課題組

摘 要：金融危機(jī)爆發(fā)之后，原則性監(jiān)管方式日益受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視，并且在多國(guó)金融監(jiān)管中實(shí)踐。我國(guó)外匯管理按照“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的改革理念，自2012年開始引入“展業(yè)三原則”，體現(xiàn)了原則性監(jiān)管要求。本文基于原則性監(jiān)管國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，剖析原則性監(jiān)管在我國(guó)的實(shí)踐及存在的不足，圍繞樹立監(jiān)管理念、確立監(jiān)管原則、重塑組織架構(gòu)、完善管理手段等關(guān)鍵著力點(diǎn)，探索構(gòu)建我國(guó)銀行外匯領(lǐng)域原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相結(jié)合的有效監(jiān)管模式。

關(guān)鍵詞：外匯領(lǐng)域；監(jiān)管模式；原則監(jiān)管；規(guī)劃監(jiān)管

一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管

隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，金融監(jiān)管模式不斷演變，國(guó)際上現(xiàn)行監(jiān)管模式以規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管為主。

（一）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)各種具體的規(guī)則對(duì)被監(jiān)管者設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此保障各種金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管模式。

主要特點(diǎn)是：（1）監(jiān)管規(guī)范體系中的規(guī)則居于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標(biāo)的意義，一般不作為行政依據(jù)；（2）規(guī)則監(jiān)管著重于規(guī)范過(guò)程和行為；（3）對(duì)監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)而言，具體行為違法與否都是明確的、可預(yù)測(cè)的。

（二）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）：基本行為準(zhǔn)則或原則性條文在監(jiān)管法律規(guī)范體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，不設(shè)定具體的適用條件，也不直接規(guī)定被監(jiān)管者的行為模式，而是通過(guò)概括性描述來(lái)規(guī)定特定的監(jiān)管結(jié)果。

主要特點(diǎn)是：（1）原則性條文在建立和發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，甚至可以作為獨(dú)立的執(zhí)法依據(jù)；（2）是基于結(jié)果的監(jiān)管，而非以過(guò)程為導(dǎo)向的監(jiān)管。不再把監(jiān)管重點(diǎn)放在界定被監(jiān)管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監(jiān)管者試圖實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，并根據(jù)行為結(jié)果來(lái)判斷是否符合監(jiān)管要求；（3）是讓被監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行決定在經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果的最有效方式。

二、原則性監(jiān)管的國(guó)際實(shí)踐

原則監(jiān)管的理念始于英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA）?！?000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》授權(quán)FSA統(tǒng)一監(jiān)管英國(guó)金融市場(chǎng)，并為其設(shè)立了監(jiān)管目標(biāo)和原則。為實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)，F(xiàn)SA首創(chuàng)原則導(dǎo)向監(jiān)管，并進(jìn)行了大量理論探索和實(shí)踐。在國(guó)際金融危機(jī)中，英國(guó)首推的以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式為英國(guó)金融體系抵御金融危機(jī)提供了有力支持，而規(guī)則監(jiān)管暴露出剛性有余、彈性不足的弱點(diǎn)，使得以美國(guó)為代表的一些發(fā)達(dá)國(guó)家的金融體系遭受重創(chuàng)。危機(jī)后，全球范圍內(nèi)掀起了強(qiáng)化原則性監(jiān)管的浪潮。目前英國(guó)、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在金融監(jiān)管領(lǐng)域都有著原則性監(jiān)管的實(shí)踐，分別代表三種不同的監(jiān)管方式。

（一）英國(guó)。英國(guó)被認(rèn)為是金融監(jiān)管領(lǐng)域原則性監(jiān)管的代表，早在2001年監(jiān)管當(dāng)局就在監(jiān)管手冊(cè)中列舉了11項(xiàng)監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)遵循的“商業(yè)原則”。2005年FSA制訂了“更優(yōu)監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃”，在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施更多嚴(yán)格的原則性監(jiān)管，將不必要的、成本收益不匹配的規(guī)則進(jìn)行了刪除和修改。2007年4月FSA發(fā)布《原則性監(jiān)管：關(guān)注重要結(jié)果》，提出將繼續(xù)評(píng)估并簡(jiǎn)化監(jiān)管手冊(cè)中的規(guī)則，如果有可能將終止手冊(cè)中具體的、過(guò)程導(dǎo)向的規(guī)則，更多依賴高位階的、結(jié)果導(dǎo)向的原則和規(guī)則。2011年英國(guó)政府發(fā)布的《金融監(jiān)管新方法： 改革藍(lán)圖》中明確指出，以目的為導(dǎo)向的適用和強(qiáng)制實(shí)施其制定的規(guī)則，要求監(jiān)管對(duì)象的行為不僅符合規(guī)則的文字，還要符合規(guī)則的“精神”，同時(shí)審慎監(jiān)管局必須在所制定的規(guī)則中包含簡(jiǎn)短的目的說(shuō)明，以使監(jiān)管對(duì)象理解規(guī)則背后的原理及其希望達(dá)到的結(jié)果。為建立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，英政府2012年發(fā)布《金融服務(wù)法案》，規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循“良性管理原則”（ principles of good governance），并對(duì)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)作作出了規(guī)定。英格蘭銀行行長(zhǎng)馬克·卡尼2014年在《包容發(fā)展： 創(chuàng)建系統(tǒng)性觀念》主題演講中指出，銀行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審委員會(huì)作為對(duì)現(xiàn)有銀行監(jiān)管制度的補(bǔ)充，將在審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局高階原則的基礎(chǔ)上，設(shè)置獨(dú)立的行為原則，用于指引利益沖突和道德模糊下的行為。

（二）日本。與英國(guó)更多強(qiáng)調(diào)原則性監(jiān)管不同，日本更強(qiáng)調(diào)原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。2007年日本金融廳就提出了“更優(yōu)監(jiān)管”方案，其主要舉措即實(shí)現(xiàn)規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的最優(yōu)結(jié)合，力求通過(guò)改善金融監(jiān)管制度的質(zhì)量，營(yíng)造更具競(jìng)爭(zhēng)力的監(jiān)管環(huán)境。2008年金融危機(jī)以來(lái)，日本監(jiān)管當(dāng)局堅(jiān)持兩種監(jiān)管并行，持續(xù)推進(jìn)更優(yōu)監(jiān)管，希望借此優(yōu)化整個(gè)監(jiān)管框架。2009年日本金融廳表示日本將“繼續(xù)保持規(guī)則和原則之間的適度平衡，同時(shí)充分考慮各國(guó)金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀及監(jiān)管環(huán)境的不同， 這種最優(yōu)平衡也會(huì)不斷變化”。與業(yè)內(nèi)主要金融機(jī)構(gòu)代表廣泛討論后， 日本金融廳形成了14 項(xiàng)“關(guān)鍵原則” 以及39條關(guān)鍵原則分解。日本金融廳認(rèn)為基于規(guī)則的監(jiān)管可以確保可預(yù)見性，并消除對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)過(guò)于霸道的監(jiān)管行動(dòng)；基于原則的監(jiān)管可以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的自愿行為并給予其業(yè)務(wù)管理最大的自由。因此規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管是相互補(bǔ)充而不是相互排斥的關(guān)系，在對(duì)大量的不特定金融機(jī)構(gòu)規(guī)范某些共性行為以及實(shí)施行政處罰方面應(yīng)該使用規(guī)則性監(jiān)管，而原則性監(jiān)管更能激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)健全內(nèi)部控制和管理。

（三）美國(guó)。美國(guó)是規(guī)則性監(jiān)管的代表，一直奉行的是嚴(yán)格的規(guī)則性監(jiān)管。1993年美國(guó)頒布了《美國(guó)銀行法》，這部法律奠定了美國(guó)銀行業(yè)規(guī)范化和法制化發(fā)展的基礎(chǔ)，之后相繼頒布《聯(lián)邦儲(chǔ)蓄制度條例》、《證券交易法》、《投資公司法》、《威廉斯法》等法律，形成了全方位的規(guī)則監(jiān)管體系。然而在嚴(yán)密的監(jiān)管之下，美國(guó)還是爆發(fā)了波及全球金融穩(wěn)定的次貸危機(jī)，監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到完全的規(guī)則性監(jiān)管難以適應(yīng)金融市場(chǎng)的變化，開始對(duì)此進(jìn)行不斷的反思和討論。2007 年時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席的伯南克在亞特蘭大聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行金融市場(chǎng)會(huì)議上發(fā)表主題演講時(shí)指出，在監(jiān)管和金融創(chuàng)新關(guān)系上，“中央銀行和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該抵制為每個(gè)新類型的金融工具或機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)特別規(guī)則的誘惑，而應(yīng)該努力發(fā)展可以持續(xù)適用于整個(gè)金融部門的普遍的、原則性的政策，以滿足明確的監(jiān)管目標(biāo)”。2009 年奧巴馬總統(tǒng)簽署了美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管白皮書，該白皮書肯定了基于原則的監(jiān)管方式。而在州一級(jí)的金融監(jiān)管中，IMF 在2015 年4月《美國(guó)保險(xiǎn)核心原則的詳細(xì)評(píng)估報(bào)告》中也指出，“正在從主要依賴規(guī)則監(jiān)管向更多的原則性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變需要時(shí)間并將面臨許多障礙?！?

三、當(dāng)前我國(guó)外匯領(lǐng)域原則監(jiān)管的實(shí)踐及存在的不足

自2012年開始，我國(guó)逐步采用“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”的銀行展業(yè)三原則來(lái)推進(jìn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國(guó)公司資金池、銀行結(jié)售匯等相關(guān)領(lǐng)域改革，外匯管理由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管的特征逐步顯現(xiàn)。從我國(guó)引入原則監(jiān)管的實(shí)踐來(lái)看，體現(xiàn)了如下特點(diǎn)：

一是原則性監(jiān)管的引入契合了外匯管理改革的思路?？傮w按照先經(jīng)常、后資本，先對(duì)銀行、企業(yè)實(shí)施微觀主體管理，后實(shí)現(xiàn)跨境資本流動(dòng)的宏觀有效管理，最終促進(jìn)貿(mào)易投融資便利化的思路。上述改革思路有助于向市場(chǎng)明確宣示外匯監(jiān)管目標(biāo)，降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜程度，提升監(jiān)管框架的穩(wěn)定性和應(yīng)變能力。

二是原則性監(jiān)管的引入遵循了循序漸進(jìn)的過(guò)程。由最初貨物貿(mào)易改革中配套實(shí)施一項(xiàng)指引、一個(gè)細(xì)則明確銀行具體操作要求，到逐步減少相關(guān)具體規(guī)范性操作要求，摒除過(guò)去大量繁瑣的、具體的單證審核規(guī)則，給予被監(jiān)管主體更大的自主空間，而不是機(jī)械對(duì)照和遵守規(guī)則，從而對(duì)市場(chǎng)發(fā)揮出更為積極的作用。

但在實(shí)踐過(guò)程中，出現(xiàn)如下不足：

一是缺乏具體明確的配套制度和指引成為銀行規(guī)避執(zhí)行原則監(jiān)管的借口。原則監(jiān)管模式并非要求完全以原則取代規(guī)則，而是旨在提升原則監(jiān)管在監(jiān)管規(guī)范體系中的地位，在監(jiān)管過(guò)程中更多依賴原則，減少對(duì)規(guī)則的運(yùn)用。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在引入原則監(jiān)管的過(guò)程中，也陸續(xù)制定了明確、具體的配套制度，從相關(guān)定義、實(shí)施情形、審查措施、銀行內(nèi)控、外部執(zhí)法等多個(gè)角度，對(duì)原則監(jiān)管賦予許多具體內(nèi)容和要求，形成了基本完整的法律法規(guī)體系。目前我國(guó)原則監(jiān)管實(shí)踐中，相關(guān)配套制度還不夠完善，缺乏必要的規(guī)則和指引，銀行在具體操作時(shí)往往以此為借口規(guī)避執(zhí)行。

二是銀行內(nèi)控制度與原則監(jiān)管不相適應(yīng)。鑒于真實(shí)性審核在外匯管理領(lǐng)域的核心地位，無(wú)論外匯管理體制如何改革和變遷，銀行在重構(gòu)和調(diào)整內(nèi)控該制度過(guò)程中均需牢牢把握真實(shí)性重點(diǎn)，原則監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的也是業(yè)務(wù)的真實(shí)性和合規(guī)性。因此，銀行在內(nèi)控制度建設(shè)過(guò)程中細(xì)化和落實(shí)真實(shí)性審核制度，實(shí)際也是執(zhí)行原則監(jiān)管的過(guò)程，二者在內(nèi)涵和外延上是高度吻合的。目前，銀行內(nèi)控制度的表述過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛，對(duì)于外匯局有要求但對(duì)自身利益影響不大的領(lǐng)域，銀行內(nèi)控制度基本是原文轉(zhuǎn)發(fā)外匯局要求，沒有結(jié)合自身業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，可操作性不強(qiáng)，不能將真實(shí)性審核要求貫通于業(yè)務(wù)操作的各個(gè)具體環(huán)節(jié)?？傮w上，大多銀行在思想和行動(dòng)上未能與監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變保持同步，其內(nèi)控制度與外匯管理改革要求不相適應(yīng)。

三是監(jiān)督落實(shí)缺乏相應(yīng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與具體罰則。在我國(guó)實(shí)踐的各項(xiàng)原則監(jiān)管文件中，對(duì)銀行違反原則監(jiān)管均明確了相應(yīng)法律責(zé)任，但具體外匯檢查工作中，對(duì)銀行違反展業(yè)三原則行為面臨“定性難、處罰難”問(wèn)題。如《外匯管理?xiàng)l例》第四十七條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)辦理經(jīng)常項(xiàng)目資金收付，未對(duì)交易單證的真實(shí)性與外匯收支一致性進(jìn)行合理審查的，由外匯局進(jìn)行處罰。”該條款一定程度上為外匯局處罰銀行經(jīng)常項(xiàng)目業(yè)務(wù)中違反展業(yè)三原則的行為提供了依據(jù)，但總的來(lái)看，現(xiàn)階段對(duì)銀行違反原則的行為進(jìn)行處罰在取證定性方面難度較大。

四、相關(guān)建議

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，基于原則下的規(guī)則監(jiān)管模式使得監(jiān)管原則更清楚、監(jiān)管規(guī)則更嚴(yán)密。因此，為適應(yīng)外匯管理改革需要，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建議外匯領(lǐng)域有效監(jiān)管模式構(gòu)建考量以下兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化外匯管理部門的外部原則指導(dǎo)機(jī)制，輔以規(guī)則配套；二是強(qiáng)化被監(jiān)管者內(nèi)部自律機(jī)制，夯實(shí)原則監(jiān)管落實(shí)基礎(chǔ)。自此，內(nèi)、外兩方面促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)從“形式審核”向“實(shí)質(zhì)審核”轉(zhuǎn)變，建立被監(jiān)管者貫徹落實(shí)監(jiān)管原則的內(nèi)在長(zhǎng)效機(jī)制，形成管理合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行外匯領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。

（一）外匯管理部門。強(qiáng)化原則指導(dǎo)，輔以配套相應(yīng)規(guī)則，建立對(duì)被監(jiān)管者外部評(píng)估、審計(jì)、檢查的外部約束激勵(lì)機(jī)制，確保被監(jiān)管者主動(dòng)、準(zhǔn)確執(zhí)行監(jiān)管規(guī)范。從管理部門的角度監(jiān)督銀行，要求被監(jiān)管者將外匯監(jiān)管原則內(nèi)化于自身管理制度與流程之中，將銀行業(yè)務(wù)辦理具體規(guī)則內(nèi)化于外匯業(yè)務(wù)操作規(guī)程之中。

1、建立健全原則性監(jiān)管外匯管理法規(guī)體系。對(duì)原有的監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模的梳理和調(diào)整，在刪減繁多規(guī)范性條文的基礎(chǔ)上，構(gòu)建簡(jiǎn)明扼要、重點(diǎn)突出的原則性條文。新的法規(guī)體系應(yīng)設(shè)定監(jiān)管的總體目標(biāo)，完善較為具體的原則監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確外匯管理部門的職責(zé)范圍和執(zhí)法權(quán)力，提高監(jiān)管的前瞻性和靈活性，明確市場(chǎng)主體的職責(zé)與義務(wù)，引導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象自律，鼓勵(lì)監(jiān)管對(duì)象創(chuàng)新。同時(shí)，對(duì)于規(guī)則性監(jiān)管的法規(guī)體系，建議規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的共性行為，賦予原則性監(jiān)管更多具體內(nèi)容，便于監(jiān)管對(duì)象理解和執(zhí)行。如對(duì)于展業(yè)三原則的細(xì)化，建議明確銀行盡職調(diào)查的權(quán)利義務(wù)、組織要求、實(shí)施措施情形、信息收集渠道以及未盡職調(diào)查的法律責(zé)任等內(nèi)容。

2、重塑與原則性監(jiān)管相適應(yīng)的組織架構(gòu)和崗位職責(zé)。引入原則性監(jiān)管后，外匯局現(xiàn)有的監(jiān)管框架應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，逐步打破按照經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)線條進(jìn)行劃分的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。就組織架構(gòu)來(lái)說(shuō)，可嘗試按照主體監(jiān)管思路對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，將現(xiàn)有的監(jiān)管力量分為三塊，分別負(fù)責(zé)國(guó)際收支業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和非金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，其中金融機(jī)構(gòu)部分可再細(xì)分為國(guó)有銀行組、股份制銀行組、城市商業(yè)銀行組等；非金融機(jī)構(gòu)部分根據(jù)監(jiān)管對(duì)象規(guī)模劃分為大型組、中型組和小微型組。在分組過(guò)程中應(yīng)考慮“前臺(tái)審批、中臺(tái)監(jiān)測(cè)、后臺(tái)監(jiān)督檢查”的思路，通過(guò)職能整合實(shí)現(xiàn)對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)主體前中后臺(tái)的全流程、一體化管理。就崗位職責(zé)來(lái)說(shuō)，仍可延續(xù)并完善目前的“主體監(jiān)管”、“分類管理”、“宏觀引領(lǐng)微觀”等監(jiān)管思路。

3、豐富銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查等管理手段。（1）行使監(jiān)督檢查權(quán)。采用現(xiàn)有或已開發(fā)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加大對(duì)銀行非現(xiàn)場(chǎng)檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻次、力度，把條線管理的業(yè)務(wù)按照銀行主體、企業(yè)主體、關(guān)聯(lián)主體整合起來(lái)，及早發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題，對(duì)主體經(jīng)營(yíng)中的不當(dāng)行為盡早警示、及時(shí)糾正，指導(dǎo)其完善內(nèi)控管理。（2）構(gòu)建獎(jiǎng)懲機(jī)制。強(qiáng)化銀行年度考核，對(duì)外匯業(yè)務(wù)合規(guī)、沒有不良信用、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)報(bào)告異常交易的金融機(jī)構(gòu)給予激勵(lì)。比如對(duì)于考核評(píng)價(jià)級(jí)別高的金融機(jī)構(gòu)，可降低非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率、給予更多的改革創(chuàng)新政策試點(diǎn)機(jī)會(huì)等，激發(fā)銀行盡職審查、控制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)于執(zhí)行不力的違規(guī)銀行，則根據(jù)違規(guī)程度輕重，采取誡勉談話、情況通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、降級(jí)處理、罰款停業(yè)等方式進(jìn)行懲處。（3）有效銜接原則性監(jiān)管與事后檢查處罰。明確違反原則監(jiān)管處罰條款，以及銀行違反原則行為的定性標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，從而滿足事后檢查和處罰過(guò)程中取證、定性、處罰等不同環(huán)節(jié)的需求。

（二）金融機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)適應(yīng)原則監(jiān)管，從強(qiáng)化自律的角度，結(jié)合自身業(yè)務(wù)，積極制定符合原則監(jiān)管的內(nèi)控制度，包括管理流程、崗位職責(zé)、操作規(guī)程等，夯實(shí)落實(shí)原則監(jiān)管的基礎(chǔ)，真正把外匯管理政策傳導(dǎo)落實(shí)到各操作環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)操作崗位，堅(jiān)持自律經(jīng)營(yíng)。

1、完善內(nèi)部控制機(jī)制。建議從內(nèi)部控制管理入手，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，細(xì)化責(zé)任主體，強(qiáng)化審核責(zé)任，形成銀行內(nèi)部強(qiáng)力的約束體系。（1）建立與原則性條款相適應(yīng)的內(nèi)控制度。將原則監(jiān)管要求融入內(nèi)控制度，從制度上明確盡職審核的要求。如在結(jié)售匯業(yè)務(wù)中落實(shí)了解客戶原則時(shí)，不僅只滿足于客戶資格審核和資信調(diào)查，更要對(duì)基礎(chǔ)交易的真實(shí)性和一致性進(jìn)行審查；在落實(shí)了解業(yè)務(wù)原則時(shí)，摒棄目前照搬外匯管理規(guī)定原文、未細(xì)化具體操作規(guī)范的做法，通過(guò)深入了解掌握結(jié)售匯業(yè)務(wù)政策法規(guī)的核心，根據(jù)結(jié)售匯外匯業(yè)務(wù)的合規(guī)性，建立基于外匯基礎(chǔ)交易審查的內(nèi)控機(jī)制。（2）建立重點(diǎn)業(yè)務(wù)盡職調(diào)查報(bào)告負(fù)責(zé)制。如在落實(shí)盡職審查原則時(shí)，重點(diǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體，對(duì)責(zé)權(quán)進(jìn)行有序、明確的劃分，采取逐級(jí)負(fù)責(zé)，層層報(bào)告的責(zé)任落實(shí)制。（3）建立落實(shí)原則監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。對(duì)業(yè)務(wù)不定期落實(shí)原則、實(shí)施原則監(jiān)管情況進(jìn)行分析評(píng)估，評(píng)估在內(nèi)控合規(guī)建設(shè)、崗位設(shè)置、客戶審查、交易記錄保存與持續(xù)跟蹤等方面落實(shí)外匯管理原則監(jiān)管的具體情況，及時(shí)根據(jù)外匯形勢(shì)和政策變化修訂完善自身內(nèi)控管理制度。

2、實(shí)施分類管理機(jī)制。以落實(shí)“展業(yè)三原則”為例，建議針對(duì)不同客戶和業(yè)務(wù)實(shí)施不同的管理和審核方式，并根據(jù)監(jiān)管要求和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審核資源優(yōu)化配置。（1）加強(qiáng)客戶識(shí)別，根據(jù)信用風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)客戶進(jìn)行分類管理。針對(duì)不同的客戶，詳細(xì)規(guī)定需采集的客戶信息類型、獲取客戶信息的渠道，以及所獲信息的真實(shí)性。同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息集成技術(shù)對(duì)客戶信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，將客戶分為高信用等級(jí)、一般信用等級(jí)、重點(diǎn)關(guān)注類和限制類四個(gè)等級(jí)，分別采取不同的管理措施（見圖1）。（2）加強(qiáng)業(yè)務(wù)管控，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可控度對(duì)業(yè)務(wù)分類管理。制定每項(xiàng)外匯業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)流程、操作規(guī)程，重點(diǎn)提示易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理模型和歷史數(shù)據(jù)，對(duì)辦各類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)損失和違約違規(guī)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以此為據(jù)將各類業(yè)務(wù)按風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別實(shí)施分類管理（見圖2）。

五、結(jié)語(yǔ)

規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管主要是以監(jiān)管法律規(guī)范體系中是規(guī)則性條文還是原則性條文居于主導(dǎo)地位為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的。兩種監(jiān)管模式都存在一定內(nèi)在缺陷，而現(xiàn)代金融市場(chǎng)高度復(fù)雜，產(chǎn)品日新月異，單一監(jiān)管模式未必能滿足實(shí)踐需求。因此，為適應(yīng)外匯管理改革的需要，我國(guó)引入“展業(yè)三原則”，更加強(qiáng)調(diào)原則監(jiān)管的同時(shí)并不放棄規(guī)則管制，而是要通過(guò)建立內(nèi)外部約束機(jī)制，構(gòu)建外匯管理部門總體原則指導(dǎo)下的銀行規(guī)則自律的有效監(jiān)管模式，監(jiān)管者與被監(jiān)管者共同作為，促進(jìn)銀行外匯領(lǐng)域業(yè)務(wù)健康發(fā)展，防止、避免、減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，從而達(dá)到最終監(jiān)管目的。

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The Research on the Effective Combination of Principle-based Regulation

Mode and Rule-based Regulation Mode in Banks Foreign Exchange Field

Research Group

Abstract：After the outbreak of the financial crisis， principle-based regulation has been paid attention to by regulators， and has been in the practice of multinational financial supervision. In accordance with the reform idea of “five changes”， “Three Principles of the Development of Banks Business” has been introduced in Chinas foreign exchange administration since 2012， and reflects the requirements of the principle-based regulation. The paper analyzes the practices and existing disadvantages of principle-based regulation in China according to the international experiences of principle-based regulation. And then， around the key points such as establishing supervision ideas， setting up regulation principles， reshaping organization structure and improving management methods and so on， the paper explores to construct an effective supervision mode combined principle-based regulation with rule-based regulation in Chinas foreign exchange field.

Keywords： foreign exchange field； principle； rule； supervision mode

責(zé)任編輯、校對(duì)：續(xù) 靜