本刊編輯部

2017年是中國人民銀行昆明中心支行黨委書記、行長楊小平擔(dān)任全國人大代表的第五個年頭。五年來，楊小平代表緊密結(jié)合金融改革發(fā)展實際，盡職履責(zé)、深入調(diào)研，廣泛收集民意，深入分析問題。他的建議、提案既反映了關(guān)乎人民群眾切身利益的經(jīng)濟(jì)金融問題，又提出了具有前瞻性和操作性的具體建議，一些建議得到了相關(guān)部門的回復(fù)和反饋，為相關(guān)部門提高履職水平、推進(jìn)改革提供了高質(zhì)量的決策參考。

建議進(jìn)一步強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督 完善預(yù)算監(jiān)督體系

記者：此次兩會，您向大會提出強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督，完善預(yù)算監(jiān)督體系的建議，您是基于什么考慮，關(guān)注這個問題的？

楊小平代表：2015年開始施行的《預(yù)算法》提出了規(guī)范政府收支行為，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的總要求。當(dāng)前我國政府預(yù)算具體執(zhí)行主要涉及財政和央行兩個部門，分別作為政府的“會計”和“出納”。構(gòu)建財政與央行國庫之間既分工合作又互相制衡的治理結(jié)構(gòu)，能夠有效促進(jìn)預(yù)算收支依法合規(guī)執(zhí)行，較好地完成受托管理公共財政資金任務(wù)。國庫具體辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付，承擔(dān)著確保國家預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整、安全的重要職責(zé)。國庫事中監(jiān)督作為我國預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分和預(yù)算資金運(yùn)行鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對預(yù)算收支執(zhí)行進(jìn)行實時審核，能在源頭上及時堵住違法違規(guī)的行為，有效地彌補(bǔ)人大事前審查看不到、審計事后監(jiān)督來不及的監(jiān)督機(jī)制空缺，在整個預(yù)算監(jiān)督體系中扮演“預(yù)警器”“糾偏器”和“信息庫”的角色，起到與財政部門共同管理好政府資金的作用。

隨著財稅體制改革的深入推進(jìn)，盤活財政資金存量、營改增試點(diǎn)全面推開、政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分等各項工作逐步開展，國庫事中監(jiān)督在促進(jìn)各項改革措施的有序?qū)嵤┑淖饔眠M(jìn)一步凸顯。

記者：目前國庫事中監(jiān)督存在哪些問題，對此您有何建議？

楊小平代表：目前國庫事中監(jiān)督存在著法律地位不明確、監(jiān)督對象不完整，監(jiān)督合力未形成等問題，監(jiān)督效能尚未充分發(fā)揮。針對目前我國國庫事中監(jiān)管存在的問題，我就此提出了三個方面的建議：

一是明確國庫事中監(jiān)督法律地位。以修訂《預(yù)算法實施條例》為契機(jī)，明確界定國庫在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)、權(quán)利、手段、責(zé)任，實現(xiàn)各相關(guān)部門在預(yù)算資金收支運(yùn)行過程中決策、執(zhí)行、反映等環(huán)節(jié)上的相互制約。配套制度方面，在政府事權(quán)和支出職責(zé)劃分、地方政府債務(wù)管理、地方國庫現(xiàn)金管理、政府綜合財務(wù)報告等各項制度政策制訂上，明確國庫的監(jiān)督職能，確保各項改革措施有序推進(jìn)。

二是實現(xiàn)國庫事中監(jiān)督范圍全面完整。在收入方面，盡快取消非稅收入收繳過程中的財政（匯繳）專戶過渡賬戶，實現(xiàn)非稅收入直繳入庫。在支出方面，改進(jìn)集中支付流程，逐步實現(xiàn)人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，使財政支出能夠直接從國庫賬戶直接撥付至相關(guān)收款人賬戶。在存量方面，繼續(xù)清理整頓財政專戶，對確有必要開設(shè)的財政專戶，盡量開在國庫部門，對開在商業(yè)銀行的，要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理，同時財政專戶收支信息要與國庫進(jìn)行共享。

三是建立預(yù)算監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。建議建立預(yù)算監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，財政、紀(jì)檢、審計、人行等具有預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的部門共同參加。通過定期召開聯(lián)席協(xié)調(diào)會、信息報送、聯(lián)合調(diào)查、共同檢查等多種形式，互通情況，共享監(jiān)督成果，確定階段性監(jiān)督重點(diǎn)，形成整體監(jiān)督合力。

建議完善不良貸款司法處置

記者：當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險持續(xù)暴露，不良貸款處置面臨的挑戰(zhàn)有哪些？

楊小平代表：當(dāng)前不良貸款處置壓力持續(xù)加大，以云南省為例，全省不良貸款率從2014年下半年開始持續(xù)上升，2015年和2016年分別上升了1個百分點(diǎn)和0.77個百分點(diǎn)，截至2016年末，全省不良貸款余額達(dá)687.9億元，不良貸款率2.92%，全省資產(chǎn)質(zhì)量已經(jīng)下滑至全國倒數(shù)第6位，高于全國1.97%的平均水平0.95個百分點(diǎn)。與此同時，作為不良貸款先行指標(biāo)的關(guān)注類貸款占比持續(xù)走高，2016年末余額已達(dá)到1868億元，占各項貸款的7.9%；逾期貸款余額1131億元，占比達(dá)6%。盡管各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過重組、展期等手段暫時穩(wěn)定住了部分信貸資產(chǎn)質(zhì)量，但貸款質(zhì)量劣變的可能性仍然較大。金融機(jī)構(gòu)面臨不良貸款“雙升”的嚴(yán)峻形勢短期內(nèi)難以改變，信貸資產(chǎn)質(zhì)量控制與不良貸款清收處置工作壓力持續(xù)加大。

記者：目前司法處置作為金融機(jī)構(gòu)處置不良貸款的主要方式，在實際操作中存在哪些問題？對此您提交了哪些建議？

楊小平代表：金融機(jī)構(gòu)不良貸款的處置手段主要包括現(xiàn)金清收、司法處置、打包轉(zhuǎn)讓、證券化和核銷等方式，隨著不良貸款處置難度的不斷加大，現(xiàn)金清收數(shù)量逐年下降，打包轉(zhuǎn)讓和不良資產(chǎn)證券化也僅適用于抵押物足值、易于處置的不良貸款，而司法處置占比卻明顯提高，大部分金融機(jī)構(gòu)80%以上的不良貸款均通過司法手段進(jìn)行處置。2016年，云南省金融機(jī)構(gòu)司法訴訟案件數(shù)量達(dá)12456件，涉案金額424.26億元，分別較2015年大幅增長87.53%和85.09%。作為金融機(jī)構(gòu)最主要的不良貸款處置手段，當(dāng)前司法處置過程中存在四個方面的問題亟待解決：一是不良貸款司法處置立法缺位。二是銀行訴訟案件激增與法院審結(jié)數(shù)量下降的矛盾突出。三是司法審理周期延長、債務(wù)受償率降低。四是抵押物處置障礙加大執(zhí)行清收難度。

銀行貸款是實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源，不良貸款處置不力會導(dǎo)致金融生態(tài)環(huán)境惡化，對實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。為有效應(yīng)對當(dāng)前不良貸款司法處置中的困難和問題，我提出四條建議：

一是加快推進(jìn)金融法制改革，健全金融法律框架。通過出臺金融案件審理和執(zhí)行的相關(guān)法律規(guī)定和司法解釋，完善案件管轄、文書送達(dá)、審理、執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，縮短案件審理執(zhí)行周期，提高不良貸款處置效果，使不良貸款司法處置工作有章可循，為司法處置不良貸款提供強(qiáng)有力的法律保障，為化解金融風(fēng)險提供良好的司法環(huán)境。

二是建立長效聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。建立金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)和司法部門的長效聯(lián)系機(jī)制，定期組織開展案件清理，及時研討解決存在問題。司法部門針對不良貸款清收案件在審理、執(zhí)行中出現(xiàn)的趨勢性、苗頭性問題，及時協(xié)調(diào)金融管理部門，適時通過司法建議或監(jiān)管建議等方式提出預(yù)警，實現(xiàn)金融案件的快立快審快執(zhí)。

三是加強(qiáng)平臺建設(shè)，提高抵押物處置效率。搭建不良貸款抵押物處置信息發(fā)布平臺，通過平臺及時發(fā)布各類處置信息，有效擴(kuò)大信息覆蓋面。針對大額不良貸款抵押物處置難的問題，建立跨區(qū)域重大事項會商平臺，暢通處置渠道，提高處置效率。支持建立地方金融資產(chǎn)管理公司，提升中小金融機(jī)構(gòu)和地方重點(diǎn)企業(yè)的處置議價能力，加快區(qū)域不良資產(chǎn)處置。

四是創(chuàng)新金融案件辦理模式，提高辦案效率。在金融訴訟較多的法院設(shè)立金融法庭或金融案件合議庭，配備專業(yè)審判人員，專門審理銀行不良貸款涉訴案件，緩解銀行訴訟案件激增與法院審結(jié)數(shù)量下降的矛盾。成立區(qū)域金融仲裁委員會，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過申請仲裁保護(hù)金融債權(quán)，切實提高不良貸款處置效率。

建議完善農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)管理 推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款

記者：“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)對于促進(jìn)農(nóng)村資源向資金、資本轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的資金來源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營有很大作用。目前“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)推進(jìn)情況如何？有哪些困難？

楊小平代表：2015年，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，在全國232個縣（市、區(qū)）和59個縣（市、區(qū)）暫停執(zhí)行物權(quán)法和擔(dān)保法的相關(guān)法律條款，分別開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款（以下簡稱“兩權(quán)”抵押貸款）試點(diǎn)。依據(jù)全國人大常委會授權(quán)的名單，云南省分別有開遠(yuǎn)等6個縣（市）和大理等3個縣（市）列為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。截至2016年末，6個農(nóng)地試點(diǎn)縣（市）農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額2.12億元，比年初增加0.95億元；全年累計發(fā)放貸款1963筆，累計貸款金額1.93億元。3個農(nóng)房試點(diǎn)縣（市）農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額為17.52億元，比年初增加2.84億元；全年累計發(fā)放貸款9119筆，累計貸款金額14.53億元。同時，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺逐步建立，并在相關(guān)產(chǎn)權(quán)價值評估、貸款風(fēng)險補(bǔ)償和緩釋機(jī)制方面做出了積極有益探索?！皟蓹?quán)”抵押貸款利率上浮基本在50%以內(nèi)，較原先的信用貸款利率降低30%以上，獲貸主體利息負(fù)擔(dān)減輕明顯?！皟蓹?quán)”抵押貸款一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民增收致富。如，云南省魯?shù)榭h通過發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款，促進(jìn)了全縣農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2016年，4家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)獲得貸款1495萬元，從農(nóng)民手中共流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)3318畝，帶動吸納縣域農(nóng)村人口就業(yè)約300余人，企業(yè)實現(xiàn)年增收166萬元。

“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)雖然取得一定效果，但也遇到許多困難和問題，影響試點(diǎn)工作的推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是缺少制度性頂層設(shè)計。對農(nóng)村承包土地和宅基地缺少系統(tǒng)全面管理條例或辦法。農(nóng)村承包土地和宅基地的取得、確權(quán)登記、使用、處分、收益無系統(tǒng)性管理規(guī)定，基本只有部分地方探索形成的地方性辦法。在長期頂層制度空缺的情況下，新的確權(quán)登記工作遇到了諸如承包資料缺失、面積不準(zhǔn)、部門間職責(zé)不清、歷史遺留問題多的情況。相關(guān)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作進(jìn)度緩慢，新的承包土地經(jīng)營權(quán)證頒證率低、房地一體不動產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)較少，金融機(jī)構(gòu)大多只能使用無權(quán)屬爭議的舊證辦理抵押貸款。

二是無頂層農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)意見，流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)滯后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口不斷涌入城市，隨之而來的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)模不斷增加，但是由于無頂層指導(dǎo)意見或制度，各地區(qū)基本無專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，只有少部分縣（市）成立縣級城鄉(xiāng)一體化公共資源流轉(zhuǎn)交易中心，大部分縣市無流轉(zhuǎn)交易平臺，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易基本無市場機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，流轉(zhuǎn)交易信息體系未建全，流轉(zhuǎn)雙方信息有效對接機(jī)制尚未形成。許多農(nóng)戶只能私下交易土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，交易規(guī)范程度低、手續(xù)不健全、價值未充分顯現(xiàn)、交易后權(quán)責(zé)不清、糾紛多、后續(xù)隱患不少，部分流轉(zhuǎn)交易合同甚至有悖于相關(guān)的法律法規(guī)。

三是缺乏有償使用和退出機(jī)制。2017年中央1號文件再次明確“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償”，但是由于國家層面未出臺指導(dǎo)意見和辦法，各地基本未出臺具體辦法，許多進(jìn)城農(nóng)民對承包土地和宅基地政策不清楚和對土地懷有兜底保障的思想，對土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，寧愿撂荒承包土地和空置宅基地，也不愿意有償退出承包土地和自家宅基地。

四是《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》部分條款與《土地法》存在一定的矛盾?！锻恋胤ā返诹l規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，俗稱“一戶一宅”，六部委印發(fā)的《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第四條對借款人以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作抵押申請貸款的，需要“借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，應(yīng)有長期穩(wěn)定居住場所，并能提供相關(guān)證明材料”，兩者在一定程度上存在矛盾。其一，若按貸款管理暫行辦法，對農(nóng)戶是否有長期穩(wěn)定居住場所銀行難甄別，農(nóng)戶難貸款。其二，若辦理了貸款，當(dāng)貸款發(fā)生損失時，為保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，抵押物處置難度較大，鮮有成功的案例。

五是抵押物處置變現(xiàn)不易。目前，部分縣（市）成立了流轉(zhuǎn)中心，但對交易后的產(chǎn)權(quán)登記有效性和經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益維護(hù)無相關(guān)規(guī)定辦法，也未形成成熟的流轉(zhuǎn)交易機(jī)制和平臺。銀行在進(jìn)行抵押產(chǎn)權(quán)處置時，土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民房屋交易受到較多的法律和制度限制，變現(xiàn)難現(xiàn)象突出。如，集體土地上房屋只能在本村組內(nèi)轉(zhuǎn)讓，由于都是熟人，一般不會接手，一旦貸款無法償還，農(nóng)村住房變現(xiàn)十分困難，直接影響金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。

六是試點(diǎn)后續(xù)政策不明朗。國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見明確試點(diǎn)工作于2017年前完成。同時，指導(dǎo)意見鼓勵金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)剩余使用期限內(nèi)發(fā)放中長期貸款，有效增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中長期信貸投入。2016年以來，云南省9個試點(diǎn)縣（市）分別發(fā)放了一至三年和三年以上貸款占總貸款余額的16.4%、30.7% ，這就意味著2016年發(fā)放的一年期以上大部分貸款和2017年發(fā)放的貸款到試點(diǎn)結(jié)束后才到期。一方面試點(diǎn)結(jié)束后如果不能修改有關(guān)法律法規(guī)，試點(diǎn)期間發(fā)放的貸款若發(fā)生損失，能否依法處置貸款抵押物成為影響貸款發(fā)放的重要因素之一。另一方面，受農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易平臺、抵押登記平臺等配套措施推進(jìn)緩慢的影響，部分地區(qū)短期內(nèi)無法大量地開展抵押貸款試點(diǎn)，從云南省的情況看，9個試點(diǎn)縣（市）中， 有2個縣（市）2016年以來貸款發(fā)放筆數(shù)未超過10筆，有2個縣（市）貸款余額不足500萬元。貸款缺乏規(guī)模效應(yīng)，不利用經(jīng)驗和模式的總結(jié)。當(dāng)前，是否延長“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)期限成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

記者：針對“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)推進(jìn)中存在的種種問題，您有何建議？

楊小平代表：盡管“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)存在諸多問題和困難，但“兩權(quán)”抵押融資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容之一，對盤活農(nóng)村資源、促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》及近幾年的中央1號文件都明確提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，要堅持統(tǒng)一謀劃、有序協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，統(tǒng)籌安排各項農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，做到有緩有急、上下聯(lián)動、分類推進(jìn)、有序?qū)嵤?/p>

一是加快研究出臺具體農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法和宅基地管理辦法。明確土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的具體內(nèi)容，相關(guān)權(quán)證取得方式、登記、內(nèi)容、行使、滅失、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款等。

二是研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，出臺指導(dǎo)意見或操作細(xì)則，指導(dǎo)各地制定統(tǒng)一、科學(xué)、公開、透明的交易規(guī)則，明確交易平臺、交易流程的監(jiān)督管理部門及具體管理職責(zé)，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易雙方提供中介服務(wù)，引導(dǎo)各方參與交易，為金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)提供便利，逐步形成依法自愿公開公正有序交易的流轉(zhuǎn)交易市場。研究出臺土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地制定具體辦法，促進(jìn)土地向種田專業(yè)能手和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出效率。

三是研究調(diào)整完善相關(guān)法律法規(guī)，在兼顧長遠(yuǎn)的情況下，使各項法律法規(guī)適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要。如擴(kuò)大宅基地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的受讓范圍，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員優(yōu)先購買權(quán)的前提下，允許更大區(qū)域內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)組織及其成員作為受讓方。

四是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易機(jī)制、配套農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺建設(shè)等工作。從上至下，加大資金、技術(shù)、人員投入，加快推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，指導(dǎo)建立多級聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺、完善配套抵押登記機(jī)制，發(fā)展第三方評估組織，全面深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

五是建議明確試點(diǎn)期間發(fā)放的“兩權(quán)”抵押貸款，到試點(diǎn)期結(jié)束后，如果發(fā)生損失，能否處置抵押物?；诋?dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的步伐，適當(dāng)延長“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)期限，為是否修改有關(guān)法律條款提供更加全面客觀的建議和經(jīng)驗。鑒于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的差異，試點(diǎn)到期后，建議統(tǒng)籌考慮農(nóng)村穩(wěn)定和盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，分別評估農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，根據(jù)評估結(jié)果區(qū)別調(diào)整有關(guān)法律法規(guī)。

建議修訂《票據(jù)法》促進(jìn)票據(jù)市場規(guī)范健康發(fā)展

記者：此次兩會，您還提交了修訂《票據(jù)法》的建議，現(xiàn)行《票據(jù)法》主要存在的不足有哪些？

楊小平代表：《中華人民共和國票據(jù)法》（以下簡稱《票據(jù)法》）頒布于1995年，此后在2004年為適應(yīng)有關(guān)行政審批制度改革及《行政許可法》有關(guān)規(guī)定做了修訂。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，以及信息技術(shù)在支付領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，我國票據(jù)業(yè)務(wù)快速發(fā)展，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增長，業(yè)務(wù)處理趨向電子化。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，票據(jù)業(yè)務(wù)實踐逐漸出現(xiàn)了一些突破現(xiàn)有規(guī)范的情況。同時，電子票據(jù)的應(yīng)用以及企業(yè)票據(jù)融資需求的客觀存在，也迫切需要對《票據(jù)法》進(jìn)行修改?，F(xiàn)行《票據(jù)法》主要存在四個方面的不足：

未確立融資性票據(jù)的合法地位?！镀睋?jù)法》立法之初，鑒于當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)及票據(jù)市場尚不發(fā)達(dá)，為防范銀行風(fēng)險，對融資性票據(jù)采取了“一刀切”的態(tài)度，規(guī)定票據(jù)的簽發(fā)、取得要有真實的交易背景，絕對禁止企業(yè)簽發(fā)融資性票據(jù)。隨著形勢不斷發(fā)展，這一規(guī)定越來越不符合實際需要。一方面，由于企業(yè)通過票據(jù)貼現(xiàn)方式獲取資金較一般貸款等融資方式成本低、更快捷，近年來，部分企業(yè)為緩解一時資金困難，通過虛構(gòu)交易，簽發(fā)并向銀行申請貼現(xiàn)一些無貿(mào)易背景的票據(jù)。另一方面，禁止融資性票據(jù)的規(guī)定限制了我國票據(jù)市場規(guī)模，使票據(jù)市場為企業(yè)提供直接短期資金融通的功能難以充分發(fā)揮。而市場上客觀存在的融資需求又在一定程度上催生了民間票據(jù)市場的發(fā)展。民間票據(jù)市場魚龍混雜，業(yè)務(wù)操作水平不一，容易出現(xiàn)“假票欺騙”、違規(guī)操作等現(xiàn)象，不利于票據(jù)市場的健康發(fā)展。因此，從發(fā)展趨勢看，適度放開票據(jù)的融資功能，有著廣闊的現(xiàn)實需求，同時也有利于健全社會信用制度、繁榮票據(jù)市場、改善中小企業(yè)融資難狀況。在歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，融資性票據(jù)的合法地位在立法上均得到承認(rèn)，且在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升貿(mào)易競爭力方面發(fā)揮著重要作用。

票據(jù)無因性原則未能徹底體現(xiàn)。票據(jù)無因性是一項經(jīng)過國際票據(jù)法律實踐長期檢驗的技術(shù)性規(guī)則，為各國票據(jù)立法所普遍遵循。但我國《票據(jù)法》、最高人民法院司法解釋及中國人民銀行《支付結(jié)算辦法》等法規(guī)對票據(jù)法律行為中因果關(guān)系的規(guī)定大相徑庭，導(dǎo)致理論上和實務(wù)中對票據(jù)無因性的認(rèn)識與處理的混亂。對真實交易關(guān)系的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致實踐中商業(yè)銀行、財務(wù)公司對票據(jù)審查義務(wù)的提高，由形式審查轉(zhuǎn)為貿(mào)易真實性的實質(zhì)審查，由此將市場交易主體本應(yīng)承擔(dān)的過錯責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至商業(yè)銀行、財務(wù)公司身上。

實務(wù)中部分票據(jù)行為尚存在立法空白。目前，適應(yīng)票據(jù)當(dāng)事人需要，實務(wù)中出現(xiàn)了不少現(xiàn)行票據(jù)法未能囊括的票據(jù)行為，如票據(jù)涂銷、空白票據(jù)（英美稱未完成票據(jù)）等。國際上，大陸法系與英美法系先進(jìn)的票據(jù)立法對此都有具體明確的規(guī)定。我國票據(jù)法則僅允許在一定條件下發(fā)行空白支票，不承認(rèn)或不允許發(fā)行、流通空白匯票和空白本票，亦未對票據(jù)涂銷行為進(jìn)行必要的規(guī)定。從我國票據(jù)市場的發(fā)展看，若不從立法上對這些行為的法律性質(zhì)及效力做出明確規(guī)定，勢必會嚴(yán)重影響票據(jù)交易的安全，最終阻礙票據(jù)流通，限制票據(jù)作為流通證券在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的作用發(fā)揮。

未承認(rèn)電子票據(jù)的法律效力。隨著信息技術(shù)的發(fā)展以及企業(yè)對快速資金流動的迫切需要，我國目前的票據(jù)實務(wù)中已出現(xiàn)了電子票據(jù)，中國人民銀行2009年上線運(yùn)行了電子商業(yè)匯票系統(tǒng)。電子票據(jù)是以電子方式制成票據(jù)，以電子簽章取代實體簽名簽章的支付工具，主要有兩種表現(xiàn)形式：一是以傳統(tǒng)紙質(zhì)票據(jù)為基礎(chǔ)，在票據(jù)截留的基礎(chǔ)上實現(xiàn)票據(jù)結(jié)算的電子化；二是以數(shù)據(jù)電文為載體，以電子簽名為基礎(chǔ)，用數(shù)字信息徹底取代紙質(zhì)的票據(jù)。然而，現(xiàn)行《票據(jù)法》是基于紙質(zhì)票據(jù)所制定的，并未將電子票據(jù)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系納入法律的調(diào)整范圍，也未明確經(jīng)過數(shù)字簽章認(rèn)證的非紙質(zhì)的電子票據(jù)的法律效力，從而成為制約電子票據(jù)發(fā)展的最大法律障礙。

未確立票據(jù)影像和支付密碼的合法性。采用票據(jù)影像交換和支付密碼進(jìn)行票據(jù)結(jié)算，不僅能加速資金周轉(zhuǎn)，而且能極大地提高票據(jù)防偽識偽功能，保障銀行和企業(yè)資金交易安全。但現(xiàn)行票據(jù)法要求持票人在行使票據(jù)權(quán)利時必須按照法定程序在票據(jù)上簽章并出示票據(jù)，致使票據(jù)影像和支付密碼的合法性缺失，人民銀行推行票據(jù)截留、影像交換等現(xiàn)代化支付技術(shù)能極大提高社會資金利用的效率，因法無明文規(guī)定而處于無法可依的尷尬境地。

記者：針對上述問題，您認(rèn)為《票據(jù)法》應(yīng)作何修改？

楊小平代表：針對現(xiàn)行《票據(jù)法》存在的不足，我建議從以下三個方面著手：一是堅持票據(jù)的無因性這一基本原則，確立融資性票據(jù)的合法地位。統(tǒng)一現(xiàn)行票據(jù)法律、法規(guī)及司法解釋中有關(guān)票據(jù)無因性的法律規(guī)定，確立其適用的合理界限。在票據(jù)業(yè)務(wù)上有條件地允許企業(yè)簽發(fā)融資性票據(jù)，適度放開票據(jù)的融資功能。同時，為控制法律風(fēng)險，建立有關(guān)融資性票據(jù)的發(fā)行、監(jiān)測等一系列配套制度。二是增加規(guī)范票據(jù)涂銷、空白票據(jù)及其補(bǔ)救等行為的規(guī)定。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)實中票據(jù)涂銷、空白票據(jù)及其補(bǔ)救等行為將大量出現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時改變票據(jù)立法不適應(yīng)現(xiàn)實的狀況，通過修法使這些行為得到有效規(guī)范，以維護(hù)票據(jù)流轉(zhuǎn)秩序，保障票據(jù)關(guān)系人的合法權(quán)益。三是確立電子票據(jù)、票據(jù)影像及支付密碼的合法地位。電子票據(jù)和票據(jù)影像雖有著不必隨身攜帶和親自保管、流轉(zhuǎn)速度快、收款風(fēng)險大大降低等優(yōu)勢，但其簽發(fā)和流通是在虛擬的網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)的，采用的是無紙化的電子交易方式，其簽章、防偽只能分別通過電子簽名、支付密碼等形式來實現(xiàn)。因此，必須通過修改現(xiàn)行票據(jù)法以明確電子簽名、票據(jù)影像交換結(jié)算及支付密碼的法律地位，將電子票據(jù)和票據(jù)影像納入《票據(jù)法》規(guī)范與調(diào)整的范疇，確認(rèn)票據(jù)電子化的合法性，鼓勵并支持電子商務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展。

建議制定《個人金融信息保護(hù)條例》

記者：個人金融信息泄漏不僅侵害客戶的隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，降低客戶對金融機(jī)構(gòu)信賴度，更易造成惡劣社會影響，影響金融穩(wěn)定和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。目前我國針對個人金融信息保護(hù)的法制建設(shè)情況如何？

楊小平代表：截至2015年底，全國人均持有銀行卡3.99張，卡均消費(fèi)金額1.01萬元。頻繁的金融交易積累了大量個人金融信息。但由于監(jiān)管不足和利益驅(qū)使，個人金融信息泄漏等事件屢見不鮮，不僅導(dǎo)致消費(fèi)者無故受到滋擾，也容易被不法分子利用實施詐騙活動，其中“徐玉玉案”“清華大學(xué)教授被騙案”等案件造成了惡劣的社會影響。據(jù)公安部數(shù)據(jù)，2011年以來全國電信詐騙案件數(shù)量和涉案金額不斷飆升，年增速超20%，僅2015年立案達(dá)59萬起，造成經(jīng)濟(jì)損失222億元。2016年前10月，公安機(jī)關(guān)破獲電信詐騙案件9.3萬起，挽回經(jīng)濟(jì)損失48.7億元。學(xué)生、老年人、農(nóng)民、殘疾人等群體成為主要受害對象。

目前，我國尚無獨(dú)立的個人信息安全保護(hù)法律，規(guī)范“個人金融信息保護(hù)”的制度散見于不同的法律法規(guī)。法律體系不完善、信息主體權(quán)利不明、救濟(jì)手段有限、監(jiān)管制度安排不到位等問題，使得監(jiān)管部門開展個人金融信息保護(hù)缺乏基礎(chǔ)性制度支持，難以形成有效的威懾力。

在法制建設(shè)層面，《刑法》雖已將非法提供、出售公民個人信息入罪，《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等也對金融機(jī)構(gòu)保密義務(wù)進(jìn)行原則性規(guī)定，但相關(guān)條款可操作性不強(qiáng)?！斗聪村X法》《個人存款賬戶實名制規(guī)定》《征信業(yè)管理條例》《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等雖對某類個人金融信息或者某個金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)作了保密規(guī)定，但并非以保護(hù)個人金融信息為主要目的，缺乏針對性、完整性和協(xié)調(diào)性。

在監(jiān)督管理層面，現(xiàn)行法律體系缺乏對金融監(jiān)管部門履職的充分授權(quán)，行政檢查、處罰的法律依據(jù)不充分。加之沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，監(jiān)管力量分散，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)?！吨袊嗣胥y行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實施辦法》雖然做出規(guī)定，但受制法律層級效力和監(jiān)管對象的局限性，政策效果有待檢驗。

相形之下，歐、美等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均制定了個人金融信息保護(hù)規(guī)則，不僅著眼于防范個人金融信息泄露，也對內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的信息使用做出明確的規(guī)定。歐洲議會通過《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，設(shè)置數(shù)據(jù)保護(hù)官和嚴(yán)格處罰機(jī)制，全面保護(hù)個人數(shù)據(jù)。美國先后制定了《公平信用報告法》《金融隱私權(quán)法》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》等多部金融法，已形成了完備的金融隱私保護(hù)法律體系。

記者：針對目前個人金融信息保護(hù)存在的問題，您有何建議？

楊小平代表：在金融混業(yè)經(jīng)營和互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的趨勢下，為健全個人金融信息保護(hù)監(jiān)管體系，構(gòu)筑個人金融信息安全的保護(hù)網(wǎng)，建議盡快出臺《個人金融信息保護(hù)條例》，通過立法明確以下內(nèi)容：

第一，提升監(jiān)管規(guī)范的層級，規(guī)范個人金融信息保護(hù)工作。通過制定《個人金融信息保護(hù)條例》，一是明確個人金融信息內(nèi)涵、外延，使保護(hù)范圍覆蓋金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)或者其它渠道獲取、加工和保存的個人信息；二是細(xì)化信息主體的知情權(quán)、支配權(quán)、異議權(quán)和救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利，明確個體金融隱私權(quán)的法律地位；三是明確金融機(jī)構(gòu)作為第一義務(wù)主體，在收集、保存、使用、披露個人金融信息等行為上的保密義務(wù)，以及處理信息時應(yīng)遵循的合法、合理、必要等基本原則；四是要求金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息安全技術(shù)有效防范信息泄露風(fēng)險，建立信息使用管理制度和信息泄露披露機(jī)制。

第二，構(gòu)建個人金融信息保護(hù)框架，強(qiáng)化監(jiān)督管理職能。通過《個人金融信息保護(hù)條例》，一是明確確定監(jiān)管牽頭部門及相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，整合監(jiān)管力量；二是制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)程和工作指引，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；三是賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)必要的法律授權(quán)，對金融機(jī)構(gòu)違規(guī)泄漏個人金融信息可采取行政處罰或其它監(jiān)管措施；四是建立現(xiàn)場和非現(xiàn)場相結(jié)合的監(jiān)管體系，強(qiáng)化個人金融信息保護(hù)監(jiān)督管理職能。

第三，完善責(zé)任追究制度和救濟(jì)渠道。在《條例》中明確金融機(jī)構(gòu)責(zé)任追究機(jī)制，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)處罰措施，加大行政處罰力度，對個人金融信息提供直接的行政法保護(hù)。建立集體訴訟機(jī)制，降低信息個體維權(quán)成本，規(guī)定信息泄露主體的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，完善民事賠償制度。