文 蕭鳴政 唐秀峰

社區(qū)建立促進(jìn)性評(píng)價(jià)制度

文 蕭鳴政 唐秀峰

實(shí)踐證明單一的法治難以形成社區(qū)治理的實(shí)效，亟待我們建立一種社區(qū)內(nèi)多方主體共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。

目前，國(guó)家關(guān)于社區(qū)管理的法律法規(guī)，如《城市居民委員會(huì)組織法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等對(duì)于小區(qū)內(nèi)各主體的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定。但由于很多款項(xiàng)并未明確執(zhí)法主體，也沒(méi)有說(shuō)明違反法律法規(guī)將會(huì)受到哪些處罰，導(dǎo)致法律執(zhí)行的強(qiáng)制力大打折扣。例如，部分業(yè)主因各種原因而拒交物業(yè)管理費(fèi)、在小區(qū)內(nèi)私自強(qiáng)行違章搭建，是小區(qū)物業(yè)管理中的突出問(wèn)題。但是，由于物業(yè)管理公司僅僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并非執(zhí)法單位，管理力度有限，無(wú)奈之下只能求助于業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)和街道協(xié)商解決，但這終非長(zhǎng)久之計(jì)。此外，那些尚未成立業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)，其物業(yè)管理公司或者由開(kāi)發(fā)商“委派”，或者來(lái)源于政府和國(guó)有企事業(yè)單位直屬的房屋物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，存在著不同程度的服務(wù)水準(zhǔn)不高、工作效率不高的問(wèn)題，有的還存在著亂收費(fèi)、多收費(fèi)、只收費(fèi)不服務(wù)的現(xiàn)象，居民和業(yè)主多數(shù)情況下無(wú)法根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)找到專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)處理這些問(wèn)題。因此，實(shí)踐證明單一的法治難以形成社區(qū)治理的實(shí)效，亟待我們建立一種社區(qū)內(nèi)多方主體共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。

建立促進(jìn)性評(píng)價(jià)制度

鑒于當(dāng)前社區(qū)治理存在治理主體與方法單一、手段行政化、業(yè)主與居民參與渠道狹窄、積極性不高以及各主體間缺乏溝通協(xié)作等問(wèn)題，我們特別提出促進(jìn)性評(píng)價(jià)的方法，以期轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)狀。促進(jìn)性評(píng)價(jià)旨在通過(guò)評(píng)價(jià)社區(qū)治理過(guò)程與結(jié)果的相關(guān)指標(biāo)來(lái)促進(jìn)各治理主體的參與度、交流性與協(xié)同度。通過(guò)充分發(fā)揮評(píng)價(jià)的導(dǎo)向、教育、溝通、凝聚與激勵(lì)作用，從不同角度給不同的治理主體以充分的參與空間，參與機(jī)會(huì)與參與權(quán)利，讓人們及時(shí)看到參與行為所產(chǎn)生的價(jià)值與反饋，引導(dǎo)各主體向積極主動(dòng)的方向發(fā)展，努力營(yíng)造共同參與、平等協(xié)商的良好氛圍，并讓多方參與逐步由行為形成規(guī)范，再由規(guī)范上升為制度，最終促進(jìn)社區(qū)治理效能的全面提升。

社區(qū)治理應(yīng)建立起多方主體共同參與的協(xié)同機(jī)制

明確了促進(jìn)性評(píng)價(jià)制度對(duì)于社區(qū)治理的作用與意義之后，評(píng)價(jià)內(nèi)容的選擇是否全面合理、評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)有效，便是確保這一制度行之有效的關(guān)鍵。

美國(guó)城市社區(qū)治理模式是以公民參與為主、一種“自下而上”的社區(qū)自治，其治理主體主要由社區(qū)工作者、志愿者、非營(yíng)利組織與社區(qū)居民組成，政府在社區(qū)治理中的主要職責(zé)是為社區(qū)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境、提供必要的資金支持以及協(xié)調(diào)各個(gè)社區(qū)之間的資源分配。各治理主體通過(guò)協(xié)商設(shè)計(jì)并實(shí)施社區(qū)指標(biāo)項(xiàng)目（community indicator projects）來(lái)共同參與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)指標(biāo)項(xiàng)目主要通過(guò)設(shè)定并測(cè)量各類(lèi)指標(biāo)，對(duì)當(dāng)前社區(qū)的整體發(fā)展?fàn)顩r做出評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)直接影響社區(qū)治理各主體決策行為的選擇，對(duì)不合理的治理政策做出修正，從而構(gòu)建更好、更理想的社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治。

我國(guó)城市社區(qū)治理的內(nèi)容，可以從宏觀和微觀兩層面去分類(lèi)。宏觀上，城市社區(qū)治理就是依據(jù)國(guó)家治理的原則，對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、運(yùn)作的公共事務(wù)，并且提供城市社區(qū)公共物品，就是城市社區(qū)公共事務(wù)。微觀上，主要是對(duì)社區(qū)科、教、文、衛(wèi)以及社區(qū)保障等幾個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行治理。目前城市社區(qū)治理主要包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化（精神文明建設(shè)）、社區(qū)環(huán)境和社區(qū)治安四部分內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)涵主要是在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展基礎(chǔ)服務(wù)，基礎(chǔ)醫(yī)療和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以提高社區(qū)的公共福利，乃至整個(gè)社會(huì)的公共福利來(lái)實(shí)現(xiàn)人民生活水平和質(zhì)量的提高；社區(qū)文化（精神文明建設(shè)），如歷史傳統(tǒng)、語(yǔ)言特色、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、文化象征以及居民的價(jià)值觀、生活態(tài)度、行為的約束力和信仰等，它所反映的是一個(gè)地方特有的文化現(xiàn)象；社區(qū)環(huán)境包括自然條件，社會(huì)條件，人文條件以及經(jīng)濟(jì)條件、政治條件等，社區(qū)環(huán)境影響著社區(qū)成員的生存和發(fā)展；在過(guò)往的觀念里，社會(huì)安全的維持是依靠國(guó)家機(jī)關(guān)即政府的強(qiáng)制力執(zhí)行，居民只能夠被動(dòng)的接受，在社區(qū)安全治理方面則不然，居民不但沒(méi)有處于被動(dòng)的地位，而是全方面的參與。

促進(jìn)性制度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

促進(jìn)性評(píng)價(jià)制度的核心就是構(gòu)建一套科學(xué)合理、行之有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以促進(jìn)社區(qū)治理效能的提升。指標(biāo)體系的建立應(yīng)遵循一定的原則，首先要緊密聯(lián)系社區(qū)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，選擇那些治理過(guò)程與結(jié)果并重的、最具有典型代表性的指標(biāo)評(píng)價(jià)。其次，要注重定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。例如公共物品的提供數(shù)量、使用頻次、社區(qū)活動(dòng)的開(kāi)展頻率等信息是可以通過(guò)定量的方式進(jìn)行測(cè)評(píng)，但是社區(qū)居民業(yè)主的滿意度等因素則需用定性法進(jìn)行分析，即要做到客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的有效結(jié)合。最后，構(gòu)建出的促進(jìn)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)有一定的適用性，即要明確各治理主體權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)，做到可復(fù)制可推廣。

就指標(biāo)構(gòu)建程序與方法而言，為了體現(xiàn)促進(jìn)性評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，首先在常規(guī)的社區(qū)績(jī)效管理指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加社區(qū)協(xié)同治理指標(biāo)。

由于促進(jìn)性評(píng)價(jià)體制旨在推動(dòng)居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、居民等主體充分參與到社區(qū)治理中來(lái)，使得廣大公民更加關(guān)注所在社區(qū)的治理現(xiàn)狀，更加主動(dòng)地將時(shí)間、物力、財(cái)力投入到社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中，從而有望改變以往政府對(duì)社區(qū)事務(wù)大包大攬卻力不從心、收效甚微的現(xiàn)狀。在社區(qū)多方協(xié)同共治的背景下，政府可以削減在人員與財(cái)政上的投入，但是由于投入針對(duì)性與精準(zhǔn)度的提高，時(shí)間與資金的利用效率反倒比以往有顯著的提升，從而達(dá)到事半功倍的治理效果。與此同時(shí)，隨著各利益主體更加全面、深入地參與到社區(qū)公共事務(wù)的治理中來(lái)，各方主動(dòng)解決社區(qū)問(wèn)題的積極性提高，處理矛盾的方式也更加靈活有效，不再被動(dòng)地將治理難題與糾紛層層向上推給行政主管部門(mén)，進(jìn)而有助于增強(qiáng)各治理主體的社區(qū)主人翁意識(shí)與社區(qū)歸屬感，全面促進(jìn)居民滿意度和幸福感的提升。

作者蕭鳴政系北京市政協(xié)委員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、行政管理系主任作者唐秀峰系北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)博士生

責(zé)任編輯 張濤