劉研

摘 要：保障房建設(shè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有重要地位，能夠有效拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但因其建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大，政府財(cái)力往往難以滿足。開(kāi)發(fā)性金融作為政府與市場(chǎng)的橋梁，具有服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)保障房建設(shè)方面具有成功經(jīng)驗(yàn)。本分分析了我國(guó)保障房行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢(shì)、投融資體制，總結(jié)了開(kāi)發(fā)性金融支持保障房行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，指出了其面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并給出了下一步的政策建議。

關(guān)鍵詞：保障房行業(yè)；開(kāi)發(fā)性金融；棚戶區(qū)改造

一、引言

保障房行業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位，是解決中低收入家庭居民住房的主要途徑，同時(shí)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)投資、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和提升就業(yè)也具有舉足輕重的作用。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)重視保障房行業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持其發(fā)展，同時(shí)央行、銀監(jiān)會(huì)也要求金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)保障房行業(yè)的支持力度，著力緩解其建設(shè)中遇到的資金不足問(wèn)題。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，專門成立了住宅金融事業(yè)部，按照“市場(chǎng)運(yùn)作、單獨(dú)核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營(yíng)原則，為全國(guó)保障房建設(shè)提供成本適當(dāng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定的建設(shè)資金，目前，開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)成為支持我國(guó)保障房建設(shè)的主力銀行。本文分析了我國(guó)保障房行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，總結(jié)了開(kāi)發(fā)性金融支持保障房發(fā)展的做法和對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)政策建議。

二、我國(guó)保障房行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢(shì)

2016年以來(lái)，保障房的政策重心主要集中在三個(gè)層面：一是加大棚戶區(qū)改造，提高棚改貨幣化安置比例；二是推進(jìn)公租房貨幣化，并擴(kuò)大到非戶籍人口；三是全面實(shí)施政府購(gòu)買棚改服務(wù)，推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。進(jìn)入2017年后，保障房的政策重心不會(huì)發(fā)生太大變化，仍將主要圍繞棚改及其貨幣化安置、公租房貨幣化及住房租賃市場(chǎng)發(fā)展、政府購(gòu)買服務(wù)及PPP 的應(yīng)用等展開(kāi)，但與商品房去庫(kù)存、新市民住房需求和購(gòu)租并舉的住房制度之間的聯(lián)系將更加緊密。

（一）三年棚改計(jì)劃接近尾聲，棚戶區(qū)改造仍將大規(guī)模推進(jìn)

棚戶區(qū)改造已成為保障性安居工程的絕對(duì)主體。2015～2017 年，國(guó)務(wù)院要求通過(guò)實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃，改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)1800萬(wàn)套，農(nóng)村危房1060萬(wàn)戶。目前，三年棚改計(jì)劃已接近尾聲，2017 年作為收尾之年，棚改力度將進(jìn)一步加大。近期包括住建部在內(nèi)的六大部委給地方政府下發(fā)通知，要求2017年繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)棚戶區(qū)改造。作為穩(wěn)投資、保民生、去庫(kù)存的重要措施，住建部已經(jīng)明確2017年棚改任務(wù)為600萬(wàn)套，與2016年持平，確保完成三年棚改計(jì)劃。預(yù)計(jì)2017年度棚改實(shí)際開(kāi)工可達(dá)全年實(shí)際新開(kāi)工640萬(wàn)套左右，較上年增加10萬(wàn)套左右。

（二）“貨幣化棚改”有序推進(jìn)，貨幣化安置比例將繼續(xù)提高

貨幣化安置可以把過(guò)剩的商品房供應(yīng)與龐大的棚改安置需求進(jìn)行直接對(duì)接，當(dāng)前已成為各地推進(jìn)棚改的主渠道，也是加快去庫(kù)存的重要途徑之一。2016年3月，政府工作報(bào)告明確提出要提高棚改貨幣安置比例，國(guó)務(wù)院副總理張高麗在全國(guó)棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議上也提出，要進(jìn)一步提高棚改貨幣化安置。目前，“貨幣化棚改”工作正有序推進(jìn)，2016年棚改貨幣化安置比例達(dá)到48.5%，比去年提高18.6個(gè)百分點(diǎn)。盡管熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲掀起了史上最嚴(yán)的樓市調(diào)控?zé)岢?，但大多?shù)中小城市仍面臨去庫(kù)存壓力，結(jié)合2016年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于去庫(kù)存的要求，2017 年房地產(chǎn)去庫(kù)存的狀態(tài)仍將延續(xù)，而棚改貨幣化安置仍是政策重點(diǎn)，尤其是庫(kù)存規(guī)模較大、去庫(kù)存周期較長(zhǎng)的三四線城市。預(yù)計(jì)2017年度棚改貨幣化安置比例達(dá)到60%，比去年提高10個(gè)百分點(diǎn)左右，棚改安置貨幣化將達(dá)到380萬(wàn)套以上，假定每套安置房60～65平方米，估計(jì)可幫助消化2.4億平方米左右的商品住房庫(kù)存。

（三）住房租賃市場(chǎng)將加快培育，公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)日趨市場(chǎng)化

發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。2016年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，要加快住房租賃市場(chǎng)立法，加快機(jī)構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)住房市場(chǎng)監(jiān)管和整頓，規(guī)范開(kāi)發(fā)、銷售、中介等行為。未來(lái)幾年，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)也將持續(xù)成為房地產(chǎn)的工作重點(diǎn)，支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的配套稅收優(yōu)惠和金融支持政策也將抓緊出臺(tái)。相關(guān)政策將支持開(kāi)發(fā)企業(yè)利用已建成住房或新建住房開(kāi)展租賃業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)出租庫(kù)存商品住房；鼓勵(lì)地方政府采取購(gòu)買服務(wù)或政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，將現(xiàn)有政府投資和管理的公租房交由專業(yè)化、社會(huì)化企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理。在此過(guò)程中，公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)將日趨市場(chǎng)化，并與住房租賃市場(chǎng)發(fā)展有機(jī)融合。而除商品住房供給偏緊的大中城市外，庫(kù)存壓力較大的中小城市公租房將完全貨幣化。

三、保障房建設(shè)的投融資體制

（一）保障房行業(yè)投資分析

2015年，保障性安居工程完成投資1.54萬(wàn)億元，同期融資總額約為2.04萬(wàn)億元。2016年棚戶區(qū)改造投資規(guī)?；蚪咏?.5 萬(wàn)億元。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，未來(lái)兩年GDP 增速仍將繼續(xù)探底。為抑制資產(chǎn)泡沫，貨幣政策將繼續(xù)保持穩(wěn)健，擴(kuò)張的財(cái)政政策將占據(jù)主導(dǎo)，而棚戶區(qū)改造正是積極財(cái)政政策的重要組成部分。因此，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造新開(kāi)工規(guī)模仍將創(chuàng)新高，并達(dá)到640萬(wàn)套左右?？紤]到后續(xù)棚戶區(qū)改造的難度越來(lái)越高，以及在建未完工項(xiàng)目規(guī)模依然龐大，預(yù)計(jì)2017年棚戶區(qū)改造投資額可能超過(guò)1.6萬(wàn)億元，達(dá)到歷年來(lái)投資最高峰，全年或可拉動(dòng)全社會(huì)投資增加2.2萬(wàn)億元以上。

值得注意的是，隨著貨幣化安置率的提升，棚戶區(qū)改造的投資結(jié)構(gòu)和方式也將明顯轉(zhuǎn)變。一是政府直接投資新建棚戶區(qū)改造安置房項(xiàng)目的比重將明顯下降，且將主要采用政府購(gòu)買棚改服務(wù)等模式；二是通過(guò)貨幣化安置方式實(shí)施棚改帶來(lái)的間接投資規(guī)模及占比將大幅提升，主要包括政府搭建平臺(tái)、統(tǒng)購(gòu)存量商品房（含共有產(chǎn)權(quán)）、貨幣直接補(bǔ)償?shù)确绞健?

（二）保障房行業(yè)融資分析

目前，我國(guó)保障性安居工程融資渠道主要分為政府內(nèi)源融資、外源債務(wù)融資、民間資本參與三大類。由于具有公共物品性質(zhì)，保障性安居工程建設(shè)對(duì)政府內(nèi)源融資比較依賴， 即政府的資本金補(bǔ)助；外源融資方式上更偏好于債權(quán)融資，在債權(quán)融資中又依賴于國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款；民間資本參與方式以債券融資為主，股權(quán)融資比重偏低。

1.財(cái)政支持力度進(jìn)一步加大。2015年度，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共籌集安居工程資金6634億元，其中中央財(cái)政2545億元。預(yù)計(jì)2016年全年可達(dá)7200億元左右。

2.社會(huì)渠道（不含銀行貸款）融資增勢(shì)明顯減弱，民間資本參與度有所下降 。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，2015 年，城鎮(zhèn)保障性安居工程通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券等社會(huì)渠道（不含銀行貸款）籌集資金6965億元，同比增長(zhǎng)6.9%，增速較上年同期下降51.3個(gè)百分點(diǎn)，增勢(shì)明顯減弱，表明民間資本參與安居工程建設(shè)的積極性和途徑依然受限。

3.金融機(jī)構(gòu)大力支持保障房建設(shè)。2014 年以來(lái)，隨著新一屆中央政府把住房保障工作提升到前所未有的高度，并將棚戶區(qū)改造作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，央行、銀監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)的原則，加大對(duì)保障性安居工程的信貸支持力度。根據(jù)中國(guó)人民銀行的公布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，金融機(jī)構(gòu)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款中，保障性住房開(kāi)發(fā)貸款余額1.82萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)59.5%，增速較上年末提高2.5個(gè)百分點(diǎn)；全年增加6761億元，同比多增2643億元，增量占同期房產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款的92.7%，較上年同期增量占比提高37.7個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，全年新增房產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款有九成以上投向保障性住房項(xiàng)目。截至2016年9月末，保障性住房開(kāi)發(fā)貸款余額2.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)36.0%，銀行貸款仍保持高速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。

四、開(kāi)發(fā)性金融支持保障房行業(yè)的做法

（一）開(kāi)發(fā)性金融的特征與作用

從理論上看，開(kāi)發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的深化和發(fā)展。它以服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為宗旨，以保本微利為經(jīng)營(yíng)原則，依托國(guó)家信用，運(yùn)用開(kāi)發(fā)性方法和市場(chǎng)化運(yùn)作，主要從事中長(zhǎng)期投融資業(yè)務(wù)，在實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共產(chǎn)品、提高社會(huì)資源配置效率、熨平經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是金融體系中不可替代的重要組成部分。概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)核心原理：一是以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為宗旨，始終把國(guó)家利益放在首位；二是以國(guó)家信用為依托，運(yùn)用國(guó)家信用，通過(guò)市場(chǎng)化發(fā)債籌集資金；三是以保本微利為原則，不以盈利為首要目標(biāo)，不追求利潤(rùn)最大化；四是以市場(chǎng)運(yùn)作為模式，發(fā)揮政府與市場(chǎng)之間的橋梁紐帶作用，規(guī)劃先行，主動(dòng)建設(shè)市場(chǎng)、信用、制度，促進(jìn)項(xiàng)目的商業(yè)可持續(xù)運(yùn)作。五是注重管控風(fēng)險(xiǎn)，有效平衡好風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展之間的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，更加需要開(kāi)發(fā)性金融運(yùn)用市場(chǎng)化方式，在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)期發(fā)揮作用，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）開(kāi)發(fā)性金融支持保障房發(fā)展的成功實(shí)踐

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為中國(guó)最大的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，歷來(lái)高度重視對(duì)保障房行業(yè)特別是棚戶區(qū)改造的支持。2005年3月，開(kāi)行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動(dòng)資金，開(kāi)啟了我國(guó)銀行業(yè)支持保障房建設(shè)的先河。2014年，按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立了住宅金融事業(yè)部，按照“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”的模式為棚戶區(qū)改造提供大額、長(zhǎng)期、低成本的資金，提高了整體融資能力和效率；堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不斷完善棚改評(píng)審模式機(jī)制，探索融資新路徑，提出政府購(gòu)買棚改服務(wù)融資模式，并被國(guó)務(wù)院確定為今后棚改融資的主要模式；設(shè)立棚改貸款審議“快通道”和專項(xiàng)貸款規(guī)模，加快項(xiàng)目評(píng)審和貸款發(fā)放；針對(duì)棚改業(yè)務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了“計(jì)劃精準(zhǔn)對(duì)接、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、完善資金管理、立體貸后管理”的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。2015年，發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款7509億元，是2014年的1.84倍多，截至2015年末，棚改貸款余額1.31萬(wàn)元。2016年，預(yù)計(jì)發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款9500億元。

（三）開(kāi)發(fā)性金融支持保障房發(fā)展的具體做法

1.堅(jiān)持規(guī)劃先行，加大融智服務(wù)。規(guī)劃先行是開(kāi)發(fā)性金融支持保障房發(fā)展的一大特色。開(kāi)發(fā)銀行發(fā)揮專家、行業(yè)優(yōu)勢(shì)，與住建部、地方政府和客戶開(kāi)展規(guī)劃合作，主動(dòng)參與地方政府的年度保障房發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的融資規(guī)劃。2011年，住建部與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽署《開(kāi)發(fā)性金融支持保障性安居工程建設(shè)合作協(xié)議》，雙方將在住房保障投融資機(jī)制創(chuàng)新、住房保障體系建設(shè)、資金籌措方案研究與實(shí)施等方面加強(qiáng)全面合作，加快解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題。此后，開(kāi)發(fā)銀行又陸續(xù)與各省、自治區(qū)、直轄市分別簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，全力支持地方保障房和棚戶區(qū)建設(shè)。

2.創(chuàng)新評(píng)審模式，探索融資新路徑。2015年及以前，開(kāi)發(fā)銀行主要統(tǒng)借統(tǒng)還模式支持地方保障房和棚戶區(qū)建設(shè)。即每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市成立專門的省級(jí)保障房建設(shè)公司，由其作為全省保障房建設(shè)的統(tǒng)一借款主體，向開(kāi)發(fā)銀行申請(qǐng)借款，地市級(jí)保障房建設(shè)公司作為具體用款人，負(fù)責(zé)保障房項(xiàng)目的具體施工建設(shè)。開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)“統(tǒng)一授信、統(tǒng)一評(píng)審、統(tǒng)借統(tǒng)還”模式，進(jìn)行批量式操作，大大加快了項(xiàng)目受理、評(píng)審、合同簽訂、貸款發(fā)放等各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)進(jìn)度，同時(shí)，省級(jí)保障房建設(shè)公司與省級(jí)人民政府簽訂委托代建協(xié)議，明確了還款資金的來(lái)源，確保了貸款安全。

2016年，開(kāi)發(fā)銀行主動(dòng)應(yīng)對(duì)新預(yù)算法實(shí)施帶來(lái)的融資模式變化與挑戰(zhàn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下保障房和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資評(píng)審模式，通過(guò)制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例，采用政府采購(gòu)的模式（見(jiàn)圖2）開(kāi)展項(xiàng)目的評(píng)審。借款人由原來(lái)的融資平臺(tái)變?yōu)槭袌?chǎng)化主體，還款來(lái)源由政府性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政預(yù)算支出。項(xiàng)目由地方政府或其主管部門按照政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)制度，履行完整、合規(guī)、有效的政府采購(gòu)手續(xù)，由承接主體實(shí)施，采用政府向承接主體購(gòu)買基本住房保障服務(wù)的模式運(yùn)作。承接主體主要依托政府采購(gòu)資金（即“政府付費(fèi)”）回收投資成本和獲取合理收益，開(kāi)發(fā)銀行向承接主體提供貸款支持。采用政府購(gòu)買服務(wù)模式符合國(guó)際融資模式的發(fā)展方向及我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理體制的改革方向，有助于防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為開(kāi)發(fā)性金融支持保障房建設(shè)提供了新的有效路徑。

3.多渠道籌措資金，滿足保障房建設(shè)資金需求。保障房建設(shè)具有周期長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)。開(kāi)發(fā)銀行發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，多渠道籌措資金。一是中國(guó)人民銀行向開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放抵押補(bǔ)充貸款（PSL），用于發(fā)放保障房貸款，同時(shí)開(kāi)發(fā)銀行向其它金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，籌集資金。二是通過(guò)資本金過(guò)橋貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金，克服地方政府財(cái)力不足，滿足保障房項(xiàng)目建設(shè)資本金需求，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。三是盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置，引導(dǎo)社會(huì)資金持續(xù)加大對(duì)各地棚改項(xiàng)目建設(shè)的支持力度，開(kāi)發(fā)銀行積極探索棚改貸款資產(chǎn)證券化等產(chǎn)品。2016年12月，開(kāi)發(fā)銀行在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行2016年第三期開(kāi)元信貸資產(chǎn)支持證券化產(chǎn)品，規(guī)模為118億元，基礎(chǔ)資產(chǎn)全部為棚戶區(qū)改造貸款。這是開(kāi)發(fā)銀行繼2015年創(chuàng)新發(fā)行國(guó)內(nèi)首單和第二單棚改貸款證券化產(chǎn)品后，獨(dú)家發(fā)行的國(guó)內(nèi)第三單此類產(chǎn)品，規(guī)模超過(guò)了去年兩單產(chǎn)品的總和。至此，開(kāi)發(fā)銀行棚改貸款證券化產(chǎn)品累計(jì)發(fā)行量已達(dá)218億元。四是組建銀團(tuán)貸款。發(fā)揮開(kāi)發(fā)銀行牽頭行的作用，引導(dǎo)其它金融機(jī)構(gòu)積極參與保障房建設(shè)。五是多次下調(diào)棚改貸款利率，同時(shí)從項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)、評(píng)審到后期資金支付等各環(huán)節(jié)均不收取任何費(fèi)用，大大降低了棚改融資成本。

4.把棚戶區(qū)改造與去庫(kù)存緊密結(jié)合起來(lái)。對(duì)于商品住宅庫(kù)存量大、消化周期長(zhǎng)的市（縣）采取差異化信貸政策，重點(diǎn)采用貨幣化安置方式給予支持，將貨幣化安置比例提高到至少50%。即開(kāi)發(fā)銀行貸款幫助居民通過(guò)自行購(gòu)買商品房、政府購(gòu)買商品房賣給安置居民或者直接給予貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行安置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)這種方式，開(kāi)發(fā)銀行幫助各地消化的庫(kù)存商品房面積累計(jì)已超過(guò)1.2億平方米。

5.推動(dòng)多方協(xié)作配合，加強(qiáng)棚改貸款項(xiàng)目的管理，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。一是嚴(yán)格核定保障房項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，確保貸款資金重點(diǎn)用于棚戶區(qū)居民改善居住條件，同時(shí)，對(duì)于申請(qǐng)開(kāi)發(fā)銀行專項(xiàng)基金和棚戶區(qū)改造的項(xiàng)目，必須是納入國(guó)家年度棚改計(jì)劃的，防范假借棚改之名開(kāi)展其他工程建設(shè)。二是建立“借、用、管、還”相統(tǒng)一的運(yùn)作體制，逐級(jí)落實(shí)責(zé)任。主要內(nèi)容包括：自主決定、自愿申報(bào)；量力而行、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；借償一體、誰(shuí)借誰(shuí)還；統(tǒng)借統(tǒng)還；償債資金納入財(cái)政預(yù)算等。三是明確貸款用途，嚴(yán)格資金審核。通過(guò)文件限定開(kāi)發(fā)銀行棚改貸款資金使用范圍，具體包括項(xiàng)目地塊征地、新建回遷安置款、房屋征收（拆遷）以及建設(shè)小區(qū)必要的配套設(shè)施，同時(shí)對(duì)資金支付雙重審核。四是完善賬戶監(jiān)管體系，確保資金合規(guī)使用。為確保棚戶區(qū)改造貸款資金封閉運(yùn)作、?？顚Ｓ?，開(kāi)發(fā)銀行明確借款人、用款人、項(xiàng)目法人在開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)立專戶，通過(guò)受托支付至交易對(duì)手；涉及項(xiàng)目的施工單位及材料供應(yīng)商等交易對(duì)手，在開(kāi)發(fā)銀行或開(kāi)發(fā)銀行指定的代理結(jié)算行開(kāi)立專項(xiàng)結(jié)算賬戶，加強(qiáng)資金監(jiān)控。五是定期聯(lián)合地方紀(jì)檢、審計(jì)、住建等部門，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，跟蹤項(xiàng)目工程進(jìn)度，完善相關(guān)資料。

五、開(kāi)發(fā)性金融支持保障房行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及建議

（一）開(kāi)發(fā)性金融支持保障房行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

1.項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)。保障房和棚改業(yè)務(wù)涉及利益主體多，程序鏈條長(zhǎng)，總投資、總?cè)谫Y需求都有較大不確定性。項(xiàng)目一般需經(jīng)過(guò)前期準(zhǔn)備、征收實(shí)施和安置房建設(shè)、市政配套及回遷安置三大階段，正常情況下約需歷時(shí)48個(gè)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間。僅從開(kāi)始準(zhǔn)備到完成征遷方案就需6-7個(gè)月，此時(shí)就需要銀行資金到位以備付征地拆遷。在實(shí)際工作中，“釘子戶”、其他審批手續(xù)延遲、氣候因素、防霾降塵政府強(qiáng)制停工等不可控因素，都會(huì)大大拖延工期，導(dǎo)致項(xiàng)目成本上升。

2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在大力推進(jìn)貨幣化安置的背景下，保障房與商品房間的通道已經(jīng)打開(kāi)。而隨著貨幣政策回歸穩(wěn)健、二線城市重啟限購(gòu)，商品房市場(chǎng)已進(jìn)入階段性下行周期，其下行調(diào)整將直接傳導(dǎo)到保障房市場(chǎng)。一方面可能影響部分地區(qū)保障性住房的正常銷售進(jìn)度；另一方面可能導(dǎo)致部分城市過(guò)快提高棚改貨幣化安置率，增加后續(xù)還款壓力和風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，部分高價(jià)拿地并配建保障房的開(kāi)發(fā)商，也可能因資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題而影響保障房項(xiàng)目建設(shè)。

3.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2016年開(kāi)始，棚戶區(qū)改造將主要采取兩種方式：一是棚改貨幣化安置，二是政府購(gòu)買棚改服務(wù)。盡管貸款對(duì)象不同，一個(gè)是地方政府，一個(gè)是市場(chǎng)承接主體，但最終都需要由地方財(cái)政來(lái)還款或支付購(gòu)買棚改服務(wù)資金。而目前的問(wèn)題是，各地財(cái)政收支矛盾日益突出，部分政府或無(wú)力兜底持續(xù)擴(kuò)大的棚改相關(guān)債務(wù)。而且一旦地方財(cái)政延期支付購(gòu)買棚改服務(wù)資金，市場(chǎng)承接主體也無(wú)法按時(shí)償還棚改項(xiàng)目貸款本息。

（二）政策建議

1.繼續(xù)加大棚改信貸支持力度，提高貨幣化安置貸款比重。“十三五”時(shí)期，城鎮(zhèn)棚改規(guī)模仍將在2000 萬(wàn)套以上，且“硬骨頭”項(xiàng)目占較大比重， 改造任務(wù)依然艱巨。作為棚改主力銀行，建議應(yīng)進(jìn)一步深化銀政合作，緊密對(duì)接各地棚改規(guī)劃，繼續(xù)加大棚改信貸支持力度，2017 年力爭(zhēng)新增棚改貸款1萬(wàn)億元以上，并重點(diǎn)投向中西部地區(qū)、東北老工業(yè)地區(qū)、林區(qū)墾區(qū)、工礦地區(qū)。同時(shí)，會(huì)同住建部門進(jìn)一步摸清各地商品房庫(kù)存情況，細(xì)化棚改貨幣化安置要求，提高對(duì)棚改貨幣化補(bǔ)償安置的定向信貸投放，尤其重點(diǎn)投向商品住宅庫(kù)存量大、消化周期長(zhǎng)的市縣，2017 年貨幣化安置貸款比重爭(zhēng)取達(dá)到65%左右。

2.支持新開(kāi)工項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，并嚴(yán)格限定其范圍。新建棚改項(xiàng)目將全面實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，政府購(gòu)買棚改服務(wù)的購(gòu)買主體為本級(jí)人民政府授權(quán)的棚改相關(guān)主管部門。建議發(fā)揮銀政合作優(yōu)勢(shì)，對(duì)2016年及以后年度新開(kāi)工棚改項(xiàng)目，通過(guò)專項(xiàng)過(guò)橋貸款、銀團(tuán)貸款等形式，支持各地全面實(shí)施政府購(gòu)買棚改服務(wù)，支持符合條件的實(shí)施主體承接棚改項(xiàng)目。在項(xiàng)目選擇上，要嚴(yán)格限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的城市棚戶區(qū)改造征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

3.關(guān)注和支持PPP在棚改經(jīng)營(yíng)性設(shè)施和公租房領(lǐng)域的推廣。棚改配套經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施、公租房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理將更多采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。建議密切關(guān)注PPP模式在棚改經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公租房領(lǐng)域的推廣，努力拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，擇優(yōu)支持央企、地方國(guó)企、實(shí)力民企、外資等各類實(shí)施主體PPP模式參與棚改配套經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施、公租房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí)，建立綠色通道，加快PPP 項(xiàng)目貸款審批；創(chuàng)新和完善PPP 項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，夯實(shí)貸款擔(dān)保。

4.支持符合條件的企業(yè)持有經(jīng)營(yíng)規(guī)?；淖》孔赓U項(xiàng)目。培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，也是未來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的新藍(lán)海。建議開(kāi)行充分發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款和開(kāi)發(fā)性金融優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，探索開(kāi)展住房租金收益權(quán)質(zhì)押貸款等業(yè)務(wù)，支持符合條件的企業(yè)或機(jī)構(gòu)通過(guò)利用現(xiàn)有庫(kù)存商品住房、購(gòu)買庫(kù)存商品住房、新建租賃住房、與專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)合作等方式，持有經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、專業(yè)化的住房租賃項(xiàng)目，尤其是有政府增信或財(cái)政貼息的、與公租房貨幣化相關(guān)的項(xiàng)目。同時(shí)，發(fā)揮“投貸債租證”綜合金融優(yōu)勢(shì)，支持符合條件的住房租賃企業(yè)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、非定向債務(wù)融資工具以及不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，并關(guān)注各地房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)。

5.密切關(guān)注地方債務(wù)情況，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。要密切關(guān)注地方政府債務(wù)變化情況和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)情況，積極與地方政府保持溝通，督促地方政府落實(shí)好相關(guān)協(xié)議。對(duì)于出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，可以通過(guò)提前回收貸款或者通過(guò)政府債提前置換貸款，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]陳元.政府與市場(chǎng)之間[M].北京：中信出版社，2012.

[2]唐有斌.開(kāi)發(fā)性金融助推秦巴山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的機(jī)理分析[J].西部金融，2016，（1）：46-49.

[3]郭彥軍. “新常態(tài)”下棚戶區(qū)改造融資模式探討[J].開(kāi)發(fā)性金融研究，2015，（4）：58-62.

[4]劉曉亮. 開(kāi)發(fā)性金融支持棚戶區(qū)改造的路徑分析[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理， 2015，（5）：39-42.

[5]李文哲，何朝霞. 開(kāi)發(fā)性金融支持模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015，（4）：76-78.

[6]劉博. 棚戶區(qū)改造模式與融資問(wèn)題分析[J].中國(guó)物價(jià)，2015，（3）：49-51.

[7]郭濂. 開(kāi)發(fā)性金融下好棚戶區(qū)改造“大棋”[J].銀行家，2014，（7）：61-63.

Research and Analysis on Developmental Finance

Supporting China 's Indemnificatory Housing Industry

LIU Yan

（Shaanxi Provincial Branch of China Development Bank，Xi'an Shaanxi 710075 ）

Abstract： The construction of indemnificatory housing in China's national economic construction plays an important role， can effectively promote local economic growth， but because of its long construction period， the demand for funds， the government financial resources are often difficult to meet. As a bridge between the government and the market， the developmental finance has the advantage of serving the national strategy， relying on the credit support， market operation， low capital preservation， and has successful experience in the construction of the security housing in China. This paper analyzes the present situation and trend of the development of China's indemnificatory housing industry， summarizes the successful experiences and practices of the development of financial support to the housing industry， points out the risks and gives the next step of the policy recommendations.

Keywords： indemnificatory housing industry；developmental finance；Shanty town transformation

責(zé)任編輯、校對(duì)：張宏亮