葛巍　張喚

[摘 要]隨著電力行業(yè)投資規(guī)模日益劇增，電力公司大力加強項目管控，提高了財務(wù)部門對項目預(yù)算的管理水平，但是項目閉環(huán)管理體系還不夠完善，項目預(yù)算精益化管理程度不夠。針對項目預(yù)算管理中存在的一系列不足和矛盾，如何構(gòu)建項目預(yù)算閉環(huán)管理模式、不斷深化項目資金一體化管理顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]電網(wǎng)；項目預(yù)算全過程；閉環(huán)管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.291

近年來，電力行業(yè)圍繞“集約、精益、全面、統(tǒng)籌”核心理念，提出“深化項目、資金一體化管控”要求，通過“可研審查管投入、系統(tǒng)控制管過程、績效評價管結(jié)果”，切實加強項目預(yù)算閉環(huán)管理，進一步提高資金效益，初步建立了以項目經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性審查為基礎(chǔ)，以資源統(tǒng)籌平衡、優(yōu)化配置為核心，以項目關(guān)鍵節(jié)點管控為主線，以公司級項目管理平臺為支撐的項目預(yù)算全過程閉環(huán)管理體系。

做實項目預(yù)算，推進預(yù)算由結(jié)果管理向過程管理、由指標管理向項目管理延伸，是當前及今后一段時間深化細化預(yù)算管理的重要工作。這是公司提升經(jīng)營效益的內(nèi)在要求。電網(wǎng)是資產(chǎn)密集型企業(yè)，投資規(guī)模大，對公司效益水平和發(fā)展能力具有重要影響，必須加強項目預(yù)算管理，統(tǒng)籌平衡能力與需求，提升投入產(chǎn)出水平。這是公司適應(yīng)改革的現(xiàn)實需要。輸配電價改革后，電網(wǎng)企業(yè)投資和成本將受到更加嚴格的政府監(jiān)管，對公司投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序的管控提出了更高要求，公司需要進一步加強項目預(yù)算管理，確保精準有效投資。這是公司防控經(jīng)營風險的重要手段。項目管理涉及主體多、鏈條長，風險防控環(huán)節(jié)多、難度大，需要通過加強預(yù)算管理，深化財務(wù)與業(yè)務(wù)協(xié)同融合，嚴把入口、嚴控過程、嚴格考核，促進項目全過程規(guī)范有序。

1 項目預(yù)算全過程閉環(huán)管理工作思路及目標

堅持價值鏈與業(yè)務(wù)鏈協(xié)同融合，充分發(fā)揮預(yù)算的計劃、控制、反映、監(jiān)督和考核職能，以項目經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性審查為基礎(chǔ)，以資源統(tǒng)籌平衡、優(yōu)化配置為核心，以項目關(guān)鍵節(jié)點管控為主線，以公司級項目管理平臺為支撐，固化財務(wù)規(guī)則，落實專業(yè)職責，加快構(gòu)建定位明確、分工有序、管控有力的項目預(yù)算閉環(huán)實時管控體系，促進能力與需求緊密銜接、投資和效益相互匹配、項目與資金一體化管控，進一步提升預(yù)算管理的效率和效益。

圍繞“儲備、編制、執(zhí)行、考核”閉環(huán)流程主線，以建立健全“項目儲備審查機制、投資能力管控機制、項目執(zhí)行控制機制、投資回報掛鉤機制”四個機制為抓手，科學確定經(jīng)營目標，統(tǒng)籌平衡能力與需求，合理配置經(jīng)濟資源，加強投入與產(chǎn)出閉環(huán)管理，有力有效支撐公司發(fā)展和電網(wǎng)發(fā)展。其中：

項目儲備管理機制：主要是對重點領(lǐng)域投入需求全面實施儲備管理，入庫項目按照輕重緩急進行排序，匹配投資能力選取項目，實現(xiàn)投資能力與需求、投資總額與項目明細的對接。

投資能力管控機制：主要是按照量入為出、量力而行的原則，科學測算各單位財務(wù)投資能力，合理確定投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，持續(xù)提升發(fā)展質(zhì)量和效益。

項目執(zhí)行控制機制：主要是對納入預(yù)算的項目，通過信息系統(tǒng)對項目創(chuàng)建、物資招標、項目實施、成本入賬等進行全程動態(tài)管控，確?！盁o預(yù)算不開支、有預(yù)算不超支”，杜絕項目安排與實施“兩張皮”，確保項目執(zhí)行可控在控。

投資與回報掛鉤機制：主要是根據(jù)各單位當年存量效益、分類投資、分類資本金比例和投資回報率確定次年經(jīng)營效益目標，推動實現(xiàn)“投資促進效益、效益支撐投資”的良性循環(huán)。

2 項目預(yù)算全過程閉環(huán)管理實踐

2.1 以項目經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性審查為基礎(chǔ)，夯實可研編制質(zhì)量

自財務(wù)集約化工作方案提出建立項目儲備管理機制以來，公司財務(wù)部以項目經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性為切入點，堅持權(quán)威性與實效性原則，扎實開展可研財務(wù)審查工作，三年來初步實現(xiàn)“無審查不入庫，未儲備無預(yù)算”的工作目標。

一是制定審查標準。2014年公司以“業(yè)務(wù)可理解、財務(wù)易操作”為出發(fā)點，重點突出“必要性、相關(guān)性、實用性、融合性、前瞻性”五項原則，制定印發(fā)并動態(tài)修編《項目可研經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性評價指導(dǎo)意見》，內(nèi)容覆蓋13個專業(yè)類別的項目、100多個審查要點，將財務(wù)制度和管理要求細化為可執(zhí)行、可量化的審核標準。

二是建立工作機制。2013年促請辦公室將財務(wù)會簽可研要求納入《公文管理辦法》；2015年印發(fā)《深化可研經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性工作的通知》，進一步明確各級業(yè)財在儲備管理中的職責分工，形成“可研有財務(wù)論證、評審有財務(wù)意見、批復(fù)有財務(wù)會簽”的儲備管理流程。

三是引入技術(shù)支撐。以各級經(jīng)研院所作為主要支撐力量，按照指導(dǎo)意見和相關(guān)管理要求，開展具體評審工作，出具財務(wù)專項評審意見和自查報告。

2.2 以資源統(tǒng)籌平衡、優(yōu)化配置為核心，科學安排投資規(guī)模

一是應(yīng)用投資與回報掛鉤機制，合理確定成本性項目投入規(guī)模。公司連續(xù)三年實行“存量效益+增量回報”方法核定各單位經(jīng)營目標，根據(jù)各單位投資規(guī)模和資本金比例，按照公司平均凈資產(chǎn)收益率確定增量回報效益和總體效益目標，有效提升了投入產(chǎn)出水平。

二是應(yīng)用投資能力測算模型，合理確定資本性項目投入規(guī)模。應(yīng)用投資能力測算模型，以利潤目標和資產(chǎn)負債率控制上限為硬約束，科學測算投資能力，合理匹配投資需求。對于負債率高、經(jīng)營虧損導(dǎo)致能力與需求矛盾突出的單位，實施更加嚴格的審批機制，審慎確定投資規(guī)模，切實防范投資經(jīng)營風險。

三是以聯(lián)合審查為切入點，控制投資沖動，做實價值引領(lǐng)職能。

根據(jù)投資與回報掛鉤機制、投資能力測算模型測算結(jié)果，結(jié)合效益目標、資產(chǎn)負債率等約束條件，以聯(lián)合審查為切入點，審減不經(jīng)濟、不合規(guī)項目，提出分單位、分專業(yè)項目投入規(guī)模，兩年來有效控制了部分單位和專業(yè)的投資沖動，發(fā)揮綜合平衡職能，做實財務(wù)在預(yù)算安排環(huán)節(jié)的價值引領(lǐng)職能。

2.3 以項目關(guān)鍵節(jié)點管控為主線，嚴控項目儲備過程

公司以信息化手段為依托，分別在項目預(yù)算閉環(huán)管理的各個關(guān)鍵節(jié)點強化了系統(tǒng)管控力度，提升了項目財務(wù)管理的針對性和實效性。

一是可研儲備階段。以提升儲備質(zhì)量和可研深度為重點實行月度監(jiān)督檢查和集中聯(lián)合審查，月度監(jiān)督檢查要求各單位以報告形式及時反映并整改日常評審工作中存在的問題，圍繞“全公司覆蓋、全專業(yè)介入”“點面結(jié)合、重點突出”的審查要求，組織開展跨專業(yè)、跨單位的集中聯(lián)合審查，對各單位審核情況進行復(fù)核，與發(fā)展部共同在線固化鎖定儲備庫。

二是編制下達階段。根據(jù)核定的投入規(guī)模，會同業(yè)務(wù)部門從項目儲備庫確定具體項目，并在預(yù)算方案上會前審定明細項目，通過信息系統(tǒng)隨同預(yù)算批復(fù)方案一并下達明細項目。

三是預(yù)算執(zhí)行階段。制定業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)范，2013年明確項目預(yù)算的管控原則、組織職責、工作范圍和管控規(guī)范，促進工作有力有據(jù)開展；推行統(tǒng)一項目編碼，全面實現(xiàn)項目在全鏈條管理中身份唯一；部署聯(lián)合創(chuàng)建校驗，部署應(yīng)用計劃、預(yù)算雙系統(tǒng)聯(lián)合校驗ERP項目創(chuàng)建的功能，支撐公司綜合計劃、預(yù)算業(yè)務(wù)協(xié)同；全面應(yīng)用雙重控制，實施明細項目“年度投資與總體規(guī)?！鳖A(yù)算的雙重控制；深化預(yù)算執(zhí)行分析，部署應(yīng)用全鏈條管控工具全程跟蹤項目需求提報、招標采購、合同簽訂等9個關(guān)鍵節(jié)點，連續(xù)30個月按月通報項目執(zhí)行進展情況。通過以上一系列信息化管控手段實現(xiàn)了“無預(yù)算不開支、有預(yù)算不超支”的目標。

項目決算審核階段。建立預(yù)算問責機制，以大數(shù)據(jù)為依托的審核方式，利用全鏈條管控工具和內(nèi)網(wǎng)資料傳輸?shù)仁侄螌崿F(xiàn)審核工作質(zhì)效提升；以問題為導(dǎo)向的審核思路，分析問題根因，追溯可研編制責任，確立了“花錢必問效，低效必問責”的機制。

2.4 以公司級項目管理平臺為支撐，保障預(yù)算管理機制

公司財務(wù)部協(xié)同信通部、發(fā)展部及相關(guān)專業(yè)部門，啟動了統(tǒng)一項目管理平臺建設(shè)工作，先后完成了需求梳理、業(yè)務(wù)設(shè)計、功能開發(fā)、系統(tǒng)測試等環(huán)節(jié)。目前項目管理平臺一期已經(jīng)建成，可研儲備階段的各項管理要求已固化至系統(tǒng)中，形成公司統(tǒng)一項目儲備庫。財務(wù)部召開多次會議推進平臺在線應(yīng)用工作，2016年儲備項目信息已全部納入平臺管理，實現(xiàn)各部門可在同一個系統(tǒng)中錄入、審核、監(jiān)控、分析儲備項目信息，為后續(xù)計劃預(yù)算管理提供了依據(jù)。

3 項目預(yù)算全過程閉環(huán)管理思考

隨著對項目預(yù)算管控大力加強，不斷對全鏈條各環(huán)節(jié)進行完善，項目預(yù)算管理已顯露成效，但仍存在信息技術(shù)手段不完善、計劃預(yù)算銜接不緊密等問題。

3.1 信息技術(shù)手段不夠完善

目前公司各個專業(yè)項目儲備獨立管理，信息系統(tǒng)上存在信息平臺應(yīng)用不夠、信息口徑不統(tǒng)一、流程機制未固化、管理模塊太分散等問題，項目預(yù)算管理機制不能得到有效保障。一是信息平臺應(yīng)用待普及，項目管理平臺已初步建成上線試運行，但仍有部分專業(yè)固守原有的項目管理方式，未有效應(yīng)用平臺功能，導(dǎo)致各專業(yè)、各網(wǎng)省公司在流程機制的應(yīng)用上不統(tǒng)一，實際工作執(zhí)行存在缺陷；二是數(shù)據(jù)信息管理不統(tǒng)一，不同專業(yè)依托自建信息系統(tǒng)對項目實施分散管理，缺乏公司統(tǒng)一的項目管理信息標準，數(shù)據(jù)口徑存在差異；同時項目審核過程中，由于接口復(fù)雜、數(shù)據(jù)多變，經(jīng)常需要對接口進行適應(yīng)性調(diào)整，項目數(shù)據(jù)同步難以得到保證，影響管理效果；三是預(yù)算管理模塊不集中，項目可研、儲備入庫、總控下達、預(yù)算編制、預(yù)算發(fā)布、預(yù)算控制、監(jiān)控分析、績效評價等功能分布在各個系統(tǒng)中，未統(tǒng)一到項目管理信息平臺中，項目儲備的全鏈條管理各個模塊溝通機制不完善，影響全鏈條管理效果；四是部分流程機制未固化，信息管理平臺雖已建成并投入使用，但項目預(yù)算全鏈條管理的部分成效和流程機制仍未能固化嵌入到平臺中得到有效應(yīng)用。

3.2 計劃預(yù)算銜接不夠緊密

隨項目預(yù)算全過程閉環(huán)管理工作不斷深入，從項目可研編制到儲備入庫，再到納入計劃和預(yù)算的過程中，暴露出項目計劃和預(yù)算銜接不夠緊密的問題。一是業(yè)務(wù)部門預(yù)算意識有待提高，業(yè)務(wù)部門受傳統(tǒng)習慣影響，計劃意識強、預(yù)算意識弱，存在歸屬于計劃而非預(yù)算的片面認識，“重發(fā)展投入、輕經(jīng)營效益”的思想還未根除，預(yù)算對項目的管控職能尚未被廣泛認同，導(dǎo)致各部門配合程度不高，具體表現(xiàn)在數(shù)據(jù)信息傳輸效率低下，項目信息歸口不統(tǒng)一，項目預(yù)算管理效率不高等。二是項目管理的規(guī)范不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部項目的管理規(guī)范不統(tǒng)一，具體表現(xiàn)在項目管理范圍不統(tǒng)一，業(yè)財部門對結(jié)轉(zhuǎn)項目是否納入到管理范圍口徑不一；投資時序性安排不統(tǒng)一，以形象進度或?qū)嶋H支出入賬進度作為投資時序性安排做法不統(tǒng)一；投資金額口徑不統(tǒng)一，項目投資金額是否包含稅金未達成一致等。項目建設(shè)單位受雙口徑管理要求，預(yù)算申報質(zhì)量偏低，管理效率不高。

針對現(xiàn)存問題，建議公司繼續(xù)優(yōu)化項目管理平臺建設(shè)，持續(xù)強化項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控，不懈深化業(yè)財協(xié)同融合，扎實細化各項工作措施。

3.2.1 推動平臺在線應(yīng)用，提高信息管理效率

促請各部門了解、使用項目管理平臺，推動項目管理平臺在項目儲備環(huán)節(jié)和預(yù)算編制環(huán)節(jié)的全覆蓋應(yīng)用，提升財務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享程度，從而減輕信息取得與校對成本，提高管理效率。一是項目儲備環(huán)節(jié)。推動各級專業(yè)部門統(tǒng)一在公司級項目管理平臺錄入項目，跨層級、跨部門在線審核，實現(xiàn)項目入口唯一、信息完整、流轉(zhuǎn)有序、狀態(tài)清晰。應(yīng)用業(yè)務(wù)憑據(jù)電子化技術(shù)，在系統(tǒng)中固化項目需求報告、可研批復(fù)等支撐材料，確保資料完整、準確，立項依據(jù)充分、可追溯。推動項目隨需動態(tài)儲備，避免集中提報、臨時拼湊項目；二是預(yù)算編制環(huán)節(jié)。按照輕重緩急從儲備庫中選取項目，確?！拔磧錈o預(yù)算”。各級財務(wù)部門統(tǒng)籌平衡，應(yīng)用投入產(chǎn)出分析預(yù)測模型，匹配能力與需求，在線審核并形成預(yù)算項目清單，履行決策程序后，作為項目執(zhí)行的唯一來源。

3.2.2 整合預(yù)算模塊功能，固化項目預(yù)算機制

為建成系統(tǒng)全面、完整的統(tǒng)一項目管理平臺，整合預(yù)算各模塊功能，滿足相關(guān)部門在統(tǒng)一平臺中錄入、審核、監(jiān)控、分析項目的管理要求，在執(zhí)行控制環(huán)節(jié)與績效評價環(huán)節(jié)繼續(xù)加大管理平臺的開發(fā)力度。一是執(zhí)行控制環(huán)節(jié)，優(yōu)化項目預(yù)算發(fā)布流程，通過項目平臺直接發(fā)布到ERP系統(tǒng)并自動創(chuàng)建項目，減少業(yè)財雙方工作量，提升效率。建立ERP系統(tǒng)與項目平臺集成接口，及時反饋項目執(zhí)行狀態(tài)，動態(tài)更新項目執(zhí)行信息，準確劃分“新建”和“續(xù)建結(jié)轉(zhuǎn)”項目，確保預(yù)算安排與實際執(zhí)行口徑統(tǒng)一；二是績效評價環(huán)節(jié)，探索將項目經(jīng)濟效益評價模型植入系統(tǒng)，整合項目儲備、預(yù)算編制、執(zhí)行控制、采購付款、結(jié)算決算、電量變化等信息，綜合評價項目執(zhí)行進度、效果及效益，在線形成和發(fā)布評價結(jié)果。

3.2.3 深化業(yè)財協(xié)同融合，提升閉環(huán)管理質(zhì)量

一是強化宣貫培訓(xùn)，自上而下全面開展跨專業(yè)、跨層次的預(yù)算管理理念宣貫和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，養(yǎng)成全員預(yù)算意識，扭轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部門的項目管理觀念，使項目預(yù)算管理工作得到理解和認同，使業(yè)財工作重點達成深度一致；二是統(tǒng)一管理規(guī)范，在項目管理平臺功能設(shè)計上，加強業(yè)財雙方對話，確保業(yè)財雙口徑信息均在系統(tǒng)上提取，實現(xiàn)“不同口徑展示，同一口徑考核”，切實提高項目預(yù)算管理效果，逐步統(tǒng)一業(yè)財項目管理規(guī)范；三是加強技術(shù)支撐，積極利用各級經(jīng)研院所審查力量，尤其是加強與技經(jīng)專業(yè)的聯(lián)系，建立業(yè)務(wù)指導(dǎo)和合作關(guān)系，做好項目可研經(jīng)濟性與財務(wù)合規(guī)性評審工作。

參考文獻：

何永秀，吳銳.基于電力市場改革的電力工商管理專業(yè)發(fā)展研究[J].教育教學論壇，2014（30）.