劉志慧

（中共宜賓市委黨校 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所，四川 宜賓 644002）

撤縣設(shè)區(qū)：現(xiàn)狀·問題·對(duì)策

劉志慧

（中共宜賓市委黨校 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所，四川 宜賓 644002）

撤縣設(shè)區(qū)是我國行政區(qū)劃調(diào)整的一種重要手段。改革開放以來，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的撤縣設(shè)區(qū)現(xiàn)象，呈現(xiàn)出數(shù)量上升、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)、對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)等特點(diǎn)。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了假性城市化、缺乏指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、降低政府管理效率等問題，需要我們更加謹(jǐn)慎地對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)現(xiàn)象，采取科學(xué)、合理的手段和措施推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作。

行政區(qū)劃；撤縣設(shè)區(qū)；城鎮(zhèn)化；標(biāo)準(zhǔn)；政府管理效率

行政區(qū)劃調(diào)整是我國中央政府處理中央與地方關(guān)系的一種重要形式和手段，是我國政治體制的重要組成部分。經(jīng)過多年發(fā)展，我國中央、省、地級(jí)市、縣（區(qū)、縣級(jí)市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)行政體制已經(jīng)成型。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快推進(jìn)，適應(yīng)城市化發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)程也不斷加快。正是基于此，本文對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的特點(diǎn)和目前存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了未來撤縣設(shè)區(qū)中要注意的幾個(gè)方面。

一、省直管縣、撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市辨析

從行政區(qū)劃調(diào)整的類型來看，既有國家層面的調(diào)整，如直轄市的設(shè)立，也有地方層面的調(diào)整，如撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市等。不同類型的行政區(qū)劃調(diào)整，都對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府管理職能產(chǎn)生深刻的影響。目前，國內(nèi)外很多學(xué)者對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整都進(jìn)行了研究，主要集中在四個(gè)方面。第一，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市化的影響。如行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市人口、城市面積、城市化進(jìn)程的影響。第二，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的研究。如撤縣設(shè)區(qū)中，中心城市與縣域的利益博弈和政府職能轉(zhuǎn)變的研究、對(duì)城市化進(jìn)程影響的量化分析等。第三，對(duì)撤縣設(shè)市的研究。如撤縣設(shè)市后對(duì)城市發(fā)展水平的影響。第四，對(duì)省直管縣的研究。如量化分析省直管前后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化。從總體上看，目前對(duì)撤縣設(shè)市、省直管縣等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，多數(shù)為支持和肯定態(tài)度，但是，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)為利弊參半。

要準(zhǔn)確理解撤縣設(shè)區(qū)，必須先區(qū)分幾個(gè)概念和模式——省直管縣、撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市。幾種模式都是我國城市發(fā)展空間和政府管理職能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方式和手段，對(duì)我國城市化發(fā)展起到了重要作用。

（一）省直管縣

2005年，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上提出具備條件的地方，要開展省直管縣的試點(diǎn)。這是因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)直接關(guān)系著“三農(nóng)”問題的解決，同時(shí)，也是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，事關(guān)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。通過省直管縣，第一，縣域在財(cái)政收入和各類補(bǔ)助上擁有更大的財(cái)政自主權(quán)，避免了“市刮縣”的現(xiàn)象。第二，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。

（二）撤縣設(shè)市

這是原縣域功能的調(diào)整。因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)更側(cè)重“三農(nóng)”，而市域更注重工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展。國家實(shí)行撤縣設(shè)市的目的，主要是希望將一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、工業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)的縣域，通過撤縣設(shè)市，賦予其更大的行政權(quán)力，更大的發(fā)展空間。同時(shí)，撤縣設(shè)市后，地方在招商引資、爭取和享受優(yōu)惠政策、城市規(guī)劃建設(shè)等方面都具有積極作用。需要注意的是，撤縣設(shè)市后，新設(shè)立的縣級(jí)市行政級(jí)別并未發(fā)生變化，但是，撤縣設(shè)市有可能帶來城市人口激增，假性城鎮(zhèn)化現(xiàn)象等出現(xiàn)，因此，1997年，撤縣設(shè)市被國務(wù)院叫停。

（三）撤縣設(shè)區(qū)

這是撤銷縣的行政編制，將其納入地級(jí)市轄區(qū)直接管理，一般是中心城市在發(fā)展到一定程度后，為了突破現(xiàn)有發(fā)展空間的制約，選擇離中心城市較近的縣域，將其納入管轄范圍。撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)因，主要是地級(jí)市為了防止縣域“省直管”后，縣里財(cái)政大權(quán)變?yōu)槭≈睂?，不?jīng)過地級(jí)市，從而削弱地級(jí)市的財(cái)力和調(diào)控能力。按照1985年《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》：“撤縣設(shè)區(qū)包括了縣（市）的撤銷和市轄區(qū)的設(shè)立，由有關(guān)地方任免政府形成方案并逐級(jí)上報(bào)國務(wù)院審批。民政部作為國務(wù)院行政區(qū)劃業(yè)務(wù)主管部門，承辦撤縣（市）設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的審核工作?！保?］根據(jù)撤縣設(shè)區(qū)后行政區(qū)域范圍的變化，我國撤縣設(shè)區(qū)主要有三種模式：第一，將縣域整體上劃為市轄區(qū)。第二，縣域部分范圍變?yōu)槭休爡^(qū)。第三，整合不同的縣域范圍后成為一個(gè)市轄區(qū)。

二、撤縣設(shè)區(qū)的影響因素分析

一個(gè)中心城市選擇某一個(gè)縣，通過撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，并不是隨意的，具有一定的影響因素。從一定意義上來說，撤縣設(shè)市，更容易受到縣域的歡迎和支持。但是，撤縣設(shè)區(qū)則不然，中心城市的意愿更為強(qiáng)烈，縣域的積極性不高。因此，中心城市要順利推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作，對(duì)撤并縣域的選擇至關(guān)重要。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，一般來說，中心城市在撤縣設(shè)區(qū)過程中主要考慮以下影響因素。

（一）中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)力

經(jīng)濟(jì)因素直接決定著中心城市撤縣設(shè)區(qū)的產(chǎn)生。一個(gè)中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后，需要突破現(xiàn)有空間制約，在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置，從而產(chǎn)生撤縣設(shè)區(qū)的想法。同時(shí)，也只有中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，才能夠?qū)崿F(xiàn)在撤縣設(shè)區(qū)后有更充足的財(cái)力和物力對(duì)原縣域進(jìn)行反哺，才能保證撤縣設(shè)區(qū)過程的順利推進(jìn)。

另一方面，如果中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，實(shí)力不強(qiáng)，原縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，出現(xiàn)“弱市強(qiáng)縣”的狀況，則撤縣設(shè)區(qū)工作容易受到影響。以浙江省湖州市長興縣為例，2013年，湖州市提出擬將長興市撤縣設(shè)區(qū)，并承諾名字不變、區(qū)域范圍不變、財(cái)政體制不變、縣級(jí)管理權(quán)限不變、縣級(jí)管理體制不變的“五不變”的政策，最大限度地保護(hù)長興縣的利益。但是，由于長興縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，在撤縣設(shè)區(qū)后面臨財(cái)政收入減少、規(guī)劃權(quán)和審批權(quán)上交等問題，遭到了長興縣四大班子和群眾的集體反對(duì)，最后湖州市“暫緩撤縣”。這說明，撤縣設(shè)區(qū)要求中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。

（二）地理因素

地理因素是影響中心城市對(duì)撤縣設(shè)區(qū)縣域選擇的重要因素。一般來說，中心城市會(huì)選擇離中心城區(qū)較近，能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對(duì)接的縣域。第一，地域較近，便于撤縣設(shè)區(qū)后中心城市與縣域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一提供公共服務(wù)等。第二，地域相近，群眾文化認(rèn)同感較強(qiáng)，容易產(chǎn)生文化共鳴，減少了撤縣設(shè)區(qū)的阻力。

（三）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

一般來說，縣域非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到20%左右，才會(huì)更有可能成為中心城市撤縣設(shè)區(qū)的選擇。中心城市選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對(duì)較好的縣域，主要是避免縣域農(nóng)業(yè)人口太多，撤縣設(shè)區(qū)后，可能對(duì)中心城市產(chǎn)生制約和影響。同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平較高，意味著縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，能夠?yàn)橹行某鞘邪l(fā)展起到促進(jìn)作用。

三、近年來我國撤縣設(shè)區(qū)的特點(diǎn)

撤縣設(shè)區(qū)在我國由來已久，一般以1960年國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷沈陽縣設(shè)立沈陽新城子區(qū)為起點(diǎn)。但是，我國大規(guī)模的撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在改革開放以后。按照張藝爍在《撤縣設(shè)區(qū)的歷史與現(xiàn)狀分析》的表述，改革開放后我國撤縣設(shè)區(qū)大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：“第一，1978—1996年，呈現(xiàn)平穩(wěn)增長趨勢。第二，1997—2002年，呈現(xiàn)井噴狀態(tài)。第三，2003—2009年，呈現(xiàn)減少狀態(tài)。第四，2010年至今，撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量緩慢增加?！保?］為了更好地分析和論證，我們統(tǒng)計(jì)了2000年到2015年全國各省市的市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣的變化情況。其中，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來源于中國行政區(qū)劃網(wǎng)和中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以大致看出我國，從2000年到2015年，全國撤縣設(shè)區(qū)大致有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）數(shù)量上呈現(xiàn)緩慢上升狀態(tài)

從圖中可以看出，2000年以后，全國縣的數(shù)量不斷減少，從2000年的1621個(gè)減少到了2015年的1513個(gè)，而全國市轄區(qū)的數(shù)量從2000年的781個(gè)增加到2015年的920個(gè)，總體上呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢。究其原因，第一，由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，各地為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過撤縣設(shè)區(qū)突破建設(shè)用地限制，擴(kuò)大發(fā)展空間。第二，由于1997年國家叫停了撤縣設(shè)市，各地將行政區(qū)劃的調(diào)整轉(zhuǎn)移到了撤縣設(shè)區(qū)上。但是，大量的撤縣設(shè)區(qū)也帶來了一系列弊端，于是，國家逐步加強(qiáng)了對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的管理，收緊了撤縣設(shè)區(qū)的審批。

（二）地域分布受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響

表1：2000-2015年我國撤縣設(shè)區(qū)情況變化表（單位：個(gè)）

2000年到2015年，從我國東部、中部、西部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后市轄區(qū)數(shù)量的變化看：第一，我國東部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量最高，中部居中，西部最少。這從一個(gè)側(cè)面說明了我國撤縣設(shè)區(qū)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有很大的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越高，撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量越多。第二，從撤縣設(shè)區(qū)的變化情況看：東部、中部、西部撤縣設(shè)區(qū)的變化率分別為18.46%、4.9%和38.24%，西部地區(qū)變化最大。這種現(xiàn)象可以從其動(dòng)因分析。高琳將撤縣設(shè)區(qū)分為“主動(dòng)適應(yīng)型和被動(dòng)調(diào)整型?！保?］從實(shí)際看，東部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)更多的是主動(dòng)適應(yīng)型，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，區(qū)域之間聯(lián)系十分密切，對(duì)空間拓展的愿望也更加迫切，因此，撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量較多。而西部地區(qū)除了少數(shù)大城市外，其他地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)更多的呈現(xiàn)被動(dòng)適應(yīng)型特點(diǎn)，一是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，對(duì)土地財(cái)政的依賴性較大，希望通過空間的拓展來提高財(cái)政收入。二是有很大一部分是中心城市盲目跟風(fēng)，單純依靠轄區(qū)范圍的擴(kuò)大來提高自身的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。

（三）直轄市較地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)的意愿較強(qiáng)烈

從2000年到2015年全國各省市撤縣設(shè)區(qū)的情況來看，直轄市的撤縣設(shè)區(qū)意愿更加強(qiáng)烈。相反，普通地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)的意愿則相對(duì)較低。全國四個(gè)直轄市，北京市在2015年完成全部縣的撤縣設(shè)區(qū)，天津市和上海市在2016年正式進(jìn)入“無縣時(shí)代”，目前，僅有直轄市重慶還有縣。同時(shí)，從四個(gè)直轄市撤縣設(shè)區(qū)的變化率與其他普通地級(jí)市的變化率相比看，從2000年到2015年，直轄市的市轄區(qū)數(shù)量增加率為21.05%，而其他普通地級(jí)市的市轄區(qū)數(shù)量增加率為17.54%；直轄市的縣域減少率為50%，而普通地級(jí)市縣域的減少率為5.73%。這也從側(cè)面佐證了第二個(gè)觀點(diǎn)。直轄市由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，城鎮(zhèn)化水平進(jìn)展較快，對(duì)城市空間拓展和統(tǒng)一規(guī)劃管理的意愿更加強(qiáng)烈，因此表現(xiàn)為撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量較多。

（四）撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用明顯

從撤縣設(shè)區(qū)與城鎮(zhèn)化二者之間的關(guān)系看，城鎮(zhèn)化既是撤縣設(shè)區(qū)的重要原因和目的之一，也是撤縣設(shè)區(qū)的結(jié)果。從我國撤縣設(shè)區(qū)的原因看，主要是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，需要在城市空間上進(jìn)一步拓展、社會(huì)管理上進(jìn)一步加強(qiáng)，從而對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

從實(shí)際效果來看：絕大多數(shù)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展都起到了積極作用。從城鎮(zhèn)化率變化看，我國城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%提高到2015年的56.1%，增長率高達(dá)54.9%，其中撤縣設(shè)區(qū)的作用功不可沒。撤縣設(shè)區(qū)能夠直接提高城鎮(zhèn)人口的比率，擴(kuò)大城鎮(zhèn)范圍和比率，同時(shí)，也便于中心城市突破空間制約，在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)的覆蓋率，對(duì)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有極大的促進(jìn)作用。

四、撤縣設(shè)區(qū)中存在的問題

撤縣設(shè)區(qū)對(duì)中心城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有非常重要的作用，這得到了我國多數(shù)專家和學(xué)者的認(rèn)同。但是，我們也要避免盲目的撤縣設(shè)區(qū)，要認(rèn)真分析和判斷撤縣設(shè)區(qū)可能產(chǎn)生的問題，正確處理中心城市和縣域之間的利益關(guān)系，從而真正實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的初衷。

（一）撤縣設(shè)區(qū)可能產(chǎn)生假性城鎮(zhèn)化現(xiàn)象

從國家采取撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的初衷看，國務(wù)院在批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū)中主要考慮幾種影響因素：“第一，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家規(guī)劃來調(diào)整一些具有戰(zhàn)略地位的城市。第二，解決實(shí)際發(fā)展過程中中心城市與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理的問題。第三，同步撤并一些規(guī)模較小的市轄區(qū)?！保?］但是，在具體實(shí)施和操作中，各級(jí)政府更多的是從地方利益的角度考慮。

根據(jù)現(xiàn)有對(duì)撤縣設(shè)區(qū)文獻(xiàn)的研究，可以大致歸納出中心城市撤縣設(shè)區(qū)的出發(fā)點(diǎn)和原因主要有三種：第一，滿足中心城市發(fā)展的實(shí)際需要。主要是一些中心城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，受制于發(fā)展空間的制約，需要將現(xiàn)有的空間擴(kuò)大，以滿足城市的進(jìn)一步擴(kuò)張。這種撤縣設(shè)區(qū)，更多的出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸大中心城市，也是符合實(shí)際的撤縣設(shè)區(qū)，能夠緩解城鎮(zhèn)化過程中中心城市發(fā)展空間不足、資源緊張等問題，同時(shí)，也便于中心城市能夠從整體上考慮招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等，是符合國家的總體精神和要求的。第二，地方政府追求土地財(cái)政。撤縣設(shè)區(qū)后，原縣域的農(nóng)村土地會(huì)納入城鎮(zhèn)化規(guī)劃區(qū)范圍，原有的集體用地成為國有建設(shè)用地，土地性質(zhì)改變，中心城市通過出讓土地可以獲得大量的財(cái)政收入。第三，為了降低“省直管縣”對(duì)中心城市財(cái)政的影響。為了提高縣域自主發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，財(cái)政部指出在2012年底以前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直管縣的財(cái)政改革。中心城市為了避免“省直管縣”后中心城市財(cái)政收入的下降，擴(kuò)大了撤縣設(shè)區(qū)的步伐。

除去第一種原因，中心城市為擴(kuò)大土地財(cái)政和提高財(cái)政收入的撤縣設(shè)區(qū)行為，容易導(dǎo)致“假性城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。撤縣設(shè)區(qū)后，第一，原縣域仍以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展模式為主，而中心城市則以工業(yè)、城市、城鎮(zhèn)居民模式為主。如果中心城市處理不好撤縣設(shè)區(qū)后中心城市與原縣域的融合問題，容易導(dǎo)致對(duì)“三農(nóng)”問題的忽視，形成新的工農(nóng)剪刀差。第二，原縣域劃入中心城市直接管理，原縣域自助發(fā)展能力受到削弱，中心城市的管理難度增大。如果中心城市不能夠很好地應(yīng)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)后大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市帶來的社保、就業(yè)、城市管理等問題，則容易誘發(fā)新的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素。

（二）撤縣設(shè)區(qū)缺少完善的程序和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)

從撤縣設(shè)區(qū)的程序看，主要是地方提出經(jīng)省政府同意后，遞交國務(wù)院和財(cái)政部批準(zhǔn)同意。關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，目前依據(jù)的主要是國務(wù)院1993年轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，但是，主要是對(duì)地級(jí)市和縣級(jí)市的設(shè)立提出了標(biāo)準(zhǔn)。后來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，2014年，民政部出臺(tái)了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），從中心城市人口，縣域非農(nóng)業(yè)人口、二三產(chǎn)比重、生產(chǎn)總值和財(cái)政收入等方面進(jìn)行了規(guī)定。但按照南京大學(xué)法學(xué)院教授肖澤晟的說法：“現(xiàn)有撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)條件都非常原則?！保?］

1.現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)未對(duì)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)定?！妒休爡^(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)中心城市的總?cè)丝趤韺?duì)其可設(shè)置的市轄區(qū)進(jìn)行規(guī)定，但是，沒有考慮中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力。按照前面的分析，我們可以看出，除了中心城市對(duì)縣域的選擇外，中心城市自身也必須具備帶動(dòng)縣域發(fā)展的能力和水平。單凱、占張明在《“省直管縣”政策下地級(jí)市“撤縣設(shè)區(qū)”行為研究》中指出，撤縣設(shè)區(qū)中存在“弱市弱縣”“強(qiáng)市弱縣”“弱市強(qiáng)縣”“強(qiáng)市強(qiáng)縣”四種類型，這就是根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分的。其中“弱市弱縣”可能產(chǎn)生弱市更弱、弱縣更弱的問題?！叭跏袕?qiáng)縣”在實(shí)際操作過程中，多數(shù)容易出現(xiàn)縣市之間的利益博弈，而產(chǎn)生歷史遺留問題。同時(shí)，在設(shè)置經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的差別，對(duì)東部、中部、西部有不同的體現(xiàn)。

2.現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)過于原則，沒有形成量化的指標(biāo)體系。雖然現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)包含了部分量化指標(biāo)，但是，沒有形成完整的指標(biāo)體系，過于原則，不能具體指導(dǎo)地方在推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)過程中的實(shí)際工作。

（三）可能降低政府的管理效率

1.中心城市要深入研究如何轉(zhuǎn)換和利用原縣域的自主運(yùn)行優(yōu)勢問題。原縣域作為單獨(dú)的一級(jí)行政單元，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等方面具有更大的自主權(quán)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共服務(wù)等方面具有很大的積極性。但是，撤縣設(shè)區(qū)后，權(quán)力集中在中心城市。中心城市會(huì)在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配置等，從而可能降低管理效率，導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)后原縣域的發(fā)展水平降低。

從利益博弈的角度看：撤縣設(shè)區(qū)行為更受中心城市歡迎，中心城市在這一過程中受益更大。“撤縣設(shè)區(qū)后管理體制轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)不僅在于要逐步突破原縣體制運(yùn)行的路徑依賴，更在于要逐步轉(zhuǎn)化原縣體制架構(gòu)的自主權(quán)力。”［6］

此外，一般撤縣設(shè)區(qū)后，為了保證區(qū)劃調(diào)整的平穩(wěn)和順利過渡，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)延續(xù)原有的政策。然而，由于縣域從行政管理上已經(jīng)隸屬中心城市，但政策卻沿用原有的縣域政策，導(dǎo)致行政管理與政策執(zhí)行的不一致，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行的“空窗期”。

2.要注意避免原縣域產(chǎn)生制度“惰性”。撤縣設(shè)區(qū)從本質(zhì)上說是一種集權(quán)行為，是中心城市將縣域權(quán)力集中到自身管理的一種行政區(qū)劃調(diào)整手段。“這種集權(quán)行為可能減少原縣域經(jīng)濟(jì)單元的能動(dòng)發(fā)展，使得縣域增強(qiáng)對(duì)行政力量的依賴，從而可能產(chǎn)生制度‘惰性’?！保?］撤縣設(shè)區(qū)前，縣域作為一級(jí)行政單元和行政區(qū)劃，尤其完整的管理體制和制度，主要為提高當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為己任。但是，撤縣設(shè)區(qū)后，原縣域成為中心城市的管理范圍，其規(guī)劃、審批、行政管理等權(quán)力都隸屬于中心城市，縣域失去單獨(dú)決策的權(quán)利。在新的制度環(huán)境下，失去決策權(quán)的縣域會(huì)失去自主發(fā)展的積極性，產(chǎn)生對(duì)中心城市的依賴，希望中心城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、財(cái)政投入等方面加大投入和支持力度，失去原有的制度創(chuàng)新的積極性。

五、采取更加科學(xué)合理的方式推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作

（一）采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)

撤縣設(shè)區(qū)對(duì)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有非常重要的意義，但是，我們也要看到，在部分城市，撤縣設(shè)區(qū)成為地方政府盲目擴(kuò)大城市范圍、提高城鎮(zhèn)化率的一種手段，甚至成為地方政府增加財(cái)政收入的重要來源。且部分城市是為了避免“省直管縣”政策下自身財(cái)政來源的減少而采取的應(yīng)對(duì)之策，難免盲目沖動(dòng)。民政部部長李立國曾經(jīng)指出：“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)”。羅震東認(rèn)為：“撤縣設(shè)區(qū)將逐漸變得謹(jǐn)慎和有限?！保?］所以，國家和地方應(yīng)該采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)。

1.更加尊重市場的主導(dǎo)作用。撤縣設(shè)區(qū)是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然選擇，也是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的階段性特征。但是，目前，我國多數(shù)的撤縣設(shè)區(qū)都是行政手段和行政行為下的撤并，在一定程度上不符合市場作用的結(jié)果。隨著國家《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，國家應(yīng)該更加注重尊重市場作用的發(fā)揮，根據(jù)中心城市發(fā)展的程度來審批各地撤縣設(shè)區(qū)。

2.更加尊重縣一級(jí)的意愿和主觀能動(dòng)性。撤縣設(shè)區(qū)，更多的是中心城市的行為選擇。在利益博弈中，中心城市獲利更多。但是，應(yīng)該更加尊重縣一級(jí)的意愿，統(tǒng)籌考慮縣域人口密度、非農(nóng)人口比重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等，同時(shí)，要統(tǒng)籌考慮縣域政府和群眾對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的態(tài)度和看法，變被動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)調(diào)整，減少撤縣設(shè)區(qū)的成本，提高效率。

（二）構(gòu)建更加細(xì)化的指標(biāo)體系和考核程序

雖然國家根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，為各地撤縣設(shè)區(qū)提供了指導(dǎo)，但是，從實(shí)際中看，仍有兩個(gè)方面需要進(jìn)一步完善。

1.完善考核指標(biāo)體系。撤縣設(shè)區(qū)，是行政區(qū)劃的調(diào)整，涉及到各方利益，必須認(rèn)真考量?，F(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)過于單一，容易導(dǎo)致地方為了滿足撤縣設(shè)區(qū)的條件而出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假行為。為此，國家有關(guān)部門應(yīng)設(shè)置更加完整、更加完善的指標(biāo)體系。在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，應(yīng)選擇最能夠反應(yīng)中心城市城市化發(fā)展水平與城市化發(fā)展空間關(guān)系、縣域城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、中心城市與縣域空間影響力等指標(biāo)，從而更加客觀公正地評(píng)價(jià)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。同時(shí)，應(yīng)該照顧不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異，不能一刀切。

2.制定更加嚴(yán)格規(guī)范的審核程序。目前，撤縣設(shè)區(qū)的審批基本上是由各地民政部門負(fù)責(zé)，并逐級(jí)上報(bào)國務(wù)院審批。為了規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)工作，在現(xiàn)有的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》上，應(yīng)該增加社會(huì)公眾參與、中央實(shí)地考察、撤縣設(shè)區(qū)后反饋機(jī)制等內(nèi)容，從而使撤縣設(shè)區(qū)有進(jìn)有退，真正成為解決我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種問題的有效途徑和手段。

（三）構(gòu)建合作型市縣關(guān)系

撤縣設(shè)區(qū)后，原有的中心城市和縣域的行政隸屬關(guān)系發(fā)生改變，縣域成為中心城市的市轄區(qū)，受中心城市管理，這也是多數(shù)縣域不愿意撤縣設(shè)區(qū)的重要原因。目前，我國自上而下的管理體制，撤縣設(shè)區(qū)后，導(dǎo)致中心城市在財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)等方面對(duì)縣域主要是管理，從而有可能損害縣域利益。要改變這種狀況，必須按照現(xiàn)代公共管理理念，變行政管理上的關(guān)系為合作型市縣關(guān)系，謀求中心城市與縣域的雙贏。對(duì)此，第一，中心城市必須有大局觀念。在撤縣設(shè)區(qū)后，從更大的范圍內(nèi)對(duì)整個(gè)中心城市進(jìn)行整體規(guī)劃，制定有利于中心城市和原縣域共同發(fā)展的政策。第二，政府應(yīng)更加著眼于提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他應(yīng)該交由市場來完成。通過市場對(duì)資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)原縣域與中心城市的共同發(fā)展，而不是中心城市的行政干預(yù)。

［1］謝滌湘，文吉，魏清泉.“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展［J］.城市規(guī)劃匯刊，2004（04）.

［2］羅震東.中國當(dāng)前的行政區(qū)劃改革及其機(jī)制［J］.城市規(guī)劃，2005（08）.

［3］林拓，申立.我國城鄉(xiāng)區(qū)縣重組：風(fēng)險(xiǎn)及其超越［J］.中國行政管理 ，2012（11）.

［4］張蕾.撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)劃兼并效應(yīng)再思考--以鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)為例［J］.城市問題，2007（01）.

［5］徐雋.撤縣設(shè)區(qū)，需要冷思考［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-10-14.

［6］張藝爍.撤縣設(shè)區(qū)的歷史和現(xiàn)狀分析［J］.法制與社會(huì)，2016（08）.

［7］魏衡，魏清泉，曹天艷等.城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的類型、問題與發(fā)展［J］.人文地理，2009（06）.

［8］高祥榮.撤縣（市）設(shè)區(qū)過程中的政府職能關(guān)系研究—以浙江省為例［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（06）.

［9］國務(wù)院.關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定［Z］.1985-01-05.

［10］高琳.快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“撤縣設(shè)區(qū)”：主動(dòng)適應(yīng)與被動(dòng)調(diào)整［J］.2011（04）.

責(zé)任編輯：萬泳延

F291.1

A

1671-2994（2017）02-0164-05

2016-11-09

劉志慧（1983-），女，山西太谷人，中共宜賓市委黨校經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)理論，縣域經(jīng)濟(jì)。