護(hù)的人會(huì)被排除適用公約和議定書(shū)取得難民身份。

二、歐洲難民國(guó)際保護(hù)所存在的問(wèn)題

隨著國(guó)際法制的發(fā)展和完善，難民的國(guó)際保護(hù)問(wèn)題正不斷的得到解決，但由于有拘束力的國(guó)際公約的缺失以及難民保護(hù)問(wèn)題日趨復(fù)雜化、多元化，使得難民的國(guó)際保護(hù)問(wèn)題仍然面臨著許多困境并存在著諸多的問(wèn)題亟待解決。

（一）有關(guān)難民的定義過(guò)于狹窄和模糊

從上述公約中的定義可以看出，公約所保護(hù)的難民是由于畏懼種族、宗教、國(guó)籍、社會(huì)團(tuán)體成員身份、具有某種政治見(jiàn)解而產(chǎn)生的迫害，不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人。該定義中的五項(xiàng)原因都與政治因素有關(guān)，所以難民地位公約所保護(hù)的為政治難民，但隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，難民不再僅僅局限于政治難民，因環(huán)境、民族、內(nèi)戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)等因素所產(chǎn)生的難民已經(jīng)逐漸成為了難民的主要組成部分。但由于公約中難民的定義過(guò)于狹窄，使得因其他因素而離開(kāi)本國(guó)前往他國(guó)的難民，可能被當(dāng)作非法移民而因此權(quán)利得不到保護(hù)。另外，難民公約中對(duì)難民的界定不夠明確，使得有些國(guó)家為了本國(guó)的利益或逃避義務(wù)，在不違反國(guó)際法的前提下，對(duì)一些條款作出任意性或限制性的解釋。隨著難民新形態(tài)的不斷出現(xiàn)，有必要對(duì)難民的定義進(jìn)行明確和完善，從而加強(qiáng)對(duì)難民的國(guó)際保護(hù)。

（二）國(guó)家利益與人道主義的沖突

對(duì)難民進(jìn)行保護(hù)是國(guó)家出于人道主義的一項(xiàng)援助，是否給予某外國(guó)人以庇護(hù)，完全取決于給予庇護(hù)的國(guó)家?！妒澜缛藱?quán)宣言》第14條規(guī)定：“人人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害”但并沒(méi)有規(guī)定人人有取得他國(guó)庇護(hù)的權(quán)利。

因此，當(dāng)大量的難民涌入某個(gè)國(guó)家使該國(guó)的利益遭到損害時(shí)，該國(guó)能否通過(guò)國(guó)內(nèi)立法等手段將這些難民拒之門(mén)外，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。在這次的歐洲難民危機(jī)中，與難民國(guó)接壤的許多國(guó)家由于難民的大規(guī)模涌入使得本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等方面產(chǎn)生了許多問(wèn)題，給本國(guó)的各方面帶來(lái)了巨大的壓力，損害了國(guó)家的利益。甚至起初主動(dòng)接受難民的德國(guó)也開(kāi)始通過(guò)調(diào)整邊境政策，加大邊境的管控來(lái)限制難民的進(jìn)入。

由此可見(jiàn)，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，有義務(wù)在不損害國(guó)民利益的情況下，適當(dāng)接受外國(guó)難民，但在降低國(guó)民生活水平的條件下，進(jìn)行對(duì)外的援助則是不能被人們所接受的。在這種情形下，國(guó)家通常會(huì)通過(guò)國(guó)內(nèi)政策和立法等手段濫用國(guó)家的自由裁量權(quán)，從而限制難民的進(jìn)入或者不給予其權(quán)利的充分保護(hù)。在這次歐洲難民危機(jī)中，許多歐洲國(guó)家拒絕難民進(jìn)入其國(guó)家境內(nèi)，并拒絕接受歐盟對(duì)于難民名額的分配。

除此之外，難民進(jìn)入歐洲中部的所謂“巴爾干通道”被完全關(guān)閉，導(dǎo)致三萬(wàn)五千名難民被困在希臘境內(nèi)，而那些在巴爾干路線(xiàn)上向西歐行進(jìn)的難民也前途未卜。

（三）難民署缺乏法律強(qiáng)制力和執(zhí)行力

國(guó)際間的難民保護(hù)問(wèn)題主要取決于庇護(hù)國(guó)的意志和國(guó)家利益，承擔(dān)難民保護(hù)職責(zé)的聯(lián)合國(guó)難民署作為一個(gè)政府間的國(guó)際組織，其地位不能凌駕于國(guó)家之上，也不能違背國(guó)家的意愿對(duì)難民進(jìn)行保護(hù)，因此它對(duì)國(guó)家履行難民保護(hù)的責(zé)任缺乏法律強(qiáng)制力，而且只有在國(guó)家積極配合的情況下，其保護(hù)難民的職能才將得到發(fā)揮。由于難民署缺乏強(qiáng)制力，其在解決一些難民保護(hù)問(wèn)題時(shí)則只能通過(guò)建議和協(xié)調(diào)各主權(quán)國(guó)家的方式來(lái)進(jìn)行，如果遇到締約國(guó)拒絕履行公約義務(wù)，對(duì)難民的權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，難民署也不能采取強(qiáng)制的措施要求國(guó)家履行難民保護(hù)的義務(wù)。

（四）難民保護(hù)的國(guó)際責(zé)任分擔(dān)不平衡

由于歐洲難民危機(jī)的日益加重，大規(guī)模難民的安置、救助、醫(yī)療、遣返等問(wèn)題日益凸顯，難民保護(hù)的國(guó)際責(zé)任分擔(dān)極不平衡。發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)落后、資源匱乏、環(huán)境問(wèn)題等在接受難民問(wèn)題上力不從心，但卻長(zhǎng)期承受著與其負(fù)擔(dān)能力不成比例的難民。

據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的統(tǒng)計(jì)，2011年巴基斯坦接受了近200萬(wàn)的難民，伊朗、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家也接受了近百萬(wàn)的難民，而本應(yīng)承擔(dān)更多難民國(guó)際保護(hù)責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家，為了減輕國(guó)家的壓力和責(zé)任通過(guò)立法限制難民的進(jìn)入，這種責(zé)任分擔(dān)的不平衡，不僅不利于國(guó)家間的合作與發(fā)展，而且嚴(yán)重阻礙了難民國(guó)際保護(hù)問(wèn)題的解決。

三、歐盟政策對(duì)于歐洲難民保護(hù)的影響

從歐盟的角度來(lái)看，歐盟的難民狀況涉及到歐洲的許多國(guó)家，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于西歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及開(kāi)放性程度的不斷提高，難民問(wèn)題趨于嚴(yán)峻和復(fù)雜，數(shù)十萬(wàn)的來(lái)自世界各地的國(guó)際難民不斷涌入西歐國(guó)家，給西歐各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)治安等方面帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，歐盟基于憲政民主權(quán)利和國(guó)際人權(quán)保護(hù)等理念，在遵循聯(lián)合國(guó)和國(guó)際勞工組織主持簽訂的有關(guān)難民問(wèn)題的國(guó)際公約的基礎(chǔ)上，結(jié)合歐洲各國(guó)難民的現(xiàn)實(shí)狀況，制定了許多歐盟層面的政策、條文和法律，涉及到難民資格與程序的確定、難民接受條件的確認(rèn)等各方面的問(wèn)題，并對(duì)歐洲難民的保護(hù)產(chǎn)生了諸多的影響。

（一）實(shí)現(xiàn)了對(duì)難民確認(rèn)的規(guī)則和處理避難事務(wù)程序的統(tǒng)一

如，《資格指令》中對(duì)“迫害”的具體情況進(jìn)行了部分列舉，諸如司法保護(hù)的缺失、強(qiáng)制性的戰(zhàn)時(shí)兵役、對(duì)身體和精神上的暴力傷害、以國(guó)家機(jī)器的方式所施加的不公正對(duì)待，等等，對(duì)此前關(guān)于避難事務(wù)的國(guó)際公約規(guī)定的空白進(jìn)行了一定程度的彌補(bǔ)，不僅豐富了關(guān)于難民保護(hù)的法律，更為歐盟各成員國(guó)對(duì)難民的確認(rèn)提供了清晰而相對(duì)完善的規(guī)則，對(duì)于建立統(tǒng)一的歐洲避難政策、法律是頗有積極意義的。

（二）為申請(qǐng)避難者提供關(guān)于申請(qǐng)庇護(hù)的援助

如，《庇護(hù)程序指令》中通過(guò)明確規(guī)定相關(guān)的申庇的程序以及給予申請(qǐng)避難者的權(quán)利為申請(qǐng)者提供充分的法律援助，并希望推動(dòng)建立適用于所有歐盟成員國(guó)且實(shí)踐差異最小的避難政策和法律，從而實(shí)現(xiàn)難民保護(hù)工作的穩(wěn)定進(jìn)行。

（三）避難者通過(guò)獲得長(zhǎng)期居民身份可被授予長(zhǎng)期居留權(quán)

如，《長(zhǎng)期居民指令》通過(guò)規(guī)定擁有長(zhǎng)期居留權(quán)的避難者必須得到來(lái)自歐盟成員國(guó)的最低標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利的保護(hù)，從而進(jìn)一步保障了人權(quán)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平等，促進(jìn)了難民和避難者融入歐洲社會(huì)、歐盟成員國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定，以及歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)上述難民國(guó)際保護(hù)問(wèn)題的探討，仍有諸多難民問(wèn)題亟待解決，由于當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的政治斗爭(zhēng)、宗教沖突、恐怖組織活動(dòng)的不斷發(fā)生，難民的數(shù)量仍然會(huì)不斷增加，加之現(xiàn)國(guó)際形勢(shì)的變幻莫測(cè)，使得難民問(wèn)題日趨復(fù)雜化、多元化、常態(tài)化，對(duì)于難民保護(hù)問(wèn)題的解決仍任重而道遠(yuǎn)。

所以，國(guó)家和國(guó)際組織間應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，不斷加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作，共同承擔(dān)保護(hù)和救助難民的國(guó)際責(zé)任，以期探索出最具有可行性的措施來(lái)解決當(dāng)今社會(huì)現(xiàn)存的難民問(wèn)題。

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