劉然+岳高+俞維平

摘要：塑料袋的過(guò)度使用造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。世界上許多國(guó)家相繼出臺(tái)了限制或禁止使用塑料袋的政策措施。我國(guó)的“限塑令”從2008年6月1日起開(kāi)始實(shí)施，至今已有8年多時(shí)間，該政策取得了明顯的效果，但也面臨了諸多問(wèn)題。美國(guó)作為世界上最主要的經(jīng)濟(jì)體，研究其在限塑方面的相關(guān)政策措施和主要特點(diǎn)，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)限塑工作具有借鑒意義。本文比較分析了兩國(guó)限塑政策和實(shí)施效果，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出了完善“限塑令”的政策建議。作為一項(xiàng)具有代表性的環(huán)境領(lǐng)域公共政策，“限塑令”也將為相關(guān)環(huán)保政策實(shí)施提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：限塑；環(huán)境保護(hù)；政策；美國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào)：X-01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）02-0037-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.006

前言

塑料袋產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)70年代，由于其方便耐用、價(jià)格低廉成為日常生活中的易耗品。塑料購(gòu)物袋的大量使用，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境影響，成為“白色污染”的重要來(lái)源。對(duì)塑料購(gòu)物袋進(jìn)行管理，限制超薄塑料袋的使用，對(duì)于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)有重要作用，已經(jīng)引起了世界各國(guó)的廣泛重視。包括美國(guó)、歐盟、日本在內(nèi)的世界主要國(guó)家和地區(qū)都相繼出臺(tái)了限制塑料購(gòu)物袋的政策措施。我國(guó)于2007年12月31日下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]72號(hào)），簡(jiǎn)稱(chēng)“限塑令”，于2008年6月1日起正式實(shí)施，掀開(kāi)了我國(guó)限塑的帷幕。截至目前，“限塑令”已經(jīng)實(shí)施8年多時(shí)間，在大型超市、商場(chǎng)取得了明顯的效果，但在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小的零售場(chǎng)所執(zhí)行面臨了巨大的挑戰(zhàn)，使“限塑令”的成效受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注[1，2]。美國(guó)作為世界上最主要的經(jīng)濟(jì)體，了解其在限塑方面的相關(guān)政策和主要特點(diǎn)，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)限塑工作具有借鑒意義。

1 限塑概況

1.1 美國(guó)限塑政策實(shí)施概況

美國(guó)加利福尼亞州舊金山市議會(huì)于2007年通過(guò)了一項(xiàng)禁止大型超市、連鎖藥店等零售商使用化工塑料袋法案，并于2012年和2013年將法案范圍擴(kuò)展到其它商店和飯店，目標(biāo)是到2020年實(shí)現(xiàn)“零廢物”。截止2014年，美國(guó)已經(jīng)有132個(gè)城市和地區(qū)實(shí)施了限塑相關(guān)法令，涉及了加利福尼亞、華盛頓、德克薩斯、科羅拉多、紐約、夏威夷、馬薩諸塞、俄勒岡、阿拉斯加、亞利桑那、康涅狄格、馬里蘭、衣阿華、新墨西哥、羅德島共15個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)，限塑相關(guān)法令累計(jì)覆蓋人口超過(guò)2000萬(wàn)。加利福尼亞州是美國(guó)最大的州，也是實(shí)施限塑法令的主戰(zhàn)場(chǎng)，政策覆蓋人口1300萬(wàn)，占美國(guó)總體的60%以上[3]。但是美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，始終沒(méi)有形成全國(guó)性的關(guān)于限塑的立法，現(xiàn)有的限塑政策主要在州、城市層面上推行。

1.2 我國(guó)限塑政策實(shí)施概況

我國(guó)“限塑令”規(guī)定，“自2008年6月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋；在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋”。該政策在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，各省市都要遵守。

除了國(guó)家層面的規(guī)定，一些省市也出臺(tái)了更為嚴(yán)格的地區(qū)性的限塑規(guī)定。如吉林省依托生物基材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地，發(fā)布禁塑令，利用自產(chǎn)的可降解塑料袋，滿足本省的消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的塑料袋生產(chǎn)使用體系[4，5]。吉林省的“禁塑令”，是黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來(lái)，全國(guó)第一個(gè)在省級(jí)范圍內(nèi)全面“禁塑”的法令。三亞為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和旅游資源，市各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各大商場(chǎng)、超市、景點(diǎn)、酒店、園林環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)等從2015年1月1日起全部停止使用不可降解塑料袋，一律使用可生物降解塑料制品。

2 采取的主要措施

2.1 限塑措施的類(lèi)型

2.1.1 美國(guó)限制塑料購(gòu)物袋主要方式

一是頒布禁令，禁止使用塑料袋。這是美國(guó)目前采用的最主要的方式。在已經(jīng)實(shí)施限塑相關(guān)措施的132個(gè)城市和地區(qū)中，有126個(gè)采用了禁塑的方式，在禁止使用塑料袋的同時(shí)，大部分也會(huì)對(duì)紙袋收取5-25美分的費(fèi)用。

二是對(duì)塑料袋進(jìn)行收費(fèi)。132個(gè)城市和地區(qū)中，有6個(gè)城市和地區(qū)采用了這種方式。包括科羅拉多州的波爾得和布雷肯里奇，德克薩斯州的布朗斯維爾和達(dá)拉斯，華盛頓哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州的蒙哥馬利，這些地區(qū)對(duì)塑料袋和紙袋收取同等的費(fèi)用，一般是5-10美分。

三是采取回收計(jì)劃。在一些城市，限制塑料袋的提議被擱置，包括紐約、費(fèi)城和芝加哥市，這些城市采用了循環(huán)利用計(jì)劃。在法案規(guī)定范圍內(nèi)的商戶被要求在商場(chǎng)內(nèi)按照合理間隔設(shè)置塑料袋回收箱，并同時(shí)出售可重復(fù)使用的購(gòu)物袋。大型商場(chǎng)被要求建立自己的塑料袋回收計(jì)劃。但是實(shí)行回收政策并非長(zhǎng)久之計(jì)，絕大多數(shù)塑料袋都不能最終回收。因?yàn)樗芰洗菀自谑占瓦\(yùn)輸過(guò)程中隨風(fēng)飄走，造成污染。尤其當(dāng)與其它回收物混合一起時(shí)，塑料袋容易堵塞和破壞分選儀器，造成很大的維修成本。在加利福尼亞州的圣何塞市，塑料袋禁令實(shí)施前，雖然只有4%的塑料袋回收，但是維修因塑料袋堵塞的設(shè)備，該市每年要花費(fèi)100萬(wàn)美元。

2.1.2 我國(guó)限制塑料購(gòu)物袋主要方式

我國(guó)限塑的主要措施是禁止使用超薄塑料袋（厚度小于0.025毫米），有償使用合格塑料袋。在實(shí)施過(guò)程中，采取了形式多樣的具體措施。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，修訂了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，將超薄塑料購(gòu)物袋列入淘汰類(lèi)產(chǎn)品目錄。在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，全國(guó)各個(gè)零售場(chǎng)所對(duì)塑料購(gòu)物袋明碼標(biāo)價(jià)，并廣泛推廣可重復(fù)使用的環(huán)保購(gòu)物袋。在回收環(huán)節(jié)，很多零售場(chǎng)所建立了塑料袋回收獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在監(jiān)管環(huán)節(jié)，一些地區(qū)開(kāi)展了發(fā)改、工商、環(huán)保、質(zhì)檢相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推進(jìn)政策的落實(shí)。同時(shí)通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、平面媒體等大力宣傳“限塑令”，開(kāi)展限塑進(jìn)超市、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校等形式多樣的系列宣傳活動(dòng)，發(fā)放宣傳材料，提高老百姓的認(rèn)知度和接受度。

2.2 收取費(fèi)用的使用途徑

2.2.1 美國(guó)塑料購(gòu)物袋收費(fèi)的使用途徑

美國(guó)一些地區(qū)對(duì)塑料購(gòu)物袋收取的部分費(fèi)用用于環(huán)保事業(yè)。2010年1月，華盛頓開(kāi)始對(duì)所有食品和酒類(lèi)經(jīng)銷(xiāo)商的紙袋和塑料袋征收5美分，商家保留一部分收益，用于覆蓋執(zhí)行成本，其他收益列入阿納卡斯蒂亞河清潔保護(hù)基金?？屏_拉多州波爾得市的零售商店對(duì)塑料袋和紙袋都收取10美分，商店留取4美分，其余用于支付管理費(fèi)用、免費(fèi)為居民提供可重復(fù)利用的塑料袋以及其他減少塑料袋垃圾影響的費(fèi)用。2013年收費(fèi)政策實(shí)施半年之后，波爾得的購(gòu)物袋使用量減少了68%。亞利桑那州比斯比市的零售商店對(duì)塑料袋和紙袋都收取10美分，商店保留一部分收費(fèi)，以覆蓋成本，其余上交給政府。政府利用這部分資金推廣可重復(fù)使用的布袋，支持政府的回收項(xiàng)目，以及居民的政策宣傳。

2.2.2 我國(guó)塑料購(gòu)物袋收費(fèi)的使用途徑

目前，我國(guó)對(duì)塑料購(gòu)物袋的收費(fèi)收益由商家獲得。在“限塑令”實(shí)施前，由于行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)激烈，國(guó)內(nèi)所有超市幾乎都按慣例免費(fèi)大量提供塑料購(gòu)物袋。這樣不僅超市承擔(dān)了額外成本，增加人力投入，還養(yǎng)成了消費(fèi)者過(guò)量使用塑料購(gòu)物袋的不良習(xí)慣。“限塑令”實(shí)施后，超市從負(fù)擔(dān)成本轉(zhuǎn)為獲得盈利，因此超市實(shí)施“限塑令”的積極性很高。但是，該政策沒(méi)有建立合理的環(huán)保責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。消費(fèi)者成為了環(huán)保責(zé)任的承擔(dān)者，而商家不僅沒(méi)有承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，且還從中獲得收益。該收益也沒(méi)有用于促進(jìn)限塑工作或投入環(huán)保事業(yè)。

3 限塑效果及影響

3.1 美國(guó)限塑效果及影響

美國(guó)的限塑政策取得了積極的效果。以限塑法令覆蓋1/3人口的加利福尼亞州為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，零售商購(gòu)買(mǎi)的塑料袋數(shù)量從2008年的1.07億磅下降到2012年的0.62億磅，降低了42%。華盛頓2013年初的一項(xiàng)調(diào)查顯示[3]，80%的家庭減少了塑料購(gòu)物袋的使用量，60%的居民通常購(gòu)物時(shí)都攜帶可重復(fù)利用的袋子，商戶表示收費(fèi)后成本降低了。

美國(guó)限塑政策的實(shí)施在一定程度上受到塑料產(chǎn)業(yè)的影響。根據(jù)美國(guó)塑料工業(yè)協(xié)會(huì)（SPI）的數(shù)據(jù)，塑料行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)貢獻(xiàn)巨大，限塑法令觸及到了各方利益，實(shí)施面臨一定困難。加利福尼亞州、舊金山、西雅圖、曼哈頓海灘等地區(qū)限塑法令的推行，都受到了諸如拯救塑料袋聯(lián)盟、美國(guó)化學(xué)理事會(huì)、美國(guó)塑料制造商聯(lián)盟等相關(guān)利益方的強(qiáng)烈反對(duì)，他們組織公投活動(dòng)，或者直接提起訴訟，阻止法令的實(shí)施。可以說(shuō)，美國(guó)的限塑法令，是在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的博弈中艱難前行。

3.2 我國(guó)限塑效果及影響

我國(guó)的“限塑令”發(fā)布后，全國(guó)各地的超市、商場(chǎng)執(zhí)行效果明顯，塑料購(gòu)物袋使用量普遍減少了2/3。我們對(duì)北京、山東、安徽、湖南、四川、福建的超市進(jìn)行了抽樣調(diào)查，隨機(jī)抽取的22家超市全部都能夠按照要求，有償提供塑料購(gòu)物袋，并明碼標(biāo)價(jià)。調(diào)查得知，2009-2011年的三年時(shí)間里，上海家樂(lè)福超市店面數(shù)從19家增長(zhǎng)到22家，塑料購(gòu)物袋的銷(xiāo)售數(shù)量不升反降，從1100萬(wàn)只下降到1000萬(wàn)只。與大型商場(chǎng)、超市不同，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小商品城，以及街邊攤的商戶成為執(zhí)行“限塑令”的薄弱環(huán)節(jié)。

“限塑令”促進(jìn)了塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用厚度小于0.025毫米塑料購(gòu)物袋的規(guī)定，對(duì)遍布我國(guó)的數(shù)萬(wàn)家塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)廠家產(chǎn)生了巨大的影響。多家生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)塑料袋的小企業(yè)被迫停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或倒閉，規(guī)模較大的企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)于消費(fèi)者，“限塑令”改變了消費(fèi)者過(guò)度使用塑料購(gòu)物袋的習(xí)慣，很大程度上提高了消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)。

4 對(duì)我國(guó)的啟示

“白色污染”具有典型的環(huán)境外部性，解決白色污染問(wèn)題并非一朝一夕[6]?！跋匏堋笔且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)期的堅(jiān)持不懈的努力，所以限塑成效不可能一蹴而就，需要時(shí)間的積累、政策的完善、技術(shù)的進(jìn)步和意識(shí)的提升等。在我國(guó)“限塑令”實(shí)施的過(guò)程中，存在監(jiān)管不到位、公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)等多個(gè)問(wèn)題[7]。針對(duì)我國(guó)存在的問(wèn)題，提出如下建議：

4.1 各地區(qū)因地制宜采取差異化限塑政策

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，各州獨(dú)立制定了差異化的限塑政策，循序漸進(jìn)地開(kāi)展限塑工作。我國(guó)幅員遼闊，各地的環(huán)境容量、現(xiàn)有基礎(chǔ)和發(fā)展方向都千差萬(wàn)別，用統(tǒng)一的要求未必能達(dá)到最好的效果。我國(guó)應(yīng)大力鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際情況，不斷探討更加行之有效的解決方案。這些新模式的探索都非常有意義。而且局部實(shí)施的禁塑令，相當(dāng)于打開(kāi)了一個(gè)突破口，起到了引領(lǐng)和表率的作用，有助于全國(guó)各地持續(xù)推進(jìn)限塑工作。

4.2 合理使用限塑收益

我國(guó)在施行“限塑令”以后，商場(chǎng)和超市收取的塑料袋費(fèi)用，全部成為商家的盈利收入，消費(fèi)者承擔(dān)了限塑的主要成本，而商家并沒(méi)有將收益投放于促進(jìn)限塑政策的實(shí)施上。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，將部分收益用于支持農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小的零售場(chǎng)所的限塑活動(dòng)，逐步消除“限塑令”實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)。其余收益可用于激勵(lì)消費(fèi)者使用環(huán)保購(gòu)物袋及限塑相關(guān)的公益事業(yè)。

4.3 促進(jìn)商家積極推動(dòng)限塑

政府可采取有效措施，調(diào)動(dòng)超市等商品零售場(chǎng)所進(jìn)一步推動(dòng)限塑的積極性。如要求超市等零售場(chǎng)所提出塑料購(gòu)物袋使用量的削減計(jì)劃，政府規(guī)定下限值。政府每年對(duì)各超市提出的削減量進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。要求超市等零售場(chǎng)所建立廢舊塑料購(gòu)物袋回收機(jī)制，對(duì)本超市的塑料購(gòu)物袋免費(fèi)以舊換新，或給予獎(jiǎng)勵(lì)積分等。

4.4 調(diào)動(dòng)社會(huì)各界廣泛參與

限塑是一項(xiàng)與民眾生活息息相關(guān)的飽含公眾性、意識(shí)性、導(dǎo)向性的特殊環(huán)境公共政策[8]。公共政策的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)和社會(huì)福利間的關(guān)系，并協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等多個(gè)利益相關(guān)方。發(fā)揮社會(huì)力量和公眾參與在限塑中的作用，政府要變管理為治理，與企業(yè)、社團(tuán)等廣泛溝通、合作并形成良性互動(dòng)，提升公眾的環(huán)保意識(shí)和參與度。

5 結(jié)語(yǔ)

在推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國(guó)的大背景下，“限塑令”作為一項(xiàng)環(huán)境領(lǐng)域代表性的公共政策，其實(shí)施效果對(duì)于其他相關(guān)政策的制定和推行具有重要的指向性作用。本文通過(guò)中美兩國(guó)限塑政策的對(duì)比研究，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出了一些建議，以期能夠?yàn)橥晟莆覈?guó)限塑政策、推動(dòng)相關(guān)環(huán)保政策實(shí)施提供有益的參考。

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