王勇

內(nèi)容摘要：南海地區(qū)的人工噪音來源廣、種類多，已經(jīng)對(duì)該地區(qū)的海洋生物產(chǎn)生了實(shí)際的危害后果。國(guó)際法上關(guān)于規(guī)制南海噪音的主要依據(jù)有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《生物多樣性公約》、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以及不得損害國(guó)外環(huán)境原則。上述法律依據(jù)在具體規(guī)制南海的海洋噪音污染時(shí)存在法律義務(wù)不明確、可操作性差等諸多局限性。為了切實(shí)保護(hù)南海地區(qū)的海洋環(huán)境，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該確立合作規(guī)制南海海洋噪音污染的法律目標(biāo)、設(shè)定合作規(guī)制南海海洋噪音污染的具體法律路徑、明確合作規(guī)制南海海洋噪音污染的具體內(nèi)容。中國(guó)不僅要積極完善本國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于防治海洋噪音污染的法律制度，而且還應(yīng)該積極利用正在與東盟國(guó)家磋商制定《南海行為準(zhǔn)則》的良好契機(jī)，為早日通過南海地區(qū)第一份規(guī)制海洋噪音污染的法律文件而努力。

關(guān)鍵詞：南海 海洋噪音 人工噪音 海洋環(huán)境

問題的提出

海洋人工噪音是指由于人類在海洋活動(dòng)而產(chǎn)生的噪音。海洋中的人工聲源包括：運(yùn)輸中產(chǎn)生的噪音；疏浚與建設(shè)時(shí)產(chǎn)生的噪音；石油鉆井與生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生的噪音；地球物理勘探時(shí)產(chǎn)生的噪音；聲吶；爆炸時(shí)產(chǎn)生的噪音；等等。〔1 〕海洋中的人工噪音會(huì)對(duì)生活在海洋里的生物產(chǎn)生危害，這是因?yàn)樘?yáng)光線無法穿透到海洋深處，導(dǎo)致大部分海洋生物得不到陽(yáng)光的照射，這樣的自然環(huán)境使得很多海洋生物進(jìn)化成依靠聲音而不是視力生活在海洋中。它們利用聲音躲避捕食者，尋找獵物，在海洋中游弋以及進(jìn)行同類之間的交流。然而，近幾十年來，人類活動(dòng)越來越廣泛地影響著海洋世界，極大地改變了海洋環(huán)境。尤其是商業(yè)船舶的迅速發(fā)展，其動(dòng)力裝置系統(tǒng)能夠產(chǎn)生喧鬧的低頻背景噪音，既會(huì)極大地干擾鯨類之間的交流，也會(huì)阻礙鯨類在長(zhǎng)途遷徙過程中進(jìn)行定位導(dǎo)航的能力、躲避捕食者和捕獵的能力?！? 〕科學(xué)已經(jīng)證實(shí)，鯨類有效使用聲音的能力對(duì)它們的生存至關(guān)重要，〔3 〕但是水底的各種機(jī)器操作聲、爆炸聲以及水聲側(cè)位試驗(yàn)等，不僅會(huì)給鯨類和海豚等海洋動(dòng)物帶來相當(dāng)嚴(yán)重的潛水疾病，〔4 〕而且還造成了大量的鯨類與海豚死亡事件?？茖W(xué)研究還表明，海洋噪音可能還會(huì)影響魚類、甲殼類動(dòng)物和其他海洋生物?！? 〕

南海地區(qū)的人工噪音污染源廣泛，主要有：第一，南海大量的機(jī)動(dòng)漁船產(chǎn)生的噪音。2013年，中國(guó)大陸在南海的機(jī)動(dòng)漁船有78671艘，〔6 〕越南在南海的機(jī)動(dòng)漁船有10萬多艘，〔7 〕中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在南海的機(jī)動(dòng)漁船也有12159艘。此外，菲律賓、印尼、馬來西亞在南海也有大量的機(jī)動(dòng)漁船。第二，南海地區(qū)頻繁通行的商船所產(chǎn)生的噪音污染。眾所周知，南海是太平洋與印度洋的“十字路口”，是連接歐、亞、非、大洋洲等地區(qū)的海上重要樞紐，每天數(shù)以萬計(jì)的船舶航線穿行其間。諸如商船的發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳輻射的壓力和軸承的力量，空氣調(diào)節(jié)系統(tǒng)，機(jī)動(dòng)設(shè)備、貨物裝卸和泊船系統(tǒng)、通風(fēng)排氣系統(tǒng)等都會(huì)產(chǎn)生大量噪音。根據(jù)中國(guó)國(guó)家海洋局的統(tǒng)計(jì)，隨著海上船舶航運(yùn)密度的增加，水下的船舶噪聲以每年0.5dB的速度在增加。〔8 〕第三，南海周邊國(guó)家和一些域外國(guó)家在南海進(jìn)行頻繁的軍事活動(dòng)而產(chǎn)生的噪音污染。美國(guó)于2010年實(shí)行重返亞太戰(zhàn)略計(jì)劃以來，加大了在南海地區(qū)軍事巡航的頻度和力度。美國(guó)還頻繁地聯(lián)合南海周邊國(guó)家進(jìn)行軍事演習(xí)，不斷地在南海地區(qū)建立軍事基地和軍事設(shè)施，從而不斷地制造緊張氣氛。第四，長(zhǎng)期以來，南海周邊國(guó)家以及一些域外國(guó)家頻繁地在南海進(jìn)行鉆探和生產(chǎn)，制造了大量海洋噪音。〔9 〕第五，某些國(guó)家大量地使用軍事聲吶探測(cè)南海，制造了嚴(yán)重的噪音污染。軍事聲吶在探測(cè)海洋運(yùn)用中會(huì)產(chǎn)生對(duì)鯨類危害的海洋噪音。近些年來，美國(guó)將幾艘水聲調(diào)查船集結(jié)在駐日本的美軍基地，利用遠(yuǎn)程軍事聲吶探測(cè)技術(shù)頻繁地在我國(guó)南海地區(qū)搜集水聲資料?！?0 〕上述活動(dòng)既嚴(yán)重威脅著我國(guó)的海洋安全，又制造了嚴(yán)重的海洋噪音污染。

南海地區(qū)有著非常豐富的海洋生物資源，其中包括了偽虎鯨、虎鯨、惡鯨、逆戟鯨、座頭鯨、大翅鯨、駝背鯨、巨臂鯨、瓜頭鯨、太平洋短吻海豚等。南海地區(qū)的噪音污染已經(jīng)對(duì)該地區(qū)的海洋生物造成了實(shí)際的損害。一個(gè)重要的例證是，2000年以來，隨著水產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，機(jī)動(dòng)漁船數(shù)量迅速增加，作業(yè)漁船機(jī)聲隆隆，在廣西北部灣珍稀海洋哺乳動(dòng)物的棲息地受到嚴(yán)重破壞?！?1 〕另一方面，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南海地區(qū)平均每年發(fā)生300頭鯨魚與海豚的擱淺死亡事件，此數(shù)據(jù)呈日益增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。其中，2009年2月10日傍晚，200多頭鯨魚在南海水域菲律賓首都馬尼拉以西淺海擱淺。當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笊飳W(xué)家表示，這些擱淺的鯨魚可能是被當(dāng)?shù)胤欠ㄕ~活動(dòng)破壞了聽覺而迷失方向?！?2 〕2009年3月，美國(guó)“無瑕號(hào)”在南海打開聲吶“工作”后不久就在“無瑕號(hào)”聲吶范圍內(nèi)的中國(guó)香港地區(qū)海岸邊，導(dǎo)致一頭10米長(zhǎng)的成年座頭鯨迷航擱淺?！?3 〕不僅如此，近些年來中國(guó)的南部近海也不斷發(fā)生鯨魚與海豚的擱淺死亡事件?！?4 〕

由于目前中國(guó)與東盟國(guó)家尚未建立有效的海洋噪音防控機(jī)制，故無法全面查明南海地區(qū)鯨魚與海豚擱淺死亡的原因。但是初步的調(diào)查結(jié)論顯示海洋噪音污染損害鯨魚與海豚的聽覺器官是導(dǎo)致其擱淺死亡的主要原因。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于南海海洋噪音法律規(guī)制的研究也基本上處于空白狀態(tài)。綜上所述，在中國(guó)與東盟國(guó)家致力于加強(qiáng)南海環(huán)境保護(hù)的大背景下，中國(guó)與東盟國(guó)家如何合作規(guī)制南海噪音污染問題是一個(gè)值得認(rèn)真考慮的問題。

一、現(xiàn)有規(guī)制南海海洋噪音污染的主要國(guó)際法依據(jù)及其局限性分析

現(xiàn)有的規(guī)制南海海洋噪音污染的主要國(guó)際法依據(jù)有：

第一，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是當(dāng)代最權(quán)威的海洋法典，被譽(yù)為“海洋憲章”。截至2016年12月，其締約國(guó)已達(dá)168個(gè)，具有非常廣泛的代表性和影響力?！?5 〕中國(guó)、東盟國(guó)家以及很多其他國(guó)家均是該公約的締約國(guó)。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第192條規(guī)定：各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。該公約第194條第1款要求各締約國(guó)“采取一切必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》的第207條到第212條明確提出了各締約國(guó)應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境和防止、減少和控制海洋污染的要求。具體措施包括：制定法律和規(guī)章；采取其他必要措施；協(xié)調(diào)區(qū)域?qū)用娴恼?；通過主管國(guó)際組織或外交會(huì)議以制定全球性規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等。可見，對(duì)海洋噪音污染的防治實(shí)際上也是締約國(guó)的一項(xiàng)重要條約義務(wù)。

第二，《生物多樣性公約》?！渡锒鄻有怨s》是一項(xiàng)旨在保護(hù)瀕危動(dòng)植物，最大限度地保護(hù)地球上多種多樣生物資源的有拘束力的國(guó)際公約。該公約于1992年6月1日在內(nèi)羅比通過，于1993年12月29日正式生效。截至2016年12月，該公約的成員國(guó)已經(jīng)有196個(gè)?！?6 〕當(dāng)今世界幾乎所有國(guó)家都是該公約的成員國(guó)，該公約具有非常廣泛的影響力。該公約規(guī)定鑒于鯨魚與海豚等海洋動(dòng)物屬于全球公認(rèn)的瀕危物種，所以包括中國(guó)在內(nèi)的締約國(guó)家均應(yīng)承擔(dān)保護(hù)此類動(dòng)物的條約義務(wù)。

第三，國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指事前采取各種措施預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。該原則所針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)既是嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害之威脅或風(fēng)險(xiǎn)，也是在科學(xué)上尚未得到最終明確的證實(shí)但如等到科學(xué)證實(shí)時(shí)才采取防范措施為時(shí)已晚的環(huán)境損害之威脅或風(fēng)險(xiǎn)?！?7 〕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅是國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，而且還是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，對(duì)各國(guó)具有普遍約束力。該原則已經(jīng)在一些重要的國(guó)際公約當(dāng)中得到了體現(xiàn)，例如1992年《生物多樣性公約》的序言和1992年的《氣候變化框架公約》第3條第3款都規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則?！?8 〕盡管海洋噪音的危害后果在科學(xué)上尚未得到最終證實(shí)，但是其同樣存在危害海洋生物的巨大風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)該適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則加以規(guī)制。

第四，國(guó)際環(huán)境法中的不得損害國(guó)外環(huán)境原則。該原則是國(guó)家環(huán)境主權(quán)原則的重要組成部分，是指國(guó)家必須保證開發(fā)本國(guó)自然資源的活動(dòng)不致?lián)p害他國(guó)或國(guó)際公有區(qū)域的環(huán)境?！?9 〕不得損害國(guó)外環(huán)境原則既是國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，且又是一項(xiàng)國(guó)際法習(xí)慣法規(guī)則，對(duì)于各國(guó)具有普遍的拘束力。這里的“國(guó)外環(huán)境”指的是其他國(guó)家的或國(guó)際公有區(qū)域的環(huán)境。目前，不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則已經(jīng)得到很多環(huán)境條約的確認(rèn)和國(guó)際“軟法”文件的承認(rèn)?！?0 〕而海洋噪音主要是通過跨界污染的形式對(duì)國(guó)外環(huán)境造成損害。海洋噪音以海水為介質(zhì)，穿行數(shù)百海里，而其危害的結(jié)果發(fā)生在其他區(qū)域?！疤乩谞栆睙拸S案”是第一個(gè)有關(guān)跨界污染的案件，該案之后，隨著全球環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)跨界污染的認(rèn)識(shí)也逐漸深入。1977年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織通過的《關(guān)于跨界污染中平等申訴權(quán)與非歧視權(quán)執(zhí)行機(jī)制的建議》中首次對(duì)跨界污染進(jìn)行了概括：“跨界污染意為，其物理來源屬于、全部或者部分位于一個(gè)國(guó)家的管轄區(qū)域，但在另一個(gè)國(guó)家的國(guó)家管轄區(qū)域發(fā)生影響的任何故意或者非故意的污染?！?〔21 〕正如美國(guó)科學(xué)院在其報(bào)告中也指出，噪音對(duì)人類和地球上其他物種來說是一種污染物，而海洋噪音對(duì)海洋生物來說也是一種跨界污染，這是毋庸置疑的?！?2 〕海洋噪音造成的危害比空氣污染的危害可能更加隱秘以及難以預(yù)料。海洋噪音帶來的危害很多時(shí)候是看不見的，但是確實(shí)可以對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成巨大的威脅。〔23 〕綜上，海洋噪音跨界污染違反了不得損害國(guó)外環(huán)境原則。

但是，現(xiàn)有規(guī)制南海海洋噪音污染的國(guó)際法存在諸多局限性，具體如下：

第一，現(xiàn)有規(guī)制南海海洋噪音污染的國(guó)際法在一些基本概念方面尚存在缺陷。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1條第1款 〔24 〕關(guān)于海洋環(huán)境污染物的定義是抽象的，它并沒有具體列出海洋環(huán)境污染物的清單，也沒有使用舉例的方式。而且海洋噪音也不屬于傳統(tǒng)的海洋污染物的范疇。因此海洋噪音是否可以作為“海洋環(huán)境的污染物”尚需要對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》進(jìn)行權(quán)威的解釋。又如，雖然從理論上說跨界海洋噪音污染屬于跨界污染的一種形式，但是這一概念尚未在現(xiàn)有的國(guó)際條約中得到明確規(guī)定，從而極易成為肇事國(guó)逃避責(zé)任的借口。因此，把海洋噪音跨界污染明確界定為跨界污染的一種重要形式是非常必要的。

第二，現(xiàn)有規(guī)制南海海洋噪音污染的國(guó)際法在較大程度上沒有給締約國(guó)設(shè)定具體明確的義務(wù)，故在一定程度上淪為“軟法性文件”。以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為例，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的起草者雖然把海洋污染分為“陸地來源的污染”、“來自區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的污染”、“傾倒造成的污染”、“來自船只的污染”、“來自大氣層或通過大氣層的污染”五個(gè)方面，但是其立法本意是針對(duì)傳統(tǒng)的污染形態(tài)，而并沒有考慮到海洋噪音污染的特殊性。故該公約并沒有針對(duì)海洋噪音污染而給締約國(guó)設(shè)置專門的義務(wù)。該公約既有的義務(wù)對(duì)于締約國(guó)防治海洋噪音污染而言，也無法發(fā)揮有效的作用，僅具有抽象性和宣告性的特點(diǎn)。又以《生物多樣性公約》為例，該公約在第5條（合作）、第6條（保護(hù)和持續(xù)利用方面的一般措施）、第7條（查明與監(jiān)測(cè)）、第8條（就地保護(hù)）、第9條（移地保護(hù)）、第10條（生物多樣性組成部分的持續(xù)利用）、第11條（鼓勵(lì)措施）、第14條（影響評(píng)估和盡量減少不利影響）等主要條款均使用“締約國(guó)盡可能并酌情”的表述，使其為締約國(guó)創(chuàng)設(shè)的義務(wù)大大削弱，在很大程度上淪為“軟法性文件”。再以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為例，該原則雖然可以用來規(guī)制海洋噪音污染，但是該原則并沒有給國(guó)家設(shè)置具體的海洋噪音減控義務(wù)。換言之，國(guó)家在南海區(qū)域活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該將噪音控制在何種標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)是不清楚的。因此，該原則在很大程度上僅發(fā)揮了宣告性的作用。

第三，現(xiàn)有規(guī)制南海海洋噪音污染的國(guó)際法幾乎完全沒有考慮到海洋噪音污染的特殊技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而缺乏可操作性。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為例，該原則在具體執(zhí)行時(shí)面臨很多問題。首先，目前人類還不能確切地了解生態(tài)系統(tǒng)的容納能力和承受水平，海洋噪音對(duì)鯨類的影響已經(jīng)為科學(xué)所證實(shí)，但是影響的程度如何以及鯨類承受海洋噪音的極限如何仍然沒有搞清楚，〔25 〕所以各國(guó)應(yīng)該采取何種有效的防控措施也不太明確。其次，考慮到全球各個(gè)海域的地理氣候差異以及不同鯨類的種群差異，特別是在完全不同的野生環(huán)境中研究海洋噪音對(duì)海洋生物的影響存在困難以及缺乏涉及鯨類聽力能力的第一手知識(shí)，各國(guó)采取的預(yù)防措施如何體現(xiàn)這種差異性也不明確。再次，目前的海洋噪音對(duì)鯨類不良影響的科學(xué)資料與日俱增，但是對(duì)其他海洋生物的影響缺乏充足的科學(xué)資料，極可能存在著與鯨類類似的情況?！?6 〕如何將現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施擴(kuò)大適用于其他海洋生物也不明確。再以跨界污染損害賠償為例。首先，海洋噪音污染與其他污染源雖然都有跨境流動(dòng)的特點(diǎn)，但是海洋噪音的污染源鑒定顯然比其他污染的污染源鑒定困難得多，復(fù)雜得多。其次，海洋噪音污染的損害后果評(píng)估同樣比其他污染源的損害后果評(píng)估困難得多，也復(fù)雜得多。再次，海洋噪音在水下傳播流動(dòng)，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與違法的判定也更加困難。最后，如果海洋噪音跨界污染的損害性后果僅涉及屬于人類公共資源的鯨魚與海豚。則肇事國(guó)應(yīng)該向誰(shuí)履行賠償義務(wù)就成為一個(gè)難題。換言之，跨界污染損害賠償?shù)木唧w操作也同樣面臨許多難題。

綜上所述，正是由于現(xiàn)有的國(guó)際法在規(guī)制南海海洋噪音污染方面存在諸多局限性，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該確立合作規(guī)制南海海洋噪音污染的法律目標(biāo)；中國(guó)與東盟國(guó)家還應(yīng)該合作設(shè)定規(guī)制南海海洋噪音污染的具體法律路徑；合作確定規(guī)制南海海洋噪音污染的具體法律內(nèi)容。

二、中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該確立合作規(guī)制南海海洋噪音污染的法律目標(biāo)

迄今為止，中國(guó)與東盟國(guó)家尚未把南海的海洋噪音污染作為一種嚴(yán)重的海洋污染形式進(jìn)行專門的法律規(guī)制。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該確立合作規(guī)制南海海洋噪音污染的法律目標(biāo)，其必要性與可行性如下：

首先，現(xiàn)代海洋法的基本立法理念已經(jīng)從開發(fā)海洋優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)海洋優(yōu)先，海洋環(huán)保問題已經(jīng)成為全人類的共同關(guān)切事項(xiàng)。中國(guó)與東盟國(guó)家都應(yīng)該積極順應(yīng)這種變化，切實(shí)履行保護(hù)海洋的責(zé)任。雖然目前的國(guó)際法在規(guī)制海洋噪音污染方面存在種種弊端，此方面的科學(xué)技術(shù)問題也難度頗大，但是中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該積極尋求立法的突破與創(chuàng)新。這樣不僅可以促進(jìn)國(guó)際法的完善，而且還能彰顯中國(guó)與東盟國(guó)家在南海環(huán)保合作領(lǐng)域的卓越成果。

其次，中國(guó)與東盟歷來高度重視環(huán)境保護(hù)問題。就中國(guó)而言，自1949年新中國(guó)成立以來，中國(guó)制定了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，建立了系統(tǒng)的環(huán)境管理制度，大力提高了廣大國(guó)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，快速發(fā)展了環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，從而取得有目共睹的成就。就東盟而言，東盟是首個(gè)將環(huán)境議題引入地區(qū)合作的區(qū)域組織，通過在區(qū)域合作中形成環(huán)境政策目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，以期解決東盟國(guó)家共同面臨的環(huán)境問題。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的推動(dòng)和支持下，東盟于1977 年制定了第一個(gè)東盟分區(qū)環(huán)境計(jì)劃，隨后又制定了第二個(gè)和第三個(gè)東盟分區(qū)環(huán)境計(jì)劃；在2007年?yáng)|盟制定的《東盟社會(huì)與文化共同體藍(lán)圖》中用專章制定了確保環(huán)境可持續(xù)性的計(jì)劃藍(lán)圖。

第三，中國(guó)與東盟國(guó)家合作開展環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期實(shí)踐也為兩者之間合作規(guī)制南海海洋噪音污染奠定了良好的基礎(chǔ)。中國(guó)與東盟國(guó)家已經(jīng)制定通過了《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009—2015年》、《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃（2011—2013）》、《中國(guó)和東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明》等環(huán)境保護(hù)的國(guó)際文件。更為重要的是，近些年來中國(guó)與東盟國(guó)家的環(huán)境保護(hù)合作主要是針對(duì)南海環(huán)境保護(hù)的。例如，2012年1月13—16日中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第4次高官會(huì)在北京召開，會(huì)議確定了中國(guó)與東盟國(guó)家舉辦南海海洋防災(zāi)減災(zāi)研討會(huì)、南海海洋生態(tài)環(huán)境與監(jiān)測(cè)技術(shù)研討會(huì)、海上搜救研討會(huì)以及海洋生態(tài)與生物多樣性研討會(huì)。2015年7月29日中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第九次高官會(huì)在天津舉行。會(huì)議授權(quán)并要求聯(lián)合工作組盡早建立名人專家小組，探討建立“航行安全與搜救”、“海洋科研與環(huán)保”、“打擊海上跨國(guó)犯罪”三個(gè)技術(shù)委員會(huì)。2015年10月20日中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第十次高官會(huì)在成都舉行，會(huì)議指出將在航行安全與搜救、海洋科研與環(huán)保、打擊海上跨國(guó)犯罪三個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)合作，深入探討建立有關(guān)技術(shù)委員會(huì)。

第四，無論是從污染源的廣度和深度，還是從污染的實(shí)際后果來看，南海海洋噪音污染問題已經(jīng)造成了比較嚴(yán)重的危害后果，從而成為中國(guó)與東盟國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面不容回避的問題。

最后，現(xiàn)有的國(guó)際法機(jī)制在規(guī)范南海海洋噪音污染方面存在諸多局限性，無法發(fā)揮有效的規(guī)制作用。因此，中國(guó)與東盟國(guó)家必須高度重視這一問題，確立起合作規(guī)制南海海洋噪音污染的法律目標(biāo)，并且通過不斷完善國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的方式，最終實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

三、中國(guó)與東盟國(guó)家設(shè)定合作規(guī)制南海海洋噪音污染的具體法律路徑

第一，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該采取措施消除現(xiàn)有國(guó)際法關(guān)于防治海洋噪音污染規(guī)定的原則之處與模糊之處，以增強(qiáng)其執(zhí)行力與可操作性。首先，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該一起善意解釋《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的第1條第1款，從而在將噪音污染納入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的海洋污染的范圍內(nèi)，確立起中國(guó)與東盟國(guó)家規(guī)制南海海洋噪音污染的條約義務(wù)。中國(guó)與東盟的越南、緬甸、老撾、柬埔寨、泰國(guó)、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、新加坡等十個(gè)國(guó)家均是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó)。締約國(guó)最了解該公約的締約意圖和整個(gè)條約的真實(shí)含義。締約國(guó)對(duì)條約的解釋顯然屬于“有權(quán)解釋”?！?7 〕中國(guó)與東盟國(guó)家在解釋《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》時(shí)，應(yīng)該主要依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第1款和第2款規(guī)定的條約解釋原則，并善意解釋。雖然定義“海洋環(huán)境的污染物”在起草公約時(shí)可能沒有把海洋噪音考慮在內(nèi)，但是隨著時(shí)代和科技的發(fā)展，這一范圍是不斷變化發(fā)展的。該公約為締約國(guó)提供了一個(gè)廣泛且有效的工具去規(guī)制各種海洋污染?！?8 〕一個(gè)類似的例子就是，對(duì)放射性污染的認(rèn)定。放射性污染并不是明文規(guī)定在該公約中的污染物，但是隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)放射性污染的認(rèn)識(shí)逐漸加深，放射性污染現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛承認(rèn)為海洋污染物之一?！?9 〕因此，中國(guó)與東盟國(guó)家完全有權(quán)將海洋噪音污染解釋為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1條第1款規(guī)定的一種污染形式，然后根據(jù)該公約第194條第1款、第207條到212條，承擔(dān)起規(guī)制南海地區(qū)的海洋噪音污染的條約義務(wù)。此外，中國(guó)與東盟國(guó)家可以采用類似的方法將海洋噪音污染解釋為跨界環(huán)境污染的一種重要形式，從而可以更好地適用跨界污染損害賠償原則。

二是中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該就南海噪音污染如何具體適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行重點(diǎn)研究。盡管南海地區(qū)的噪音污染問題尚未在現(xiàn)有的科學(xué)基礎(chǔ)上得出完全確定的結(jié)論，但是中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，盡快建立相關(guān)的技術(shù)委員會(huì)，對(duì)于南海地區(qū)動(dòng)力漁船產(chǎn)生的噪音污染、商船產(chǎn)生的噪音污染、軍事活動(dòng)產(chǎn)生的噪音污染、軍事聲吶產(chǎn)生的噪音污染、關(guān)于海洋勘探開發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生的噪音污染等海洋噪音污染形式進(jìn)行重點(diǎn)研究，制定出各國(guó)均能接受的噪音技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且在此基礎(chǔ)上提出如何防治的倡導(dǎo)和建議。

三是中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該就南海噪音跨界污染如何具體適用跨界污染損害賠償原則進(jìn)行重點(diǎn)研究。海洋噪音是一種污染物，不可避免地跨越國(guó)家政治邊界。海洋噪音的產(chǎn)生地以及危害后果發(fā)生地可能處于不同主權(quán)國(guó)家管轄之內(nèi)。這是海洋噪音的特點(diǎn)之一。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該密切合作，就南海海洋噪音的污染源鑒定、南海海洋噪音污染的損害性后果進(jìn)行科學(xué)地分析，確定具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。特別需要指出的是，海洋噪音的跨界污染賠償對(duì)象也需要加以厘清。如果海洋噪音跨界污染造成了南海周邊國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的瀕危海洋動(dòng)物死亡，則肇事國(guó)應(yīng)該向保護(hù)區(qū)所屬國(guó)賠償；如果海洋噪音跨界污染造成屬于公海資源的瀕危海洋動(dòng)物死亡，則肇事國(guó)可以向中國(guó)-東盟共同設(shè)立的環(huán)境保護(hù)基金會(huì)賠償，該基金將專門用于南海地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)。

第二，中國(guó)與東盟國(guó)家有必要通過一份規(guī)制南海海洋噪音污染的“軟法性”文件。首先，鑒于南海海洋噪音污染的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性等特點(diǎn)，中國(guó)與東盟國(guó)家目前更適宜制定一份“軟法性”文件。前述的《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009—2015年》、《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃（2011—2013）》、《中國(guó)和東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明》均是與保護(hù)環(huán)境有關(guān)的“軟法性文件”，可以反映出中國(guó)與東盟國(guó)家在制定此類文件方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。其次，越來越多的國(guó)家組織對(duì)于海洋噪音污染表達(dá)了關(guān)注，并且通過決議或倡議的形式，提出規(guī)制海洋噪音污染的要求。上述決議或倡議大都屬于“軟法性文件”性質(zhì)，也為中國(guó)與東盟國(guó)家制定第一份“軟法性文件”提供了良好的借鑒。三是制定“軟法性”文件既可以充分引起南海周邊國(guó)家對(duì)于防治南海噪音污染問題的重視，又可以發(fā)揮區(qū)域機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)方面的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，還可以為以后制定“硬法性文件”奠定良好的基礎(chǔ)。

第三，中國(guó)與東盟國(guó)家通力合作，逐步推動(dòng)防治南海海洋噪音污染的“軟法性文件”成為“硬法”制度。中國(guó)與東盟國(guó)家可以把制定一部保護(hù)南海地區(qū)的鯨魚與海豚的“硬法”作為首要目標(biāo)，這樣既能對(duì)接《生物多樣性公約》，又能把海洋噪音污染的主要受害者保護(hù)起來。同時(shí)，中國(guó)與東盟國(guó)家可以把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、不損害國(guó)外環(huán)境原則的可操作性部分與可執(zhí)行性內(nèi)容，以及現(xiàn)有規(guī)制海洋噪音污染的“軟法性”文件中執(zhí)行地比較好的部分予以“硬法化”。通過一系列措施，逐步建立起一套防治南海海洋噪音污染的“硬法”制度。

四、中國(guó)與東盟國(guó)家合作確定規(guī)制南海海洋噪音污染的具體法律內(nèi)容

第一，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該把南海地區(qū)的鯨魚與海豚作為防治海洋噪音污染的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，將南海地區(qū)的瀕危海洋動(dòng)物棲息地作為防治海洋噪音污染的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。如前所述，鯨魚與海豚深受海洋噪音的影響，亟需保護(hù)。此外，南海地區(qū)有一些瀕危的海洋動(dòng)物棲息地，比如，西南中沙群島是海龜與玳瑁的重要棲息地、黃巖島附近海域是鯊魚與海豚的重要棲息地、廣西北部灣是儒艮、中華白海豚等珍稀海洋哺乳動(dòng)物棲息地等。上述區(qū)域應(yīng)該作為防治海洋噪音污染的重點(diǎn)區(qū)域。

第二，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該積極倡導(dǎo)在南海地區(qū)航行的動(dòng)力漁船和商船采用低噪音的船舶動(dòng)力系統(tǒng)或者降低船速。采用低噪音的船舶動(dòng)力系統(tǒng)，既能減少海洋負(fù)能量的排放，又能減少對(duì)于南海地區(qū)海洋生物的損害。這種做法在技術(shù)上越來越成熟，除了軍事設(shè)計(jì)師開發(fā)的近無聲螺旋槳，動(dòng)力漁船與商船在設(shè)計(jì)上也日益考慮采取低噪音的動(dòng)力系統(tǒng)，從而不但可以節(jié)約能源，而且還可以減少噪音污染。另一方面，如果采取低噪音的船舶動(dòng)力系統(tǒng)無法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，則降低船舶在南海的航行速度也可以減少噪音的產(chǎn)生，而這種方法可以作為臨時(shí)的替代措施。此外，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該敦促在南海地區(qū)航行的各類船舶或者軍事演習(xí)行動(dòng)，應(yīng)該盡量避開對(duì)于珍貴海洋哺乳動(dòng)物而言很重要的棲息地。航行的船舶或者軍事演習(xí)避開這些瀕危海洋動(dòng)物的棲息地是減少海洋噪聲污染的一項(xiàng)重要措施。

第三，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該為南海的石油開發(fā)與工程建設(shè)制定噪音規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。為石油開發(fā)與工程建設(shè)制定噪音規(guī)范是保護(hù)海洋生物的重要措施。例如，在中國(guó)香港地區(qū)，香港機(jī)場(chǎng)管理局在沙洲島國(guó)際機(jī)場(chǎng)的燃油接收站建造之初，就已經(jīng)考慮到保護(hù)亞洲駝背海豚和無鰭鼠海豚的需要，限定距噪聲源300米范圍內(nèi)噪聲頻率不大于300 Hz，聲強(qiáng)不超過110分貝。建造檢驗(yàn)結(jié)果符合規(guī)定，甚至距噪聲源200米范圍內(nèi)噪聲都不超過110分貝?！?0 〕這一做法取得了良好的效果。但是，南海周邊某些國(guó)家單方面且頻繁地在該地區(qū)開采石油和天然氣，不僅引起了相關(guān)國(guó)家的強(qiáng)烈抗議，而且超標(biāo)的噪音也嚴(yán)重污染了海洋環(huán)境，威脅著海洋動(dòng)物。因此，中國(guó)與東盟國(guó)家制定此類噪音的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)既勢(shì)在必行，也完全符合“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的原則。

第四，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)使用軍事聲吶探測(cè)南海的行為。國(guó)際捕鯨委員會(huì)科學(xué)委員會(huì)和美國(guó)海軍聲吶專家在內(nèi)眾多專家都一致認(rèn)為，低頻聲吶的使用是導(dǎo)致鯨類大規(guī)模擱淺事件最致命的因素?！?1 〕事實(shí)上，美國(guó)海軍的聲吶探測(cè)，已經(jīng)造成了多起鯨魚與海豚的死亡事件。〔32 〕2004年，西班牙國(guó)防部宣布禁止在加那利群島50海里范圍以內(nèi)使用聲納?！?3 〕美國(guó)法院近些年來也出臺(tái)了一系列禁止或者限制美國(guó)在軍演時(shí)使用低頻聲納的判決。例如，2007年8月，美國(guó)洛杉磯地區(qū)法院就美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)提交的一份訴狀作出裁決，禁止美國(guó)海軍在加利福尼亞海域舉行軍演時(shí)使用危及海洋生物的聲吶儀器。判決書中說，事實(shí)證明，美海軍在軍演時(shí)使用的聲吶儀器對(duì)海洋環(huán)境造成了難以彌補(bǔ)的破壞，所以在今后的演習(xí)中必須停用?！?4 〕又如，2008年3月，美國(guó)洛杉磯地區(qū)法院作出裁決，限制美國(guó)海軍在夏威夷海域進(jìn)行軍演時(shí)使用聲吶儀，以免對(duì)海洋生物造成危害。〔35 〕再如，2016年7月，美國(guó)舊金山聯(lián)邦法院裁定美國(guó)海軍侵犯了海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法，將推翻2012年其下級(jí)法院允許美海軍艦船使用高聲源級(jí)、低頻聲納的裁決。聯(lián)邦法院裁決后，美國(guó)海軍可能面臨縮減低頻主動(dòng)聲納（LFA）使用的局面，以避免誤傷海洋中的鯨魚和其他海洋生物?！?6 〕因此，鑒于美國(guó)在南海地區(qū)日益頻繁地使用軍事聲納進(jìn)行探測(cè)活動(dòng)，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該敦促美國(guó)立即停止此種活動(dòng)。

第五，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該呼吁包括美國(guó)在內(nèi)的各國(guó)采取有效措施，降低南海軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)，減少軍事演習(xí)的頻率，緩解乃至消除軍事對(duì)峙的緊張氣氛。自2010年美國(guó)實(shí)行“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，美國(guó)已經(jīng)多次聯(lián)合菲律賓、越南、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、文萊等南海周邊國(guó)家在南海進(jìn)行軍事演習(xí)；美國(guó)還聯(lián)合澳大利亞、日本等南海域外國(guó)家在南海舉行軍事演習(xí)；美國(guó)已經(jīng)在菲律賓、新加坡、越南、泰國(guó)等南海周邊國(guó)家建立了多個(gè)軍事基地。特別是，美國(guó)在菲律賓有2個(gè)軍事基地和4個(gè)軍事設(shè)施。南海地區(qū)的軍事緊張局勢(shì)，既嚴(yán)重?fù)p害了南海地區(qū)的和平穩(wěn)定秩序，又對(duì)南海的環(huán)境保護(hù)帶來了巨大的威脅或損害。

五、中國(guó)的相關(guān)對(duì)策分析

首先，中國(guó)政府要積極完善本國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于防治海洋噪音污染的法律制度。迄今為止，中國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于海洋噪音污染的規(guī)制問題只字未提。2016年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》的決定，該決定明顯加大了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的力度和制裁污染海洋環(huán)境的力度。例如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條第1款規(guī)定：國(guó)家對(duì)于重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域?qū)嵭袊?yán)格保護(hù)?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第24條修改為：國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。但遺憾地是，修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》也沒有專門關(guān)于規(guī)制海洋噪音污染的規(guī)定。鑒于海洋噪音污染是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的專門性的海洋環(huán)境問題，中國(guó)政府應(yīng)該盡快在國(guó)內(nèi)法上作出明確的規(guī)定。特別是，中國(guó)政府應(yīng)該首先在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中作出明確的規(guī)定，然后在其他的國(guó)內(nèi)法上予以明確，從而逐步構(gòu)建起一套完善的規(guī)制海洋噪音污染的國(guó)內(nèi)法律制度。

其次，中國(guó)政府應(yīng)該積極利用正在與東盟國(guó)家磋商制定《南海行為準(zhǔn)則》的良好契機(jī)，將南海地區(qū)的海洋噪音污染規(guī)制法律問題作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容予以討論，為早日通過南海地區(qū)第一份規(guī)制海洋噪音污染的法律文件而努力。如前所述，中國(guó)與東盟國(guó)家在磋商制定《南海行為準(zhǔn)則》的過程中已經(jīng)將南海地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問題作為一項(xiàng)重要議題，并且正在著手建立相關(guān)的技術(shù)委員會(huì)。中國(guó)政府要積極倡議在環(huán)境技術(shù)委員會(huì)中必須包含一定數(shù)量的海洋噪音方面的專家委員，從科學(xué)技術(shù)角度加強(qiáng)對(duì)南海噪音污染的研究。不僅如此，中國(guó)政府本身還應(yīng)該加強(qiáng)南海地區(qū)海洋噪音污染防治問題的研究，為制定南海地區(qū)第一份規(guī)制海洋噪音的法律文件多提出一些有價(jià)值的意見和建議。

第三，中國(guó)政府應(yīng)該以保護(hù)南海地區(qū)海洋環(huán)境為重要目標(biāo)，堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)等國(guó)在南海地區(qū)部署軍事聲吶探測(cè)設(shè)備，呼吁美國(guó)停止干預(yù)南海事務(wù)，緩和南海的緊張局勢(shì)，減少南海軍事對(duì)立的風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定秩序。中國(guó)政府還應(yīng)該積極倡導(dǎo)與域外國(guó)家在南海環(huán)境保護(hù)方面的合作，使得南海成為和平之海、友誼之海、合作之海、生態(tài)之海。